中國漁船和漁民在海外的安全問題及其解決對策＊

史春林

(大連海事大學人文學院,遼寧大連 116026)

中國漁船和漁民在海外的安全問題及其解決對策＊

史春林

(大連海事大學人文學院,遼寧大連 116026)

近年來隨著中國遠洋漁業的快速發展,中國漁船和漁民走向世界各地,但同時中國遠洋漁船和漁民在安全方面也面臨許多問題,對此中國政府高度重視并做出許多努力,今后還需要進一步采取切實可行的措施來保障中國漁船和漁民在海外的生命財產安全。

中國遠洋漁船;中國漁民;海外;安全

1985年3月中國第一支遠洋漁業船隊開赴西非捕魚,標志著中國遠洋漁業發展的開始。經過20多年的發展,我國遠洋漁業有了長足的進步,但同時各種涉外漁業糾紛也接連不斷,中國遠洋漁船和漁民的安全面臨著許多問題。為解決這些問題,中國各有關部門做了大量的工作,并取得一定成效。但由于受國際和國內各種因素的影響,還需要進一步采取切實可行的措施,全力保障中國遠洋漁船和漁民的生命財產安全。

一、近年來中國漁船和漁民在海外面臨的主要安全問題

目前中國遠洋漁船作業區域分布在太平洋、大西洋、印度洋的公海以及30多個國家和地區的水域,遍及西非、西亞、南太、南美、南非、北太等全球各主要漁場。另外,還有一些中國漁民勞務輸出到外國或港臺的漁船上工作。隨著中國遠洋漁船和漁民走向世界各地,其所面臨的安全問題也日益突出。

(一)海損事故造成人員傷亡和財產損失。遠洋漁業屬于高風險行業,一方面自然風險高,特別是近年來受厄爾尼諾現象的影響,全球海洋氣候多變,極端天氣增多,原來氣候條件比較好的西非漁場近年來也時常出現災難性天氣,而北太平洋等一些氣候條件本來就比較惡劣的海域氣候更是復雜無常,這給遠洋漁船安全生產帶來嚴重威脅,而且漁船與貨輪相比又較小,抵御自然災害的能力較弱,大風、巨浪、海冰、海霧等都會造成海損事故。另一方面還受人的主觀因素的影響,如操作不當、觀測失誤等也會造成碰撞、觸礁、擱淺、火災、傾覆等海損事故。如2005年2月25日在韓國濟州島南部海域1艘韓國商船將1艘中國漁船撞沉,中國漁民有10人失蹤。

(二)中國漁船和漁民遭海盜襲擊和劫持。漁船由于船體小、航行速度慢,很容易成為海盜襲擊和劫持的目標。近年來中國漁船遭海盜襲擊和劫持主要集中在以下三個地區:一是在南中國海和東南亞海域,如2003年3月20日福州永豐遠洋漁業有限公司所屬的“福遠漁225”號漁船在斯里蘭卡東北水域遭8條海盜船炮擊,17名漁民全被殺害或失蹤,船只被擊沉。二是在西非海岸,如2004年12月14日在西非幾內亞海岸,4名海盜沖上中國1艘漁船搶走百余箱魚品,并用沖鋒槍將2名中國漁民打死。三是在索馬里和亞丁灣附近海域,如2003年7月22日中水遠洋漁業有限公司和上海蒂爾遠洋漁業有限公司所屬的5艘漁船在也門東部海域遭海盜襲擊,造成1死1傷,現金和財物被搶劫一空,3名船長被擄走。

(三)中國漁船和漁民被外國軍艦驅趕、炮擊和查扣。隨著專屬經濟區制度的建立和海洋主權意識的提高,各沿海國家不斷加強對外國漁船作業的限制和管理,加大監督和處罰力度,即檢查密度越來越大,技術查得越來越細,罰款越來越多,執法越來越嚴,甚至還經常出動海軍和海警對中國漁船和漁民采取驅趕、炮擊和查扣行動。如韓國在2005年把9月16日至10月30日定為“中國漁船非法捕撈特別打擊”時間段,2008年10月韓國海洋警察廳還特地面向全國征集對付中國漁船的方案。韓國不僅打擊中國漁船手段花樣百出,而且還加大了對中國漁船處罰的力度,如木浦海警在2008年11月14日表示,將對中國漁船的罰款上調至4000-6000萬韓元,違反專屬經濟區漁業許可條件的漁船罰款從500萬韓元大幅上調至4000萬韓元。而印度尼西亞的官方和軍方則多次強調,若發現外國漁船在印尼海域非法作業,海軍有權將其扣留甚至將其擊沉。2008年印尼新成立的海洋局還專門設立了一個抓捕局,專門調撥28艘海洋監督船實施對他國漁船的抓扣。

近年來一些國家雖然名義上強調打擊的是中國非法捕撈漁船,但實際上有一些中國漁船是被無理驅趕和查扣的:第一,南海周邊一些國家為爭奪海洋權益,經常擅自侵入中國傳統海域,無理驅趕、槍擊和查扣我在南沙和北部灣傳統漁場等正常作業的漁船。如2009年5月8日海南籍“瓊海03089”號漁船在南沙北康暗沙海域正常作業時遭馬來西亞當局扣押,并將13名漁民判處3個月監禁。該船輪機長氣憤地說:“北康暗沙海域是我們中國海域,我們祖祖輩輩都到那里捕魚作業。馬來西亞說我們非法入境,真是強盜邏輯。”[1]第二,由于入漁國的內部矛盾導致中國漁船被查扣。目前中國遠洋漁船大多在一些欠發達國家的近海漁場作業,而這些國家政策波動較大,增加了中國遠洋漁船的風險。如2005年2月25日巴布亞新幾內亞有關部門扣留了大連一家漁業公司的20條漁船和300多名船員,其起因是大連這家公司在巴新捕魚本來得到了該國漁業局的同意,但地方政府不支持,結果引起糾紛。據巴新漁業官員介紹,在扣留中國漁船和漁民的問題上,巴新中央政府與地方政府存在分歧。這些中國漁船和漁民是被巴新一個省政府警察部門扣留的,但巴新政府漁業局與中方企業簽了協議,因此不同意地方政府扣留中國漁船的做法。巴新漁業局要求地方政府放人,但地方政府不聽。[2]第三,因對方判斷錯誤而查扣中國漁船。如2004年9月30日浙江1艘冷藏運輸漁船途經俄羅斯專屬經濟區時,因涉嫌“非法”捕撈被俄方扣留。中國駐哈巴羅夫斯克總領館獲悉后立即與俄方交涉,強調該船是運輸船,相關手續齊備,在俄專屬經濟區屬無害通過。船上根本無捕撈工具,不可能進行非法捕撈。后俄方經調查得出非法捕撈不能成立的結論,并于10月9日無條件釋放了該船。

除了上述這些中國漁船被無理驅趕和查扣之外,的確還有一些中國漁船是因非法作業而被驅趕、炮擊或扣押,而非法作業又分為以下幾種情況:第一,中國漁船常到外國專屬經濟區之外附近的公海正常捕撈,但由于天氣影響、海圖不準、導航儀器故障、漂流作業方式等原因而發生誤入他國海域的情況。如2004年11月19日秘魯海軍扣押了在離秘魯海岸194海里的海域作業的9艘中國漁船,其原因就是中國漁船誤入秘魯專屬經濟區。被扣的中國漁船的船長在接受秘方調查時解釋說,因漂流作業方式和海圖不準等原因導致誤會,中國漁船根本無意侵犯秘魯主權。[3]第二,中國漁船有關證件不合格或作業方式不規范而被查扣。如據中國駐韓國大使館的總領事張欣說,中國漁船在韓國被扣大多數都不是因為沒有捕魚證,而是出于以下幾個原因:有證件但是已經過期;有捕魚證但是沒有按韓方的規定在合法時間內捕撈;有捕魚證但是使用的漁網不符合規定;航海和作業日志記錄不規范、在捕魚時間與數量上弄虛作假等。第三,中國漁船不了解或不遵守入漁國的有關規定而被查扣。如2005年6月由福建省遠洋漁業集團代理的冷藏運輸船“福遠漁F66”號因涉嫌海上轉載而被印尼海軍扣押,因為印尼規定所有冷凍船必須到印尼港口裝貨,并繳納一定的稅費,因此印尼海軍認為“福遠漁 F66”不在港口裝貨是為了逃稅。第四,中國漁船捕撈不符合生態保護的要求而被查扣。如菲律賓嚴禁漁民以爆炸、投毒等掠奪性手段捕魚,2003年夏幾艘中國小型漁船上因載有氰化物、炸藥以及在黑市上價格昂貴的巨蛤和巨龜而被菲海軍扣押。第五,中國一些漁船受經濟利益驅動,故意冒險進入他國專屬經濟區非法捕撈而被查扣。如2006年3月澳大利亞1艘軍艦在其北部水域大規模掃蕩非法捕魚的“防坡堤行動”中,扣押了2艘在其專屬經濟區內非法捕魚的中國漁船。

二、近年來中國確保遠洋漁船和漁民安全所做的努力

中國漁船和漁民在海外在安全方面所受到的威脅不但給遠洋漁業企業和漁民的生命財產造成重大損失,而且也對國家形象造成不良影響,從而引起中國政府的高度重視。2004年溫家寶總理在視察中國農業發展集團遠洋漁業基地接見漁民時強調:“你們要熟悉和遵守國際和地方各個地區的法律和法規,維護正常的海洋捕撈秩序,樹立良好的中國形象。”[4]各有關部門為確保中國遠洋漁船和漁民的安全采取了一系列措施。

(一)加強國際漁業合作

因為遠洋漁業是涉及多國的行動,中國要想保證本國漁船和漁民安全,就必須多和他國合作。目前我國已與30多個國家開展了漁業合作,建立起有效的跨國安全體系。

1、中國與日本、韓國、越南等10多個國家正式簽署了雙邊漁業合作協定。如2000年6月1日生效的《中日漁業協定》就對海上安全、緊急避難等內容做了明確規定。而《中越北部灣漁業合作協定》在2004年6月30日生效后,雙方明確約定不對漁船使用武力。

2、中國與印度尼西亞、菲律賓等多個國家簽署了漁業合作備忘錄。如2001年4月中國與印尼簽訂《關于漁業合作的諒解備忘錄》后,為落實其中有關內容,在12月19日兩國又簽訂了《就利用印度尼西亞專屬經濟區部分總可捕量的雙邊安排》,為緩解雙方漁業糾紛奠定了基礎。

3、中國與入漁國建立高級別磋商機制。如2003年1月21日中韓兩國漁業主管部門在廣州舉行了中韓漁業高級別會談第一次會議,決定2003年內早日簽署中國漁業協會和韓國水產會之間正在進行的有關海上作業安全、漁事糾紛及海上事故處理的民間漁業協議,推動并盡早完善新的漁業秩序。

4、中國與韓國、日本等國家簽署了專門的漁業安全議定書。如2004年11月3日《中國漁業協會和韓國水產會關于漁業安全作業的議定書》在北京簽署,規定了兩會處理兩國漁民間的海上漁船(具)事故的程序,確立了兩協會要主動組織各自的地方機構和各自國家漁民救援對方遇難船只的原則以及兩協會要積極指導各自國家漁民加入漁船保險的原則。該議定書的簽署和實施對雙方漁民海上安全作業、文明生產起到重要作用。

5、中國與有關國家召開處理漁船事故的專門會議。如2007年11月28日至12月3日中日漁船海上事故處理協議會在日本舉行,雙方就中國漁船在日本北海道沿岸避風發生的多起網具損失案件、數起中日漁船漁事糾紛等進行了談判,并最終就“浙嶺漁7561”號漁船與“第12昭德丸”間的漁事糾紛達成了一致的處理意見。

6、中國與有關國家進行人員互訪。如2005年8月中國農業部副部長在北京會見了印度尼西亞海洋事務與漁業部部長,2006年3月中國農業部部長杜青應邀訪問印尼并會見了印尼海洋事務與漁業部部長,在這兩次會談中,雙方都強調在禁止非法捕魚等方面加強合作。

7、中國與有關國家開展執法合作。一方面中國與有關國家舉行執法會談,如2008年9月2日中日漁業執法會談在日本東京舉行,以東海區張秋華副局長為團長的中方代表團和日方代表團就維護中日漁業協定水域作業秩序、查處公海流網作業、建立執法合作體制、對《中日民間漁業安全作業議定書》宣傳情況、中國漁船進入日本領海及港口緊急避難等問題展開討論。另一方面與有關國家聯合執法,如自2006年起中國農業部南海區漁政局與越南海警每年都組織中越共同漁區聯合檢查行動。特別是為整頓北太平洋漁場作業秩序,中國東海區漁政漁港監督管理局從2002年開始派遣中國漁政船赴北太平洋魷釣漁場執行漁政巡航管理任務,巡航期間中國漁政船與日本海上保安廳以及美國海岸警衛隊的艦艇進行了有效的合作,對此美方認為“中國漁政船能克服惡劣的氣候條件到北太平洋現場進行漁業管理,這充分顯示了中國政府貫徹執行聯大決議,共同打擊非法捕撈的力度和決心,證明了中國政府是負責任的政府。”[5]

(二)及時發出安全預警

1、及時發布防止中國漁船在國外被扣的預警。如2005年9月中國“福遠漁132”號漁船持過期許可證在印度尼西亞海域非法捕魚遭炮擊后,農業部漁業局發布了《關于加強印尼遠洋漁業項目管理的緊急通知》,要求所有在印尼海域從事漁業生產的企業和漁船,必須嚴格按照印尼政府許可的入漁條件作業,遵守印尼政府有關法律法規,在印尼政府指定的港口停泊,嚴格雙拖作業和海上扒載,嚴禁無證捕撈生產。各企業應對所有自有和代理的漁船進行一次自查,凡沒有合法證件,或捕撈許可證已過期的漁船必須立即停止生產,一律撤回國內。各有關省(市)漁業行政主管部門要加強對所轄企業的監督管理,督促有關企業將無證非法生產漁船撤回國內。[6]

2、及時發布防止地區局勢動蕩對中國漁船安全影響的預警。如2003年5月30日印度尼西亞在亞齊省實行軍事戒嚴,為確保中國從事遠洋漁業合作的企業和人員生命與財產安全,2003年6月16日商務部、外交部、農業部和交通部聯合發布公告,要求遠洋漁業企業不要向亞齊海域派遣漁船和船員作業;業已在該地區開展遠洋漁業合作的企業或船隊,必須撤離上述海域;在附近作業的企業和船只不要進入上述海域。與此相關的中國企業要妥善處理好因暫停去亞齊海域作業而可能引起的與合作伙伴的經濟糾紛。[7]

3、及時發布防止海盜襲擊和劫持漁船的預警。自2005年以來,索馬里海域發生多起中國漁船被海盜襲擊和劫持事件,使我漁民的生命、財產安全受到嚴重威脅。為此,2005年秋商務部、農業部、外交部和交通部聯合發布了遠洋漁業合作預警通報,要求各遠洋漁業企業不得向索馬里海域派遣漁船從事捕撈生產;對外勞務合作經營公司不得向在索馬里海域作業的境外漁船派遣船員勞務;各地漁民切勿到索馬里海域,以防止不測事件的發生。[8]

(三)制定規章制度,加強安全管理和宣傳教育

1、從規章制度方面來看,2003年4月18日農業部發布了《遠洋漁業管理規定》,該規定加大了對中國漁船涉外事件的防范力度。2003年6月27日國務院公布了《中華人民共和國漁業船舶檢驗條例》,該條例為保證漁船具備安全航行和作業條件以及保障漁船和漁民的生命財產安全奠定了堅實的基礎。除此之外,還下發了一些規范性的文件,如2000年農業部下發了《關于實施中日漁業協定有關問題的通知》,2004年8月9日國務院辦公廳下發了《關于做好涉外漁業管理工作的通知》,要求各地加強涉外漁政管理,避免違規事件發生。

2、從安全管理方面來看,首先在專項治理方面,對遠洋漁船安全檢驗方面成效顯著。如2000年初農業部發出了《關于進一步加強赴北太平洋作業的魷魚釣船檢驗的緊急通知》,對北太平洋魷魚釣船檢驗工作進行了專項整治。2002年10月農業部漁船檢驗局在非洲加蓬設立了境外第一個檢驗辦事處,為更好地開展遠洋漁業船舶檢驗工作奠定了良好的基礎。2009年農業部下發了《關于加強海洋漁船檢驗工作專項檢查的緊急通知》和《關于在申請遠洋漁船境外檢驗的企業中開展船舶技術狀況預檢及自查工作的通知》,并于2009年6月29日至7月1日在湖南長沙召開了遠洋漁船檢驗管理工作交流座談會,重點強化各遠洋漁業企業對檢驗工作的認識和安全生產的責任意識。其次在地區監管方面,北部灣漁業監管成就顯著。2004年6月30日中越《北部灣漁業合作協定》生效后,北部灣的漁業海上監管工作實行以漁政部門牽頭,公安邊防和海軍參加的聯合監管方式,各部門通力合作,認真履行職責,指導我國漁船按照協定進行漁業生產,保護我國漁船漁民的生命財產安全,防范和打擊海上違法犯罪活動,及時處理海上糾紛,對確保中越《北部灣漁業合作協定》的平穩實施、維護北部灣漁業生產秩序發揮了積極作用。最后在企業安全生產管理方面,普遍建立了安全生產管理體系。如國內遠洋漁業的龍頭企業中水集團堅持“安全第一、預防為主”的安全生產方針,建立了由組織機構體系、安全生產管理制度體系、安全信息體系、應急反應體系、修船質量保障體系5個分支體系組成的、規范高效的安全生產管理體系。[9]

3、從宣傳教育方面來看,首先是各地漁政管理部門加強了對漁民在安全方面的教育和培訓,如大連市甘井子區海洋與漁業局非常重視入漁韓國專屬經濟區作業漁船的管理工作,在2002年12月下旬專門對具備2003年入韓專屬區作業資格的84艘漁船的船東進行了培訓,同時區局還與船東簽訂了每日信息報告的責任狀。通過培訓提高了船東貫徹執行法律法規和管理規定的自覺性,以減少和杜絕違規作業情況發生。[10]特別是在2009年農業部把這一年定為漁業安全生產年,為此農業部漁業局在中國漁業政務網、《中國漁業報》設立了“漁業安全生產年活動”專欄,組織編寫了10萬冊《漁業船舶船東船長安全管理培訓手冊》和3萬套《安全生產警鐘長鳴——漁業安全生產宣傳教育片》,免費發放到重點漁區和漁船。其次是各地漁民協會也主動請法律顧問和漁政人員培訓漁民如何應對可能發生的抓扣事件,特別是教育漁民被別國抓扣帶回去后一定要等外交人員來,“別國開出的全是英文,單據讓漁民簽字,漁民又看不懂,不能亂簽字。”[11]最后是各漁業公司加強了漁民在自保對策方面的培訓,如廣西北海外海南沙漁業公司要求漁船上必須24小時有人值班瞭望,一見到外國武裝船立即撤離。還特地在漁船駕駛艙的周圍加裝了鋼板,讓子彈難以穿透,“只要敵船不開炮,只打槍,我們就不停船。”[12]

(四)對外國軍艦侵入中國傳統海域驅趕和抓扣我漁船的行徑提出強烈抗議

例如,2000年1月6日菲律賓一艘軍艦在黃巖島附近海域驅逐我國6艘漁船,對此中國外交部發言人在11日指出:“黃巖島是中國領土。長期以來,中國漁民一直在黃巖島附近從事正常的捕魚作業,菲律賓方面的行徑嚴重干擾了中國漁民的和平生產活動,我國對此予以強烈關注。”2001年1月15日菲律賓軍方還蠻橫地登上4艘在黃巖島附近拋錨的中國漁船,沒收捕獲物。對此中國外交部發言人分別于17日和19日重申:“黃巖島是中國固有領土。黃巖島海域是中國漁民的傳統漁場,對此中國有充分的歷史和法理依據”,“中國漁民在黃巖島海域作業是正當的,也是正常的,菲方無權對黃巖島附近海域的中國漁船登臨檢查和采取措施,中方已就此向菲方提出交涉。”[13](P149-150)

(五)通過各種渠道和方式竭力救助我遇險遇難的漁船和漁民

1、竭力救助在海損事故中遇險的漁船和漁民。如2001年5月7日臺灣“盈仁168”號漁船(船上有22名大陸漁民)在非洲北部海域由于機艙爆炸起火沉沒,漁民后被一艘挪威貨輪救起,送到巴西的桑托斯港。中國駐圣保羅總領館獲悉后,立即派人前往看望,并為便利漁民回國提供必要幫助,25日這些漁民離開巴西回國。

2、竭力救助被海盜襲擊和劫持的漁船和漁民。如2008年11月13日天津遠洋漁業公司的“天裕8”號漁船在肯尼亞附近海域被索馬里海盜劫持后,中國外交部當晚就此事發表聲明,并會同有關部門和駐外機構全力營救被劫的漁船和漁民。2009年2月8日“天裕8”號漁船和漁民獲救,中國海軍護航編隊將其置于保護之下,并送到安全水域,之后順利回國。

3、竭力救助被外國抓扣的漁船和漁民。如2003年9月在我北部灣傳統漁區465海區正常作業的5艘中國漁船先后遭越南炮艇的追擊,并被扣押。對此我國政府反應強烈,高層領導高度重視,并做出重要批示,要求加大交涉力度,使對方盡快無條件釋放我漁船和漁民。為此,中國外交部負責人兩度同越南有關方面進行嚴正交涉,同時我漁業界也提出強烈抗議。后經多方努力,2003年10月4日越方無條件釋放了我被扣的漁船。10月6日出席第九次東盟首腦會議的溫家寶總理在印度尼西亞會見越南總理潘文凱時強調:雙方要共同維護北部灣漁業生產秩序,防止傷害漁民利益的事件發生。[14]

三、今后保障中國漁船和漁民在海外的安全應采取的對策

近年來,雖然中國有關方面對漁船和漁民在海外的安全問題高度重視,并為此做了大量的工作,取得一定成效,但由于受國際和國內等各種因素的影響,還存在一些需要解決的問題。因此我們要認真總結經驗和教訓,站在維護國家利益和發展遠洋漁業的高度,進一步采取有效措施,確保中國漁船和漁民在海外的安全,盡量避免涉外漁業糾紛的發生,減少不必要的經濟損失和政治影響,促進中國遠洋漁業健康、穩定、和諧發展。

(一)要認真研究和處理中國與周邊國家海上劃界問題,為確保中國漁船和漁民的安全提供前提條件。對于中國周邊國家頻繁侵入中國傳統海域驅趕、抓扣中國漁民問題,一方面我國相關部門要積極展開斗爭與國際宣傳,以體現我國主權。另一方面要認真研究中國與周邊國家海上劃界問題。海上劃界要以國際法為基礎,堅持公平原則和自然延伸原則,通過談判協商來解決。特別是在南海,中國面臨著與越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞等國家的海上劃界問題。由于中國南沙群島部分島礁現已被周邊這些國家所占據,而且這些國家還單方面宣布了專屬經濟區和大陸架的范圍,并侵入到我國傳統斷續國界線之內,因此中國必須堅持南海9段線為斷續國界線的性質。實際上南海并不存在重新劃界的問題,其他任何國家均無權將其領海、專屬經濟區或大陸架的外部界限擴展到這條斷續國界線以內。強調中國在南海不存在同鄰國海上重新劃界的問題,并不是說不存在劃界的問題。由于中國在南海的疆界是不連續的,有些還是未定部分,有些海域還同鄰國的海域有重疊。因此,應以現有的中國南海海疆線的走向為基礎,根據公認的有關國際法原則,通過和平談判、友好協商,補充劃定那些不連續的、尚未確定部分,為公平合理地解決涉外漁業爭端提供前提條件。

(二)建設藍水海軍,為中國遠洋漁船和漁民保駕護航。原國家軍委副主席劉華清曾說:“海軍是國家海上力量的威力基礎,是國家開發海洋、利用海洋的海上盾牌。”[15](P191)而如果沒有強大海軍作后盾,海洋經濟活動將受到威脅,外交斗爭會軟弱無力,維護海洋權益難以落實。因此,“海上斗爭的歷史說明,海洋利益的多少往往與投入的海上力量成比例,具有強大海軍的國家必然受到鄰國的尊重和較少存在糾紛”,[15](P20)即使發生矛盾也會在較有利于自己的條件下得以解決。就海軍戰略而言,中國長期以來一直實行“近海防御”的戰略方針,但現在海洋權益具有全球性、全時性和復雜性等特點,特別是隨著中國“走出去”戰略的展開,中國的海外利益日益增多,如目前我國有遠洋漁業企業60多家,遠洋漁船1800余艘,漁民4萬多人。因此為了維護國際海上通道安全、遠洋漁船和漁民的生命財產安全以及其他海外利益,就必須努力建設一支走向遠洋的藍水海軍,根據國家需要隨時應召集結到某一海區形成威懾力量,以非戰爭運用的形式表達國家對某些問題的意愿和關切,比如到索馬里海域、亞丁灣護航,傳遞我保障國際海運通道安全和維護遠洋漁船與漁民切身利益的立場和決心。

(三)堅持互利互惠和雙贏原則,建立長期穩定的國際漁業合作關系,為保障中國遠洋漁船和漁民安全創造良好、和諧的外部環境。一是從國際漁業合作的方式來看,一方面可通過政府對政府、民間團體對政府、民間團體對民間團體等多種形式,建立起多層次、多渠道、多領域的合作網絡。但是另一方面各遠洋漁業企業要慎重選擇合作伙伴和合作方式,尋找那些有實力和有公關能力的合作伙伴,依法立項,重點開發,穩健發展。同時還要對該國的政府態度、政治體制、民族關系、漁業地位、法律政策導向以及當地有關投資要求進行全面、嚴格考察,為避免日后漁業糾紛、長期穩定發展打好良好基礎。萬一出了問題,要及時同我國駐外機構聯絡,并直接同入漁國政府主管部門聯系,而不能完全依賴代理,以免耽誤問題的解決。二是中國可嘗試與日本、韓國、越南、印尼、菲律賓、馬來西亞等周邊國家建立由兩國人員組成的聯合執法隊伍,執法人員必須掌握兩國語言和相關法律,在執法時須有兩國人員同時到場,這樣不僅便于溝通、協調,免除語言障礙和文化差異帶來的糾紛,而且執法人員可以互相監督,避免亂執法行為的發生。三是要妥善解決漁民涉外糾紛中的司法訴訟問題。外方查處我違規漁船后,中國漁民不但要交罰款,而且還可能面臨判刑監禁的問題。為解決這一問題,一方面可由國家、海區、省市漁業管理部門組成相應機構,抽調懂外語、法律和管理的人員專事外方有關法律法規的研究,接受違規漁民的請求,代漁民在國外走司法程序,維護漁民合法權利。另一方面也可委托有資質、有信譽的中介機構和人員代漁民受理有關漁業糾紛官司,將漁民的損失降到最低限度。同時要建立違規漁船擔保制度,以便很好解決漁船交罰款渠道不暢、環節多、違規事件處理時間長等問題。

(四)積極推進“平安漁業”建設,進一步建立健全遠洋漁業安全生產的長效機制。安全生產是遠洋漁業的生命線,目前應重點做好以下幾方面的工作:

一是在思想認識方面,要高度重視中國漁船和漁民在海外的安全問題,一方面指導漁民依法入漁、合法生產,充分認識到違法違規作業的嚴重后果。另一方面要認真落實遠洋漁業安全責任制,進一步完善漁業安全生產目標管理責任制和安全生產考核機制,實現過程監控和過程預防,真正做到全過程、全員參與安全防范。

二是在安全管理方面,首先要進一步增強遠洋漁業安全生產管理的能力,建立并不斷完善科學、集中、高效的綜合安全生產管理體系,并有計劃地在世界各大漁場沿海國建立涉外漁業管理機構,靠前指揮。其次國家各有關部門和機構之間既要明確責任,又要密切配合,增強對遠洋漁業安全生產管理的協調性。再次要充分發揮漁業協會等組織的作用,建立漁業企業和漁民自我協調和自律的機制,有效地引導漁民安全作業,控制遠洋漁業生產各種風險。最后政府管理部門和各遠洋漁業公司要加強情報、技術和管理方面的交流和溝通,如可設立專門的監管機構,對每條出海作業漁船實施監控,及時掌握漁船作業動態。如有越界行為,應立即提醒和阻止,從而減少涉外漁業糾紛的發生。

三是在法規建設方面,要制定和完善各項安全生產規章,特別是要建立漁船出航審批制度和舉報制度,嚴格執行報告制度、值班制度和獎懲制度。

四是在漁政執法方面,首先要建設一支高素質的涉外漁政執法隊伍,提高執法隊伍的專業化水平。其次要逐步改善漁政執法裝備,提高執法效率。再次要嚴格執行遠洋漁業管理法規,特別是要嚴格執行我國締結和參加的國際條約以及我國與有關國家簽訂的雙邊漁業協定。最后漁業執法機構要繼續加強在重點海域的漁政巡航護漁工作,加大對遠洋漁船違法違規行為的監督檢查和處罰力度,努力減少涉外違規事件的發生。

五是在資金投入方面,在國家出臺遠洋漁業扶持政策的基礎上,積極爭取各級財政加大資金投入,一方面要加強漁業安全管理和救助經費保障,逐步將漁港建設維護、漁業海上救助、漁業職業安全培訓、漁業通信網建設和維護、漁業政策性保險補貼等所需經費列入財政預算。另一方面要嚴格執行漁船安全標準和規范,通過增加投入和科技研發,及時更新改造遠洋漁船,淘汰船齡大的舊漁船,完善漁船報廢制度,同時要配備先進的消防救生、通訊導航等安全生產設備,加強船舶維修,堅決清理取締非法沙灘造船和年檢不合格的漁船及配套產品,杜絕帶病漁船及其船用產品進入市場,及時消除安全隱患。

六是在教育培訓方面,要重點加大遠洋漁船的船長、漁船所有人和企業經營管理人員的教育和培訓的力度,規范漁民培訓、考試和發證工作,使企業管理者、船長和漁民在風險意識、業務素質、法律知識、外語水平、涉外交涉和應對各種緊急狀況的技能等方面得到加強,全面提高防范和抵御風險的能力。

七是在支撐保障方面,要強化風險意識,加快建設適應遠洋漁業特點、全面覆蓋的政策性保險體系,建立雇主責任保險、船員傷亡最低賠償標準以及遠洋漁業互助保險體系,并加強對風險補償金和互保資金的監督。

八是在應急處理方面,要建立和完善適應復雜多變經營環境的應急組織管理指揮系統和強有力的應急保障處理體系,一方面要把駐外使(領)館、涉外管理機構、所在國合作伙伴、遠洋漁業企業和漁船等聯合起來,充分發揮各自資源優勢,共同、盡快妥善處理各種涉外漁業糾紛。對一時難以解決的事件,地方政府要組織、督促漁船所屬企業或所有人先將漁船和漁民撤回國內,并妥善處理好境外遺留問題,做好化解矛盾的工作。需要在境外解決的,要及時派出工作組,與我駐外使(領)館密切配合,把問題消滅在萌芽狀態,盡可能減少影響和損失。另一方面要強化船隊和各生產船之間的組織體系,健全遇險搜救網絡,增強漁民的海事應變能力以及船隊自救和互救能力。

總之,認真做好涉外漁業管理工作,妥善解決各種涉外漁業糾紛,不僅關系到各遠洋漁業企業和廣大漁民的生命財產安全,而且關系到我國作為負責任大國的國際形象,關系到穩定周邊的外交大局,關系到維護我國主權和海洋權益。只要中國各有關部門和遠洋漁業企業高度重視,措施得當,就一定會促進中國遠洋漁業可持續發展。

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Abstract:With the rapid development of Chinese overseas fishery in recent years,Chinese fishing vessels and fishermen have embarked on their journey to the world.In the meantime,however,Chinese fishing vessels and fishermen are confronted with security threats,with which the Chinese government is very concerned.In addition to the various efforts already made by the government to tackle the problem,more practical measures need to be taken to ensure life and property security of Chinese overseas fishing vessels and fishermen.

Key words:Chinese fishing vessels;Chinese fishermen;overseas;security

責任編輯:周延云

Solutions to Security Threats to the Chinese Overseas Fishing Vessels and Fishermen

Shi Chunlin
(College of Humanities and Social Sciences,Dalian Maritime University,Dalian 116026,China)

D815.5

A

1672-335X(2010)03-0029-07

2010-02-07

國家社會科學基金項目“中國遠洋航線安全保障能力研究”(09BGJ007)

史春林(1966- ),男,遼寧鐵嶺人,大連海事大學人文學院教授,博士生導師,主要從事中國海權和海洋安全問題研究。