馬六甲海峽法律環境初探＊

于 昕

(海軍潛艇學院政治理論教研室,山東 青島 266071)

馬六甲海峽是連接印度洋和南海的主要通道,世界貿易量的四分之一和世界石油運輸量的一半都要通過馬六甲海峽,是全球重要的咽喉要道,歷來是兵家必爭之地,具有極其重要的軍事戰略地位。中國是馬六甲海峽的主要使用國之一,1993年,中國成為石油凈進口國,國際能源署的報告顯示,2010年中國對進口石油的依賴度將提高到40％,至2030年將達80％。中國目前的石油進口運輸路線有陸路和海路兩條,其中海路有三條航線,即中東航線、非洲航線和東南亞航線,而從這些航線進口的石油都須通過馬六甲海峽,大概占中國進口石油的85％,在每天通過馬六甲海峽的油輪中,有60％是通往中國的,完全可以說,馬六甲海峽是中國的海上石油生命線。目前,美國、日本和印度都在逐漸加大對該海峽的政治、經濟和軍事滲透,但我國對該海峽幾乎沒有軍事影響能力,中國80％以上的能源運輸安全處于外國軍事力量控制之下,一旦馬六甲海峽受阻,中國將面臨能源中斷供給的危機,由此形成所謂的“馬六甲困局”,成為中國能源安全的潛在威脅。高度重視馬六甲海峽問題,從政治、經濟、軍事、法律等多方面進行專項研究是維護我國國家海上安全利益的必然要求,而目前國內的研究還不成體系,本文試從馬六甲海峽所處的法律環境角度作初步探討。

一、《聯合國海洋法公約》對馬六甲海峽的影響

作為當今國際社會的海洋法典,《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)自1994年生效以來,對世界海洋的政治和戰略格局產生了巨大而深遠的影響。就馬六甲海峽的法律環境而言,《公約》有關海域劃分和海峽制度的相關規定確立了馬六甲海峽的法律地位、航行、使用等制度的內容,主要表現在以下四個方面：

(一)領海制度的影響

《公約》建立了新的海洋劃分秩序,包括內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架、公海、國際海底區域等,在此基礎上,海峽依其所處水域的法律地位而分為內海海峽、領海海峽和非領海海峽。

根據《公約》的規定,沿海國的領海為從其領海基線量起不超過12海里的海域。馬六甲海峽由新加坡海峽和馬六甲海峽組成,因沿岸的馬六甲古城而得名,海峽全長1080千米,呈西北一東南走向,其南口寬為35海里,向北漸寬,最寬處達134.5海里,中間大部分地段寬40海里左右,東端航道最窄,僅為8.4海里。至沿岸國為馬來西亞、印度尼西亞和新加坡三個國家。印度尼西亞和馬來西亞分別于1960和1969年先后宣布將其領海擴大到12海里,由于馬六甲海峽最窄處僅8.4海里,為沿岸國領海水域覆蓋,成為沿岸國家的領海海峽。因此,在海峽內的領海部分,馬來西亞、印度尼西亞和新加坡享有《公約》所規定的各項領土主權權利,如安全權利、資源所有權、領海內立法權和管轄權等等,其他國家應尊重三國的領土主權,不得干涉沿岸國內政。同時,根據《公約》的規定,其他國家船舶享有領海內的無害通過權。《公約》第17-19條規定,“所有國家,不論為沿海國或內陸國,其船舶均享有無害通過領海的權利”；“通過應繼續不停和迅速進行”；“通過只要不損害沿海國的和平、良好秩序和安全,就是無害的。”對于軍艦在此類海峽的通行,《公約》規定：“如果任何軍艦不遵守沿海國關于通過領海的法律和規章,而且不顧沿海國向其提出遵守法律和規章的任何要求,沿海國可要求該軍艦立即離開領海。”[1](P9-10)因此,馬來西亞、印度尼西亞和新加坡作為海峽沿海國,不應阻礙其他國家船舶在海峽內的無害通過,在此前提下,有權就海峽的正當管理和維護制定相關法律規章,其他國家應當遵守。

(二)專屬經濟區制度的影響

《公約》建立了專屬經濟區制度,規定沿海國家有權在本國領海以外劃定專屬經濟區,寬度為從領海基線量起不超過200海里,從而突破了“領海以外即是公海”的傳統海洋劃分。馬來西亞、印度尼西亞和新加坡均已宣布了200海里專屬經濟區,馬六甲海峽內除領海水域外,均為沿海國的專屬經濟區水域。

根據《公約》的規定,在海峽內的專屬經濟區水域,沿岸三國享有水域內一切自然資源的主權權利,以及對人工島嶼、海洋科學研究和環境保護的管轄權。其他國家應該尊重沿岸三國的上述權利,遵守三國有關專屬經濟區的法律制度。同時,其他國家在沿海國專屬經濟區內享有航行和飛越的自由、鋪設海底電纜和管道的自由,以及與這些自由有關的其他國際合法用途。各國在行使其權利和履行其義務時,“應適當顧及沿海國的權利和義務,并應遵守沿海國按照本公約的規定和其他國際法規則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規章。”[1](P28)

(三)有關“用于國際航行的海峽“制度的影響

“用于國際航行的海峽”是《公約》確立的一個新的概念,其立法背景在于：由于世界許多沿海國家在長時期內實行3海里或6海里領海制度,多數國際海峽的主航道都處于公海之中,所以其他國家享有航行自由的權利。但是,隨著越來越多的國家承認或采用12海里領海寬度,許多國際海峽處于沿海國領海范圍內而無法實行自由航行的通行制度。根據1973年的一項統計數字,世界上將有116個海峽由于寬度不足24海里而處于領海國的領海范圍內。其中歷史上頻繁用于國際航行的海峽(包括早已被專門國際條約規定的規定通行制度的海峽)就有30個左右,馬六甲海峽就是其中之一。這些海峽,尤其是重要的具有戰略地位的海峽,雖然具有領海的法律地位,但對它們的利用有鮮明的國際性,其通行制度是沿用領海的通行制度,還是有新的規定,直接影響到世界其他國家的海上航行。早在科孚海峽案中,國際法院就提出科孚海峽為兩面連接公海、用于國際航行海峽這樣一個新的概念,因而英國軍艦在這樣的海峽中有無害通過權。這個概念后來被《領海及毗連區公約》第16條所接受,到聯合國第三次海洋法會議召開時,用于國際航行海峽的通行制度又成為會議的主要議題之一,最終形成《公約》第三部分,即“用于國際航行的海峽”。

根據《公約》的規定,馬六甲海峽為“用于國際航行的海峽”,符合《公約》適用過境通行制度的條件,許多研究馬六甲海峽的文章也提出馬六甲海峽適用過境通行制度,但事實上這是個誤區。從實踐上看,印度尼西亞和馬來西亞兩國對此均表示強烈反對, 1971年11月,印度尼西亞、馬來西亞和新加坡三國發表聯合聲明,宣布馬六甲海峽不是國際海峽,堅決反對馬六甲海峽國際化,三國決定成立合作機構,共同管理海峽事務,負責海峽的安全。聲明承認各國船舶在海峽有無害通過權,但要求外國船舶通過海峽時必須遵守沿岸國的法律和規章,飛機飛越海峽時需經有關國家事先同意。關于軍艦通過馬六甲海峽問題,印度尼西亞和馬來西亞要求事先通知。1977年3月,三國又簽署了《關于馬六甲海峽、新加坡海峽安全航行的三國協議》,重申了上述原則。1972年,印度尼西亞單方面宣布,超過20萬噸的所有船舶,特別是油輪不允許通過馬六甲海峽,而應從其他海峽通過。

這兒就出現了三國的協議與《公約》規定誰具有優先性的問題。不僅僅是馬六甲海峽,許多用于國際航行的海峽由于歷史原因和其特殊的地理位置成為重要的國際航道,并為專門的國際條約規定了相關制度,如直布羅陀海峽的航行制度由1904年及1907年英、法、西三國協定確立,黑海海峽的通行制度則由1936年《蒙特類公約》作了規定。《公約》注意到這一問題,明確規定：“本部分的任何規定不影響：(a)海峽內任何內水區域,……(b)海峽沿岸國領海以外的水域作為專屬經濟區或公海的法律地位；(c)某些海峽的法律制度,這種海峽的通過已全部或部分地規定在長期存在、現行有效的專門關于這種海峽的國際公約中”。[1](P18)從而承認了此類法律制度的有效性。對于馬六甲海峽沿岸國家的有關聲明和協議,其他國家一直遵守,并沒有提出異議,因此,馬六甲海峽的通行制度由三國協議形成,適用無害通過制度。

(四)海峽使用國義務規定的影響及沿岸國關于海峽使用國合作義務的立法趨向

毫無疑問,《公約》的前述規定既是對用于國際航行的海峽已長期存在的法律秩序的一種尊重,又是對沿岸國在制定海峽通行制度方面權限的一種限制。同時,《公約》也意識到此類海峽存在戰略地位重要和交通繁忙的特點,其沿岸國在維護海峽的航行安全以及在防止、減少和控制來自船舶的污染方面面臨著極大的壓力,因此,公約第43條對海峽使用國作出了“合作義務”的規定。

根據《公約》的規定,所謂“合作義務”是指海峽使用國和海峽沿岸國應對下列各項通過協議進行合作：(1)在海峽內建立并維持必要的助航和安全設備或幫助國際航行的其他改進辦法；(2)防止、減少和控制來自船舶的污染。[1](P21)但是,《公約》有關海峽使用國“合作義務”的這一規定是籠統和抽象的,比如,對于“海峽使用國”的概念、海峽沿岸國和使用國之間的合作義務,是強制性義務,還是任意義務,合作的方式、途徑、范圍等都沒有作進一步明確的規定。對于海峽沿岸國而言,這是其要求使用國承擔“合作義務”的極大法律障礙,要突破這一障礙,要么借助于《公約》的修改,要么通過沿岸國和使用國之間簽訂雙邊、多邊或者地區性協定來實現。顯然,相對于前者的長期和復雜性,后者更為現實和可以預見。從1995年到2000年,在日本的積極推動之下,馬六甲海峽沿岸三國以及國際海事組織共同組織召開了幾次國際會議,對公約第43條中存在的問題進行討論,并提出了各種解決方案和設想,主要內容有：

1、關于國際海事組織在使用國合作義務問題上的作用。會議參加者一致認為,有關海峽使用國責任分擔和資金籌措等問題的討論應該在國際海事組織的主導下進行。資金籌措機制必須符合海洋法公約的規定,符合公平原則和使用者負擔原則。

2、關于海峽使用國合作義務的性質。一般認為《公約》第43條規定的合作義務還不是強制性的義務,而是一種任意義務。

3、關于使用國和沿岸國合作應采取的方式。馬來西亞和印度尼西亞傾向于擴大1981年由日本出資4億日元設立的周轉基金(Revolving Fund)的成員國和該基金的運用范圍,或由其他使用國設立性質和運營方式類似于周轉基金的其他基金或信托基金等。

4、關于合作的途徑。日本傾向于設立一個新的國際合作機制,一方面保證基金運用的透明和效率,同時也可結束日本作為海峽使用國“只有掏錢的義務,而沒有說話的權力”的歷史。新加坡也認為,如果沒有一個使用國也有發言權的國際性機構來管理基金的運用,將很難獲得更多使用國的資金合作。而馬來西亞和印度尼西亞則對設立涉及馬六甲海峽管理事務的新的國際合作機制持消極的態度。

5、關于《公約》第43條中“海峽使用國”的定義。“海峽使用國”概念中可以包括船旗國、船主國、所載貨物的進出口國以及這些國家的公民、法人、船主、海上保險公司、石油公司、海運團體。

6、關于使用國可提供資金合作的范圍。上述國際會議中討論的合作范圍集中在航行安全和防止污染兩個事項。海峽沿岸國具體列出一些需要使用國提供資金的項目：新加坡海峽分道通航航道的疏浚、拓寬和順直工程、航標的遠距離監視系統、水路調查、掃撈沉船等,但上述幾次會議中對合作的范圍的討論沒有涉及到海上安全的問題。

二、美國“防擴散安全倡議”及“地區海上安全方案”的影響

2003年5月,時任美國總統布什在訪問波蘭期間正式宣布“防擴散安全倡議”,該倡議表示將采取一切手段阻止大規模毀傷性武器在全球范圍內擴散,參加國將在海、空、陸攔截大規模殺傷性武器及其運載工具和相關物料,打擊各種擴散網絡及活動并懲辦有關人員。“倡議”要求參加國采取實際有效的措施來防止有擴散嫌疑的國家和非國家實體利用有關國家的船只、旗幟、口岸、領海、領空或陸地從事擴散活動,可疑船只一旦進入參加國的領陸、領海和領空,則應被扣留和搜查。它還鼓勵參加國拒絕可疑運輸物過境,或在其過境加油時予以扣留。按照這一設想,對世界各重要海上通道,包括馬六甲海峽,尤其在新加坡已經參加了這一倡議的前提下,美國及其盟國或參加國均可按照“倡議”進行攔截和搜查。[2](P120-122)這會對包括我國在內的各國船只在馬六甲海峽的航行產生重要影響。

從內容看,該倡議違背現行國際法關于國家主權不容侵犯等基本原則,尤其是違反了《聯合國海洋法公約》關于公海自由的規定,存在著明顯的法律漏洞和嚴重隱患。

“公海自由”是《聯合國海洋法公約》確立的一項重要的原則性法律規定,根據這一規定,公海對世界所有國家平等開放,其船舶均享有《公約》規定的包括航行、捕魚、科學研究等在內的各項權利。為保證公海自由的實現,《公約》進一步規定船旗國對航行在公海上的、懸掛本國旗幟的船舶、對該船上所發生的刑事、民事等案件擁有專屬管轄權,任何其他國家都無權管轄,即船旗國管轄,從而保證各國船只能不受他國干擾地行使公海自由的各項權利。根據《公約》的規定,船旗國以外國家對船舶行使登臨等權力被限制在兩種前提下,第一是得到船旗國的批準。第二是出現《公約》列舉的五項國際違法行為：(1)無國籍行為,懸掛多國旗幟視方便更換旗幟視同無國籍；(2)海盜行為；(3)販奴行為；(4)販賣毒品行為； (5)非法廣播行為。顯然,對上述行為作列舉性規定反映了《公約》對公海自由的保護和對非本國船只行使管轄的嚴格限制。

其次,該倡議也違反了領海無害通過制度的規定,《公約》在賦予船舶無害通過他國領海的權利的同時,列舉了12種屬非無害通過的行為,而運輸大規模殺傷性武器和導彈并沒有包括在其中,而且第23條給予載有核物質的船舶無害通過的權利,規定此類船舶行使無害通過權時,“應持有國際協定為這種船舶所規定的證書,并遵守國際協定所規定的特別預防措施。”

防止大規模毀傷性武器擴散雖已得到國際普遍公認,但尚未形成國際法,為防止大規模毀傷性武器擴散而采取的一切行動缺乏現行國際法的法律依據,更多是享有道義上的支持。從目前情況看,新的反擴散戰略仍只是個政治意向,尚不具備法律效力。

“地區海上安全倡議”是由美國前太平洋軍區總司令托馬斯·法戈上將于2004年3月底在向國會作軍區年度陳述時正式提出的。其中心意思是美國要派海軍陸戰隊和特種部隊進駐馬六甲海峽,用高速艦艇巡邏海峽,以協助那里的反恐斗爭。可以說,“防擴散安全倡議”旨在全球范圍內采取一切手段制止大規模殺傷性武器的擴散,“地區海上安全倡議”則是“防擴散安全倡議”在馬六甲海峽的具體實施。這一倡議直接反映了美國軍事控制馬六甲海峽的戰略企圖,雖然該倡議受到了亞洲尤其是馬來西亞和印度尼西亞的竭力反對,美國亦將該倡議的實施重點由派駐軍隊進駐馬六甲海峽轉到增進情報分享和訓練上來,但美國推行該倡議實施的基本目的沒有改變,正如美國方面所稱,“地區海上安全倡議”是一個20至25年的中長期計劃,美國必將時刻關注馬六甲海峽形勢的發展變化,一旦認為其利益處于危險中,就必然會提出進一步的要求,對馬六甲海峽實施干預措施和行動,以推動“地區海上安全倡議”的實現。

“千艦海軍”(Thousand-Ship Navy)則是美國提出的另一個促進以美國為主的多國海軍進駐馬六甲海峽的計劃,它是在2005年的一個國際海軍研討會上由美國海軍作戰部長邁克 ·馬倫(M eike M aren)提出的。其目的是“在自愿基礎上建立一個由海軍部隊、海岸警衛隊、航運業和執法部門聯合組成的跨國網絡,打擊恐怖主義,維護海上安全。”[3]

上述倡議反映出美國力圖突破現有國際法框架,以形式上的“合法”干預馬六甲海峽的航行秩序的企圖是非常明顯的。一旦實施,不僅將主導馬六甲海峽以至亞太地區海上安全秩序,而且必將對我國能源經濟等國家安全利益產生重大影響。

三、海峽沿岸國的立場

關于馬六甲海峽的法律地位,沿岸三國的一貫立場是一致的,即反對馬六甲海峽國際化,堅持對馬六甲海峽的主權權利。但對于美國“地區海上安全倡議”,三國意見出現分歧。

馬來西亞和印度尼西亞表示堅決反對,認為這是對它們國家主權的侵犯,馬來西亞副總理納吉布·拉扎克2004年4月說：“控制海峽是馬來西亞和印度尼西亞的主權權利,美國的軍事介入不受歡迎。”“美國船舶包括軍艦可以使用海峽的水道,但是它們進行作戰行動必須得到馬來西亞和印度尼西亞的同意。”印度尼西亞外交部也發表聲明反對美國這一計劃,兩國指出,它們有能力包圍海峽的安全；如果外國軍隊進來可能會產生副作用,海峽可能成為恐怖分子的一個主要目標。

新加坡則表示支持“地區海上安全倡議”,它認為,恐怖分子襲擊海峽的危險程度很高,它希望看到海峽的安全不僅只是沿岸國的責任,強調需要在協商基礎上和國際法范圍內的多邊合作,因為沒有一個國家具有有效對付威脅的資源。

雖然有上述分歧,但三國在反對大國介人,反對大國控制海峽,危害其領土主權和國家安全上仍是基本一致的。三國特別是馬來西亞和印度尼西亞,在與域外大國的合作時堅持“三國協調一致”和“維護主權”的原則。三國并于2004年7月起開始協同巡邏馬六甲海峽。此外,海峽沿岸國也開始尋求鄰國,如泰國和印度的支持。同意兩國協同巡邏馬六甲海峽。同時,它們也將在東盟地區論壇等現有合作框架內與區域內一些國家合作。三國與東盟成員國、中國、韓國等商談的合作內容主要指以情報交換為主的反海盜合作。關于美國的作用,馬來西亞表示歡迎美國提供技術援助以增加它們的技術能力。印度尼西亞表示,美國以設備和訓練援助形式提供的支援將受到歡迎。綜上所述,印度尼西亞、馬來西亞和新加坡在維護國家主權的前提下已經認可該三國的力量是難以有效地打擊海盜與恐怖主義。因此,這些國家呼吁,海峽沿岸國和海峽使用國以及國際機構應合作維護馬六甲和新加坡海峽的航行安全,并保護好沿岸的環境。由于涉及到主權的敏感問題,故海峽外部國家只能是提供有關培訓、設備及信息情報等援助而已。目前,包括美國、日本、中國和印度在內的幾個海峽使用國,都在為維護海峽及東南亞地區安全盡最大的努力。這些情況說明,馬六甲海峽的安全不只是海峽沿岸國的問題,它關系到許多海峽使用國的經濟利益和全球的經濟發展。因此,保衛馬六甲海峽安全的任務也應當由海峽沿岸國和海峽使用國共同來承擔,只有這種密切的國際合作,才能確保馬六甲海峽和東南亞地區的安全,才能有效地打擊海盜和恐怖主義活動。

四、幾點思考

2004年4月美軍欲駐兵馬六甲海峽所引發的地區安全問題加快了東盟“安全共同體”的創建過程,2004年5月在東盟地區論壇上,東盟就馬六甲問題與有關國家進行了溝通。東盟在2004年6月30日舉行的外長會議上,就2020年建立“安全共同體”行動計劃草案達成了共識,與會各國一致同意在I1月舉行的首腦會議上,通過該草案并起草規定成員國行動的憲章,建立維護區域內和平的體系。可以說,從目前到2020年的10年將是有關海峽使用和管理的法律制度形成的重要時期,也是對“馬六甲困局”實施法律影響的重要時期。對中國而言,也是在目前無法直接參與馬六甲海峽事務的不利局面下,通過法律層面的介入提高發言權、開拓新局面的一個重要契機。本文認為,我們應該堅持以下觀點：

(一)堅持任何國家都不應干涉海峽沿岸國家的內部事務,幫助或參加維護海峽的航行安全應在尊重沿岸國主權和領土完整的前提下,以符合國際法和當地法律的方式和程序進行,不得損害其他國家在該海峽的合法權益。

(二)慎重對待“防擴散安全倡議”,堅持一貫立場,反對任何違反國際法基本原則、侵犯他國主權的行為,密切關注該倡議的發展動向,必要時通過協議的方式從法律上保證我國在馬六甲海峽的通行權利。

(三)堅決反對“地區海上安全方案”,反對別國在馬六甲海峽駐軍,反對海峽軍事化和霸權化。

(四)密切關注和積極參與東盟有關東南亞安全共同體的創建和發展,可考慮階段性地與海峽沿岸三國分別簽訂有關航行安全的有法律約束力的協議或協定,一方面在該地區性法律框架未形成之前為我國在海峽的航行安全提供法律保障,另一方面表達中國意愿,爭取在安全共同體的法律制度或規則的制定上爭取和維護我國的合法權益。

[1]聯合國海洋法公約[Z].北京：海洋出版社,1992.

[2]季國興.中國的海洋安全和海域管轄[M].上海：上海人民出版社,2009.

[3]美邀中國加入“千艦海軍”計劃[N].菲律賓：世界日報,2007-04-20.