國土資源監督體制的歸納與思考

鄧 鋒,王雪峰

(中國國土資源經濟研究院,北京101149)

國土資源監督體制的歸納與思考

鄧 鋒,王雪峰

(中國國土資源經濟研究院,北京101149)

本文首次從監督主體的視角,歸納了國土資源監督體系的總體構架;分析研究了國土資源行政管理者與監督者的關系;指出了國土資源監督管理存在的問題,并從體制建設、權力制約、行政效率等方面提出了對策建議。

國土資源;監督;體制

國土資源監督與日常行政管理相比,既有明顯區別,又有密切聯系。西方發達國家在長期的管理工作實踐中,逐步形成了決策、執行、監督三權分立的政府管理體制格局。但我國與之相比,仍有差距,監督與行政管理往往重疊在一起,尚未形成明確的職能化分。國土資源系統在長期的體制建設中,初步形成了國土資源監督體系的體制構架。但國內相關研究往往從監督內容著手,側重研究國土資源調查、規劃、開發等不同環節的監督措施和手段。本文從監督主體著手,系統分析和研究了國土資源監督管理的體制格局。

1 國土資源監督的體系構架

國土資源監督的體系構架,總體上應包括:行政監察 (國土資源)系統、國土資源執法監察系統、國土資源督察系統和企業內部監督四類監督力量。各類監督力量,監督主體不同,對象不同,監督內容也有差異。

1.1 行政監察 (國土資源)系統

行政監察 (國土資源)系統 (監察局、紀檢組)是作為外來監督力量,對國土資源部門的監督,作為國家行政監察重要組成部分而存在,是代表國家監察機構監督國土資源部門的行政管理工作。監督對象為國土資源行政管理人員。其體制機構設置包含兩部分:一是為履行國土資源效能監察和廉政監察而設置的監察機構,二是為履行黨風廉政監察職能而設置的紀檢機構。由于我國的特有政體,這兩部分往往采用合署辦公的模式。

1.2 國土資源執法監察系統

國土資源執法監察系統 (執法監察局、隊)是作為國土資源管理部門的組成部分,為履行國土資源管理職能而對開發利用國土資源的企業和個人的監督。國土資源執法監察機構不具有獨立的執法主體資格,因此,它與國土資源部門并非平行的相互監督關系,其所擁有的全部權力均來自于國土資源部門。在地方,國土資源執法監察系統由國土資源行政執法機構 (執法監察局、科)和國土資源執法監察專業隊伍 (執法監察隊)組成。

1.3 國土資源督察系統

國土資源督察系統涵蓋了礦產督察員制度和土地督察制度兩部分內容,但二者無論監督主體、對象還是監督內容,均有很大差異。

首先,土地督察職能與行政監察和執法監察有明顯不同,它是代國務院對地方政府的國土資源管理實施監督。解決的是國土資源省以下垂直管理條件下,中央和省之間的監督“空白”問題,是中央對地方的監督。同時,國家土地總督察又由國土資源部長兼任,從某種角度講,盡管還不成熟,但這種體制模式至少在機構設置上,初步實現了國土資源系統內的執行與監督的兩權分離。

其次,礦產督察員制度又與土地督察制度有著明顯的差異。盡管二者名稱均有“督察”二字,礦產督察員卻分為國家督察員與地方督察員。地方督察員主要由地方國土資源部門從系統內外選拔產生,采用聘用的形式。礦產督察辦公室也是作為地方國土資源部門的內屬機構而存在,監督對象主要是從事開發生產的礦山企業和個人。從職責和監督對象來看,地方礦產督察員制度的設立與執法監察系統的職能具有共性,都是為履行國土資源行政管理職能而存在的。

1.4 企業內部監督

根據《礦產資源監督管理暫行辦法》,地質測量機構承擔礦山開發內部監督職責。由于礦山的監督管理需要數據支撐,并具有較強的技術性。而地質測量機構對這些數據的把握,成為其對礦山企業開發行為監督管理的有效依據。一般說來,地質測量機構的監督作用主要表現在以下幾方面:一是可以對礦產資源綜合開采利用進行監督;二是對礦山企業的礦產儲量進行管理;三是對違反礦產資源管理法規的行為及其責任者提出處理意見,并可越級上報。根據國土資源部的要求,大中型礦山必須建立礦山地質測量機構,小型礦山必須配備地質測量人員,沒有地質測量機構的小礦,應當聘請有資質的礦山地質測量機構。

2 國土資源監督體系的存在的問題

2.1 中央對地方的監督問題

地方政府作為監管者和行政管理者的身份和職能常常混同在一起,這是國土資源監管效果無法達到客觀需求的根本原因。為了解決這一問題,國家對原有體制實施了第一次“修正”,即采用省以下垂直管理體制,將地方行政管理與地方資源管理分開。但垂直管理僅到省一級,仍不能解決中央對省的監督空白,于是國家對原有體制實施了第二次“修正”,建立國家土地督察員制度。雖然兩次“修正”取得了一定成效,但仍有問題有待解決:土地督察采用何種手段和方式,對省以下國土資源管理實施監督。

2.2 監督信息來源的可靠性問題

在國土資源的監督體系中,土地督察監督的對象是地方人民政府。其基本任務是:監督檢查省級以及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況、土地執法情況、土地管理職責履行情況等。目前,土地督察的主要工作方式是,土地督察局監督檢查發現問題,提出整改方案,地方政府按照方案整改并反饋給土地督察局,土地督察局再對地方政府改進土地管理工作提出建議。但是,這一工作方式有非常重要的一環被忽略了,在這一系列的工作執行過程中,地方國土資源部門是實際監督者,改進報告也由地方國土資源部門整理、撰寫和上交給土地督察局。所以,在這一過程中,土地督察部門獲得的整改執行情況信息,其真實程度取決于地方國土資源部門。而地方國土資源部門一旦受到地方政府的干預,報告的可信度則會大打折扣。

2.3 國土資源綜合管理與監督的分散的矛盾關系

國土資源管理的基本趨勢是綜合管理,國土資源監督應當與其發展趨勢相一致,實施國土資源綜合監督。雖然一再強調綜合,但事實上,在管理體制機制建設過程中,依然“地”和“礦”走兩套體系。在加強中央對地方國土資源管理監督的過程中,國家建立的是土地督察機構,而不是國土資源督察機構,礦產督察機構卻是缺失的。事實上,地方上早已施行卻并未有效履行職能的礦產督察辦與此確是完全兩碼事,礦產監察比較薄弱。從實際的情況看,礦產資源方面違法行為相當嚴重和普遍,沒有引起各部門足夠重視。在市、縣級礦產資源管理部門,還有相當部分是事業單位,不具備執法資格,面對違法行為束手無策。因此,總的看,在礦產執法監察方面,還沒有形成一套較成熟的做法,無論是執法監察力量、方式還是社會關注程度、執法監察的效果,都與實際需要有相當大的差距。

2.4 開發企業監督主體與客體的隸屬關系問題

相關法規把礦山企業的地質測量機構規定為具體礦山企業的監督機構,并且規定:“地質測量機構對違反礦產資源管理法規的行為及其責任者提出處理意見并可越級上報”。但問題也隨之產生,就是如何處理地質測量機構與礦山企業的體制關系,因為二者并非并列關系。《礦山儲量動態管理要求》規定,大中型礦山必須建立礦山地質測量機構,也就是說,礦山企業與地質測量機構類似“母子”企業關系。明文規定“地質測量機構有權越級上報”,“越級”二字也從側面表明了其與礦山企業之間的從屬關系。由于二者之間的特殊關系,這種監督效果必然會大打折扣。

3 對國土資源監督體系的思考與建議

3.1 監督部門應有強有力的法定權力

從國家行政管理體制改革的趨勢來看,決策、執行、監督的體制內分權,將成為政府機構改革的主要方向。政府將一部分監管責任從行政部門剝離出來,讓原有的行政部門偏重于承擔行政執行方面的職責。監管部門無論是政府組成機構還是社會中介,都必須擁有法定的權力,并應處在相對獨立的第三方位置。國家土地督察制度的建立,在體制上達到了作為一個監督部門的條件,擁有了作為第三方監督地方國土資源開發利用和管理的職能。但仍需在兩個方面加以努力:一是在高層級法律中,明確給予督察機構設立的依據,賦予督察部門法定的權力;二是為了國土資源綜合管理的需要,努力使土地督察機構向國土資源督察機構轉變。

3.2 制度化的聯動機制需要加強

行政監察、執法監察和土地督察工作的最終目的,都是為實現國土資源有效管理和國土資源的合理開發利用。從體制上講,三類監督機構代表的主體、監督對象、監督內容和具體的職能配置都還算合理,也并無明顯的職能交叉和重復,但實際的實施效果并不明顯。所以,監督體制機構的建立,并不能完全解決問題,運行機制是又一個值得探討的問題。聯席會議、動態巡查、聯合執法等被廣泛提及和采用,但這些聯動方式往往具有隨機性和不確定性,采用這種方式的背景,常是基于某一具體案件的重要性或上級領導人的重視程度。而事實上,我們需要建立的是常態化、固定化和制度化的國土資源監管聯動機制。

3.3 綜合執法與綜合管理協調統一

國土資源執法不應實行土地、礦產的“條條化”體制,而應該強調綜合執法。長期以來,礦產資源執法監察力度在國土資源執法中偏弱,原因之一就在于基層執法單位往往由過去的土地執法機構演變而來。應明確國土資源執法監察特點,認識綜合監督的重要性。國土資源管理部門內部的綜合監督,不僅僅是國土資源綜合管理的需要,也是提高監督效率、減少人員編制、達到高效管理目標的要求。相對來說,土地執法監察隊伍有一些成熟機制和方式,可以根據礦產資源監察管理的需要,加以吸收和借鑒。

3.4 試行決策、執行、監督相對分開體制模式

從資源管理的角度,相對集中統一管理模式仍將繼續。這一模式符合資源與經濟協調發展的基本方向。但從國土資源監管的角度來看,內部分權也將是長期的趨勢,這樣既有利于減少重復執法事件的發生,也有利于監督主體與客體的明晰。系統內三權完全分立,目前來說還不成熟,但可以考慮在穩定的前提下,按照決策、執行、監督相對分開的原則,在國土資源系統內部,以試行的形式,在部分地方實行行政管理權和監督權相對分開的模式。適當增加督察和執法監察部門的權力,以有效的實現國土資源監管。

4 結語

國土資源監督管理的體制改革與發展,往往與國家體制改革的方向保持相對一致,這里既有宏觀政策的因素。也有我國的特殊國情的因素,因此,監督體制的改革與建設,必將是一個漸進的過程,穩定是前提,效率是目標。

[1] 衛寶軍.當前土地執法監察淺析 [J].國土資源情報,2008,(8).

[2] 栗金強.德國行政監察的特點及啟示 [J].領導科學,2004,(13).

[3] 祁泉淞.我國國土資源執法監察存在的問題及對策 [J].政法行政,2008,(2).

Induction and thinking of land and resources monitoring system

DENG Feng,WANG Xue2feng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics,Beijing 101149,China)

This paper is the first time from the perspective of supervision of the main land and natural resources monitoring system summarizes the overall framework;analysis of land and natural resources of the relationship between administrators and supervisors;pointed out the supervision and management of land and natural resources problems,and from institution2building,power constraints,administrative effi2 ciency,etc.put forward countermeasures and suggestions.

land and resource;monitoring;system

F407.1

A

1004-4051(2010)02-0043-03

2009-10-09

鄧 鋒 (1979-),男,山東棗莊人,助理研究員,中科院碩士學位,研究方向為國土資源管理體制與政策法規。