對我國探礦權與采礦權流轉立法的分析

王群英,吳 靜

(中國地質大學 (武漢)研究生院,湖北武漢430074)

對我國探礦權與采礦權流轉立法的分析

王群英,吳 靜

(中國地質大學 (武漢)研究生院,湖北武漢430074)

探礦權、采礦權的合理流轉,是實現礦產資源科學合理利用的保證。文章從法治經濟的角度,分析我國現行探礦權、采礦權的流轉立法中,存在的對政府職能定位不準、探礦權人優(yōu)先權制度不合理、對集體企業(yè)、個體和外資采礦規(guī)定不合理、對探礦權與采礦權出讓存在“雙軌制”等四個問題,并提出了相應的立法修改對策,以期進一步完善我國探礦權與采礦權的流轉制度。

探礦權采礦權;流轉;法治經濟;立法建議

礦產資源是經濟社會發(fā)展的重要物質基礎,加強礦產資源的管理。促進礦產資源的可持續(xù)科學開發(fā)和利用,對國家具有重要意義。探礦權、采礦權的合理流轉,是實現礦產資源科學合理利用的保證。探礦權、采礦權的合理流轉,需要相關立法符合社會主義市場經濟“公開、公正、公平”的規(guī)則。

1 我國采礦權與探礦權流轉制度立法的現狀

關于礦產資源的性質及探礦權、采礦權的流轉,我國法律有明確的規(guī)定,礦產資源的所有權屬于國家。我國目前在立法上確立的,是對探礦權、采礦權的有限流轉制度。但是,探礦權、采礦權的流轉,在實踐中已經大規(guī)模進行。從20世紀90年代中期至今,我國各地已經嘗試了對礦業(yè)權的出租、作價出資、合作、出租和抵押等流轉形式,有的地方甚至由政府主導建立起了礦業(yè)權交易市場和制定了地方性交易辦法。[1]在此背景下,1998年出臺了《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》,2000年出臺了《探礦權采礦權出讓轉讓暫行規(guī)定》,2003年出臺了《探礦權、采礦權招標拍賣掛牌管理辦法 (試行)》,2006年出臺了《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》等,這一系列法律法規(guī)制定了探礦權、采礦權流轉的具體辦法。

目前,我國探礦權、采礦權流轉存在兩級市場:一級 (出讓)市場,探礦權與采礦權的出讓是指登記管理機關以批準申請、招標、拍賣等方式,向申請人授予探礦權和采礦權的行為,包括行政許可、招標和拍賣等形式;二級 (轉讓)市場,礦業(yè)權的轉讓是指探礦權人、采礦權人將探礦權、采礦權轉移的行為,包括出售、作價出資、合作、出租和抵押等形式。

2 我國現行的探礦權與采礦權流轉立法存在的問題

現行《礦產資源法》及后續(xù)相關法規(guī),側重對探礦權、采礦權的公權性質給予相當的重視和保護,沒有很好地兼顧探礦權、采礦權的民事財產權屬性,進而在探礦權、采礦權的流轉立法上,也烙上了有濃厚的計劃經濟胎記。2007年通過的《中華人民共和國物權法》在用益物權的一般規(guī)定中,加入了探礦權和采礦權,明確了兩權的法律屬性。因此,以探礦權、采礦權的物權為基礎,建立符合法治經濟的現代探礦權、采礦權流轉制度迫在眉睫。而我國現行的探礦權、采礦權流轉立法中,沒有全面貫徹這一思想的精髓,產生了一系列問題。

(1)相關法律法規(guī)對政府職能定位不準

在《礦產資源法》、《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》、《探礦權采礦權出讓轉讓暫行規(guī)定》等法律和法規(guī)中,規(guī)定探礦權、采礦權的出讓和轉讓要履行復雜的行政審批。同一處礦產,在流轉過程中,要同時涉及地質礦產部門、環(huán)保部門和當地政府等多個行政部門。政府代表國家作為礦產資源的所有權人,行使礦產資源的所有權,同時又是探礦權、采礦權流轉市場秩序制定者和監(jiān)管者,再加上我國傳統計劃經濟體制的慣性和其它利益關系,使得政府在市場經濟條件下的礦產資源開發(fā)和相關權利流轉過程中職能定位不準。

(2)探礦權人優(yōu)先權制度不合理

現行的《礦產資源法》第六條第一款規(guī)定:“探礦權人有權在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內進行規(guī)定的勘查作業(yè),有權優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內礦產資源的采礦權”,確立了探礦權人優(yōu)先權制度。在2000年出臺的《探礦權采礦權出讓轉讓暫行規(guī)定》第十六條和2003年出臺的《探礦權、采礦權招標拍賣掛牌管理辦法 (試行)》第十條,又進一步明確探礦權人優(yōu)先權制度,即“探轉采”。

立法上規(guī)定“探轉采”制度的大背景,是在探礦市場主體為國有企業(yè)時,客觀上“探轉采”保護探礦權人的利益,提高了投資者的積極性,促進了探礦市場的發(fā)展。但是,近年來這一制度的弊端也十分明顯:①破壞了市場競爭的公平性。探礦權人優(yōu)先取得采礦權的立法,已經基本上排除了這種采礦權進入市場配置的可能。②滋生了探礦權出讓市場的行政管理腐敗行為。由于“探轉采”,而且探礦權的出讓是行政審批制度,因此滋生了大量的行政管理腐敗行為。

(3)對集體企業(yè)、個體和外資采礦規(guī)定不合理

現行的《礦產資源法》第六章和《礦產資源法實施細則》第五章中,都專設“集體礦山企業(yè)和個體采礦”一章,造成了它們與國有礦山企業(yè)在法律地位上和法律執(zhí)行中是不平等的。這是經濟成分的不平等在資源管理上的直接體現,有悖于法治經濟的要求。現代法治經濟以貫徹“平等原則”為特征,當然也必須包括對管理對象的平等對待,要處理好國家權力和公民權利的關系?！?礦產資源法>實施細則》第7條規(guī)定:“國家允許外國的公司、企業(yè)和其他經濟組織以及個人依照中華人民共和國有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定,在中華人民共和國領域及管轄的其他海域投資勘查、開采礦產資源”,這僅僅是實施細則上的規(guī)定,未上升到法律的層次。因此,國外礦業(yè)公司抱怨我國礦業(yè)投資環(huán)境不好,其中比較突出的一個問題就是差別待遇。由此可見,類似的規(guī)定和做法,阻礙了我國商業(yè)性礦產勘查融入礦業(yè)全球化的進程。

(4)立法上對探礦權、采礦權出讓存在“雙軌制”

在現行《礦產資源法》、《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等法律、法規(guī)頒布前已設置的探礦權采礦權,國家是以行政授予的方式出讓的,不要求進行評估和處置價款。而在上述法律法規(guī)頒布后出現的出讓或轉讓,均要求采取以有償競爭方式獲得探礦權、采礦權。這種“雙軌制”的存在,制約著探礦權采礦權市場的規(guī)范化建立,立法上造成了不同礦山企業(yè)競爭上的不平等性,造成某些礦山企業(yè)規(guī)避法律法規(guī)、進行私下交易、非法轉讓探礦權采礦權等現象。種種現象表明,這種“雙軌制”違背了法治經濟“公開、公正、公平”的原則,阻礙了采礦權市場的良性發(fā)展。

3 探礦權與采礦權流轉立法修改對策

(1)明確政府職責及其與企業(yè)和市場的關系

法治經濟需要立法明確政府、企業(yè)和市場三方責權,用法律來規(guī)范市場行為,促進經濟的發(fā)展,創(chuàng)造公開、公平、公正的市場環(huán)境。具體到探礦權、采礦權流轉立法,筆者認為,政府職能主要體現在制定相關法律法規(guī)規(guī)范流轉市場秩序等方面,在探礦權、采礦權流轉立法中,應以“調控一級 (出讓)市場,監(jiān)管二級 (轉讓)市場”思路規(guī)定政府的職責。

第一,調控一級 (出讓)市場。根據國家的需要,對探礦權、采礦權的出讓采取宏觀調控,控制市場中各類礦產的供應量,保持合理的供需平衡,穩(wěn)定經濟社會。針對我國一級 (出讓)市場建設,有學者提出的建立探礦權分類出讓管理體系,[2]可以較好的達到調控的目的。

第二,監(jiān)管二級 (轉讓)市場。探礦權、采礦權通過一級市場出讓之后,在轉讓市場中應該允許其自由流通,政府部門不應再過多的參與具體的轉讓案例,應以裁判員的角色來參與轉讓市場,立法規(guī)定具體的轉讓方式,打擊違法行為,維護市場秩序。

(2)取消“探轉采”,理順探礦權和采礦權的關系

針對“探轉采”立法的缺陷,有學者提出改“探轉采”為探礦權人收益權。[3]借鑒改“探轉采”為探礦權人收益權思路,筆者認為,可以采取如下辦法:在一級 (出讓)市場中,把探礦權和采礦權分開出讓,以招拍掛為主,行政審批為輔,通過市場來配置探礦權、采礦權。在招拍掛的時候,改“探轉采”為探礦權人在同等條件下,優(yōu)先獲得自己所在勘查作業(yè)區(qū)能的采礦權。如果探礦權人沒能獲得自己所在勘查作業(yè)區(qū)內的采礦權,對其探礦權形成的探礦資料進行評估,在轉讓采礦權的時候,一并轉讓并收取相應的價款。如果探礦權人在同等條件下,優(yōu)先獲得了自己所在作業(yè)區(qū)內的采礦權,則探礦權的投入本息應抵扣應繳納的采礦權價款,國家應嚴格控制邊探邊采和臨時采礦這兩種行為。

(3)消除差別,重視集體企業(yè)、個體和外資企業(yè)

在探礦權、采礦權有償出讓立法中,亟需取消目前法律中,按身份區(qū)別給予公有制經濟主體和非公有制主體不同的市場準入條件的規(guī)定,消除不同所有制類型的采礦權人實際存在的差別待遇。對于外資企業(yè),作為WTO的成員國,應按照世界貿易組織“市場開放、統一規(guī)則、自由競爭、優(yōu)勝劣汰”的要求,盡早結束立法方面內外有別的雙軌制模式,逐步實行國民待遇,為外資進入我國探礦權采礦權市場,創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。同時,為避免外資對某些戰(zhàn)略性礦產資源的控制,可以設定一些礦產資源目錄限制外資進入。[4]

(4)消除探礦權、采礦權出讓的“雙軌制”

針對立法上造成的“雙軌制”,筆者認為,應修改相關法條,消除探礦權、采礦權出讓的“雙軌制”。對《礦產資源法》、《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等法律、法規(guī)頒布前已申請到探礦權、采礦權,而且目前正在開采該礦產資源的礦山企業(yè),對剩余礦產資源重新評估,收取剩余礦產資源在目前市場條件下的應收探礦權和采礦權價款,建立比較公平的競爭機制。

[1] 焦艷鵬.論我國礦業(yè)權制度改革的要點 [J].中國地質大學學報 (社會科學版),2007,(6):52.

[2] 許書平.論完善探礦權分類出讓管理制度建設 [J].中國礦業(yè),2007,16(8):19.

[3] 潘玉輝.探礦權人優(yōu)先權制度之悖論 [J].國土資源導刊,2007,4(3):25.

[4] 劉 欣.探礦權采礦權有償出讓面臨的主要問題及對策[J].專家論說,2003,(10):45.

Analysis of the transferring of rights of exploring and exploiting mineral resources in China

WANG Qun2ying,WU Jing
(Graduate School,China University of Geoscience(Wuhan),Wuhan 430074,China)

The reasonable transfer of rights of exploring and exploiting mineral resources is the assur2 ance of scientific and rational utilization of mineral resources.In this paper,the author pointed four existing legislation problems about transferring of rights of exploring and exploiting mineral resource,which are leg2 islation allowed for the positioning of government functions,prospecting people’s priorities,the mining provisions of collective enterprises,individuals and foreign investment and the two different ways of trans2 ferring of rights of exploring and exploiting mineral resources.And which also proposed the corresponding legislative changes in order to further improving the legislation.

rights of exploring and exploiting mineral resources;transfer;nomocracy economy;legisla2 tive suggestion

F272.5

A

1004-4051(2010)02-0058-03

2009-08-30

王群英 (1984-),女,中國地質大學 (武漢)研究生院法學碩士生。