治理理念的社區(qū)實(shí)踐

張洪武

（北京市社會(huì)科學(xué)院，北京 100101）

治理理念的社區(qū)實(shí)踐

張洪武

（北京市社會(huì)科學(xué)院，北京 100101）

治理理念作為對(duì)傳統(tǒng)單一政府管理的反思，強(qiáng)調(diào)治理主體的多中心秩序和治理權(quán)力的多向度，強(qiáng)調(diào)自下而上的對(duì)話、協(xié)商與合作，而不是單純的命令與服從，它強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、非營利組織和公民的互動(dòng)與協(xié)作，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向的治理理念，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民間組織興起的必然要求。但我國目前存在的官本位現(xiàn)象及政企、政事、政社不分的現(xiàn)象與治理主義理念背道而馳。重塑政府，確定政府邊界，實(shí)行政企、政事、政社分開，積極培育民間組織的發(fā)展，發(fā)揮民間組織在社區(qū)治理中的重要作用，將是在社區(qū)實(shí)踐中貫徹治理主義理念、構(gòu)建政治文明與和諧社會(huì)的重要路徑選擇。

治理理念；公共服務(wù)；社區(qū)實(shí)踐；政府邊界

我國改革開放30多年來的最大變化就是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)行和民間組織的崛起，政府作為社會(huì)唯一權(quán)力中心和唯一責(zé)任中心地位的改變，以及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的變革與重塑，而作為這一切必然結(jié)果的是治理主義在整個(gè)社會(huì)、社區(qū)的實(shí)踐，這種實(shí)踐對(duì)于構(gòu)建政治文明與和諧社會(huì)將起到推動(dòng)作用。

一、治理的基本理念

作為對(duì)傳統(tǒng)的管理、統(tǒng)治（govermanet）范疇的反思，在1989年由世界銀行首次使用“治理危機(jī)”(crisis in governance)一詞后，治理（governance）范疇近幾年在國內(nèi)外社會(huì)科學(xué)界受到了廣泛的關(guān)注。治理范疇作為對(duì)政府唯一權(quán)力中心和公共責(zé)任中心的否定，推行的是除政府之外營利組織、非營利組織和私人個(gè)人共同參與管理的理念。原來由政府承擔(dān)的管理職能現(xiàn)在正在由非源自政府的行為主體所承擔(dān)。全球治理委員會(huì)1995年對(duì)治理所下的定義比較具有權(quán)威性：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理器共同事務(wù)諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)?！盵1]與治理的基本理念相適應(yīng)的是 “善治”（good governance）范疇。所謂“善治”是指政府組織和非政府組織、公共組織和私人組織基于合作伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上的共同治理以促進(jìn)公共利益最大化的狀態(tài)。國際上通常用“合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與性、有效性”等六個(gè)方面作為評(píng)價(jià)善治的標(biāo)準(zhǔn)。我以為，下述幾點(diǎn)是治理的主要理念，也表現(xiàn)了治理與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治的區(qū)別：

1、主體不同，政府統(tǒng)治或管理的主體是政府，政府對(duì)社會(huì)和公共事務(wù)是唯一權(quán)力中心和唯一責(zé)任中心，而治理理念則認(rèn)為，治理的主體不限于政府，還包括營利組織、非營利組織和公民個(gè)人，首先是市場(chǎng)主體作為掌握社會(huì)資源和納稅的主體要求在政府中有自己的利益訴求和參政渠道，以維護(hù)自己的利益，其次是作為單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的集合和聯(lián)絡(luò)中心的行業(yè)協(xié)會(huì)與單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體相比在對(duì)政府決策和參與競(jìng)爭(zhēng)與貿(mào)易爭(zhēng)端的影響力方面具有比較優(yōu)勢(shì)，要求參與政治，在消除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性和消除社會(huì)不公平方面獨(dú)具作用的民間組織也要求影響決策，這就導(dǎo)致了治理主體的多中心性。

2、權(quán)力向度的不同。傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治的權(quán)力向度是自上而下的單一行政中心的，而治理的權(quán)力向度則是自下而上，是多中心的權(quán)力互動(dòng)并通過這種互動(dòng)維持社會(huì)秩序和居民需求偏好狀態(tài)的過程。

3、治理理念強(qiáng)調(diào)主體互動(dòng)與協(xié)作。政府本來是公民的授權(quán)，理應(yīng)為授權(quán)者服務(wù)，但在傳統(tǒng)的管理主義模式下，政府作為唯一的權(quán)力中心和責(zé)任中心往往缺乏公民的監(jiān)督而發(fā)生異化，把公權(quán)當(dāng)作追求自己或謀取小集團(tuán)利益的工具，而治理理念強(qiáng)調(diào)的不是政府單一中心秩序，而是政府與市場(chǎng)、與社會(huì)的互動(dòng)所構(gòu)建的多中心秩序。它強(qiáng)調(diào)政府作為被委托人為作為委托人的公民服務(wù)、盡責(zé)、接受委托人的監(jiān)督，而委托人對(duì)于違背諾言和不盡責(zé)的被委托人有權(quán)通過用手投票的方式?jīng)Q定其去留。治理理念還強(qiáng)調(diào)協(xié)作對(duì)于治理效能的影響。馬克思在分析經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象時(shí)曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)協(xié)作是一種生產(chǎn)力，而且是新質(zhì)的生產(chǎn)力，這種生產(chǎn)力不是單個(gè)生產(chǎn)力的簡單相加，它所產(chǎn)生的結(jié)果要么是單個(gè)生產(chǎn)力永遠(yuǎn)無法達(dá)到的，要么是單個(gè)生產(chǎn)力需要經(jīng)過相當(dāng)長的時(shí)間才能達(dá)到的。政府、企業(yè)、公民個(gè)人分享公共權(quán)力，通過相互之間的協(xié)作共同治理公共事務(wù)，所產(chǎn)生的就是一種新質(zhì)的生產(chǎn)力，這種生產(chǎn)力不是單個(gè)組織所能達(dá)到的，或者是某一單個(gè)組織要經(jīng)過相當(dāng)長的時(shí)間才能達(dá)到的。政府與非營利組織、企業(yè)、公民個(gè)人建立協(xié)作伙伴關(guān)系，通過相互合作的方式解決問題，對(duì)于治理效能、公共服務(wù)的有效性和回應(yīng)性的提高、和諧社會(huì)的建設(shè)，不是單純某一種力量所能達(dá)到的。

4、治理理念要求公開性和參與性，也就是決策的分權(quán)和參與性而不是集權(quán)，是公民參與權(quán)和公民的知情權(quán)。治理是一個(gè)雙向的動(dòng)態(tài)的過程，就像耗散結(jié)構(gòu)一樣，輸入、輸出和信息反饋使治理過程充滿生機(jī)活力，這樣才能保證決策的科學(xué)與正確。盡管增加決策成本，但卻可以減少和避免政府決策失誤給社會(huì)造成更大損失。

5、目標(biāo)導(dǎo)向。治理理念強(qiáng)調(diào)結(jié)果而不是規(guī)則和過程，既重視效率也重視反映目標(biāo)導(dǎo)向的效能，實(shí)際上就包含了對(duì)目標(biāo)群體的責(zé)任性、回應(yīng)性和有效性。效率強(qiáng)調(diào)的是工作的數(shù)量和花費(fèi)的時(shí)間成本，效能強(qiáng)調(diào)結(jié)果，強(qiáng)調(diào)工作的質(zhì)量和花費(fèi)的行政成本，它更加重視的是在公共治理和提供公共服務(wù)過程中對(duì)公民需求偏好的滿足程度、公民的滿意度指數(shù)。目標(biāo)導(dǎo)向的公共治理觀實(shí)際上就把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中對(duì)效益的追求和消費(fèi)者導(dǎo)向原則引入了公共治理的績效考評(píng)當(dāng)中。它與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、與政府在福利供給上的危機(jī)、與政府失靈和公民社會(huì)的興起有直接關(guān)系。

治理理念首先內(nèi)源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)催生了公民的民主意識(shí)和非營利組織；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)把一元化的靜止社會(huì)變?yōu)槎嘣牧鲃?dòng)社會(huì)，由此導(dǎo)致了社會(huì)管理的復(fù)雜化和弱勢(shì)群體的出現(xiàn)。

治理對(duì)象的復(fù)雜化和現(xiàn)代認(rèn)同感的失落。國家是產(chǎn)生于社會(huì)而又高于社會(huì)的普遍物，但無論怎樣，它都是來自人民的授權(quán)。人民把自己的一部分權(quán)力讓渡給政府，為的是讓政府保護(hù)自己的利益不受侵害，這在一元化社會(huì)就表現(xiàn)為政府是唯一權(quán)力中心和唯一責(zé)任中心。而在社會(huì)分化為政府、市場(chǎng)、非營利域多元化社會(huì)的情況下，新經(jīng)濟(jì)組織的出現(xiàn)、流動(dòng)人口的增加使社會(huì)管理日益復(fù)雜。城市社區(qū)中不僅有下崗失業(yè)人員、離退休人員，也有大量的進(jìn)城務(wù)工人員和社會(huì)其他閑雜人員，人們對(duì)居住地、工作、生活方式的選擇性增強(qiáng)，自由度增大，但也喪失了通過對(duì)特定環(huán)境的歸屬性即能發(fā)現(xiàn)某種簡單規(guī)定的可能性，被管理者比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期有了充分的個(gè)人自由和多重歸屬感，人口管理和社會(huì)治安出現(xiàn)了前所未有的新情況和新問題，社會(huì)的可統(tǒng)治性隨著社會(huì)某一居住地人口的匿名性、異質(zhì)性、可選擇性的增強(qiáng)、流動(dòng)性的增加、同質(zhì)性的降低而降低，政府一元化社會(huì)的等級(jí)制管理模式面對(duì)社會(huì)管理對(duì)象的日益復(fù)雜化顯得無能為力、疲憊不堪，從而無法對(duì)管理對(duì)象進(jìn)行有效控制，也無法有效滿足公民對(duì)公共服務(wù)的需求。政府體制外公民社會(huì)的興起順應(yīng)了這一趨勢(shì)，它作為社會(huì)成員理性交往的平臺(tái)，可以廣泛吸納體制外人員并把他們組織化、社區(qū)化以減少社會(huì)邊緣群體的存在，于是，政府、企業(yè)、非營利組織和公民個(gè)人多中心的治理成為社會(huì)的必需。

弱勢(shì)群體的出現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)行導(dǎo)致個(gè)人本位、個(gè)人自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)，公民個(gè)人對(duì)自己承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)將成為社會(huì)選擇的主要法則，優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要法則無時(shí)無刻不在產(chǎn)生著時(shí)運(yùn)不濟(jì)者和競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者，對(duì)此造成的不公平和貧富差距，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身無能為力，毋寧說是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身追求效率優(yōu)先所必然帶來的后果，而單靠政府的救濟(jì)也存在政府的失靈，西方福利國家的失敗已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。為了解決“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”而帶來的社會(huì)不穩(wěn)定因素，在單位共同體對(duì)社會(huì)福利保障的作用日益弱化的條件下，公民個(gè)人自組織的共同體作為利益保障和表達(dá)的替代性選擇成為民間組織產(chǎn)生的重要根據(jù)和社區(qū)治理的組織基礎(chǔ)。

二、治理理念的社區(qū)實(shí)踐

這種治理的基本理念作為全新的治理模式必須以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)的充分發(fā)展為基礎(chǔ)，這是通過對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)過度行政化的“第二重否定”的一系列組織制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的。

這種創(chuàng)新和否定首先從政府職能轉(zhuǎn)變開始。我國的改革進(jìn)程表現(xiàn)為政府分權(quán)、職能轉(zhuǎn)移、權(quán)力下放的過程，是政企、政事、政社分開的過程，也就是由中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向地方分權(quán)、權(quán)威分散、市場(chǎng)和民間社會(huì)自主空間逐步擴(kuò)大并承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能的過程。所以，在我國，治理理念的實(shí)現(xiàn)首先需要培育市場(chǎng)組織、健全市場(chǎng)主體?，F(xiàn)在要做的就是必須承認(rèn)政府的有限性和決策信息的不完全性，根據(jù)“有限政府和政府理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)”完成營利組織和非營利組織“去行政化”的任務(wù)，完成政府從“劃槳者”到“掌舵者”的轉(zhuǎn)變。主要路徑選擇在于：

1、重塑政府。一是根據(jù)建立現(xiàn)代科層制的要求，變傳統(tǒng)的非理性的、人身依附關(guān)系的、非技術(shù)性的科層制為建立在實(shí)踐理性基礎(chǔ)上的、非人格化的、擁有極其完美的技術(shù)化程序和手段的科層制；二是根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”的成本績效原則，為了增強(qiáng)消費(fèi)者導(dǎo)向和政府對(duì)公共服務(wù)需求的有效回應(yīng)，改革政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力格局，規(guī)范政府的行動(dòng)邊界，建構(gòu)政府與公民的良性互動(dòng)關(guān)系。高度集中的政府權(quán)力是以承認(rèn)政府無所不能和全知全覺為前提的，實(shí)際上，政府不可能掌握全部決策信息，也付不起掌握全部信息的成本，往往對(duì)居民多樣化和不斷變化的需求缺乏回應(yīng)性，難以有效提供公共物品以滿足居民的需求偏好。因此，需要變“以規(guī)則為基礎(chǔ)的自上而下的決策為自下而上的以價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)的決策”。權(quán)力下放將是改變高度集中的權(quán)力格局、滿足和有效回應(yīng)居民需求偏好的重要途徑。通過權(quán)力下放，決策權(quán)分散，鼓勵(lì)創(chuàng)新和提高效率，基層組織和行政官員可以更迅速地對(duì)居民的需求作出反應(yīng)并作出處置。這是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中強(qiáng)調(diào)績效和顧客導(dǎo)向相適應(yīng)的。同時(shí)政府要改變無所不能的單一權(quán)力中心和對(duì)社會(huì)公共事務(wù)唯一責(zé)任中心的思維定勢(shì)，重理與公民個(gè)人的關(guān)系，把消費(fèi)者導(dǎo)向、多中心共治理念引入公共管理和公共服務(wù)中去，建立服務(wù)型政府。

2、通過政企分開，改造政府與市場(chǎng)的傳統(tǒng)關(guān)系。把發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)性作用的權(quán)力還給市場(chǎng)，政府充當(dāng)?shù)氖潜ＷC市場(chǎng)主體有秩序牟利的 “守夜人”角色，而不是以權(quán)謀利。政企不分必然導(dǎo)致作為市場(chǎng)主體的企業(yè)主體缺位，導(dǎo)致市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、消費(fèi)者導(dǎo)向意識(shí)的缺乏，所以，在社區(qū)中就是要實(shí)行房地產(chǎn)公司和物業(yè)管理部門的“脫行政化”，增強(qiáng)物業(yè)管理公司為了提高服務(wù)質(zhì)量、確立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)而積極參與社區(qū)治理的熱情，同時(shí)也要增強(qiáng)居民對(duì)住房及其管理公司的可選擇性，調(diào)動(dòng)他們作為產(chǎn)權(quán)人與市場(chǎng)主體參與社區(qū)治理的積極性和主動(dòng)性。

3、通過政事、政社分開，再造政府與公民社會(huì)的關(guān)系，尊重并發(fā)揮非營利組織在提供公共服務(wù)、承接政府轉(zhuǎn)移職能與建立和諧社會(huì)中的作用。政府在確立自己行動(dòng)邊界的基礎(chǔ)上，把更多的事情交由非營利組織承擔(dān)和作為管理替代，通過培育和扶持民間組織并讓它們承擔(dān)公共管理和公共服務(wù)責(zé)任的方式建立與民間組織的伙伴關(guān)系，不要干預(yù)屬于非營利組織自治范圍內(nèi)的事情，這是非營利組織繁榮發(fā)展并參與社區(qū)治理的基礎(chǔ)條件。政府要把屬于民間組織的權(quán)力交給民間組織，實(shí)行政事、政社分開。要在公共管理和服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過面向社會(huì)公開招標(biāo)、委托經(jīng)營等方式，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)中去。政府要充當(dāng)掌舵人和裁判員而不是劃槳者和運(yùn)動(dòng)員，通過制定公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)及違規(guī)處罰等措施加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)過程的監(jiān)督檢查，以維護(hù)作為消費(fèi)者的廣大居民的利益。除了以承接政府轉(zhuǎn)移職能的方式促進(jìn)政府治道變革、構(gòu)建多元治理秩序外，專業(yè)化的非營利組織還可以自己的專業(yè)知識(shí)對(duì)政府部門違反法律法規(guī)、侵害公民利益的行為予以監(jiān)督，促進(jìn)政府決策更加科學(xué)和規(guī)范。

公民的集體力量永遠(yuǎn)會(huì)比政府的權(quán)力創(chuàng)造出更大的社會(huì)福利。在社區(qū)公共管理領(lǐng)域，黨組織和基層政府部門要始終秉承這一理念，組織群眾組建各種類型的非營利組織，尤其要逐步弱化居委會(huì)的行政色彩，不要把它看成執(zhí)行行政命令的“腿”和完成任務(wù)的“框”，而要把它看作發(fā)揮治理作用的主體及通過治理作用的發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、鞏固黨的執(zhí)政地位的主動(dòng)因素，要信任并發(fā)揮非營利組織在社區(qū)環(huán)保、社區(qū)文化體育活動(dòng)、社區(qū)治安、社區(qū)就業(yè)、社區(qū)扶貧濟(jì)困等方面的積極作用，并給與積極扶持和引導(dǎo)，在相互信任基礎(chǔ)上，把它看作社區(qū)治理及和諧社區(qū)建設(shè)的重要力量和合作伙伴，這樣，治理主義理念才能得到實(shí)現(xiàn)。

[1] 全球治理委員會(huì).我們的全球伙伴關(guān)系[M].倫敦：牛津大學(xué)出版社，1995.23.

D638

A

1672－4445(2010)04－0029－03

2010-03-01

張洪武（1962-），法學(xué)碩士，北京市社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，北京市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦專家?guī)斐蓡T，主要從事社區(qū)與社區(qū)建設(shè)、精神生產(chǎn)與文化經(jīng)濟(jì)研究。

[責(zé)任編輯：鐘 晟]