鄉鎮基層政權“空心化”：原因、危害與治理

張勤汲君

(南京工業大學公共管理學院，江蘇南京211816)

鄉鎮基層政權“空心化”：原因、危害與治理

張勤汲君

(南京工業大學公共管理學院，江蘇南京211816)

當前我國一些地方的基層政權正在進入“空心化”狀態，這種基層社會的治理危機正在侵蝕和動搖我國社會的根基。本文在闡釋鄉鎮基層政權“空心化”狀態內涵的基礎上，分析了鄉鎮基層政權出現“空心化”的原因，進而論述了鄉鎮基層政權“空心化”的危害，最后就治理鄉鎮基層政權“空心化”提出了路徑選擇。

鄉鎮基層政權；空心化；治理

鄉鎮政權本身雖然在中國歷史上不同時代存在過，但是在傳統中國成熟的國家治理體系中一直是作為一個社會自治組織協助國家政權管理鄉村事務而不是作為一級獨立的國家政權存在的。在晚清、民國開啟的現代國家政權建設中，國家政權力量向基層社會滲透的主要組織載體——鄉鎮政權逐漸獲得了自身牢固的法律與政治基礎，并隨著新中國國家建設的展開得到進一步的強化。鄉鎮政權是我國國家政權的基礎，肩負著領導廣大農民進行農村經濟、政治、文化和社會建設的重任，是溝通國家和農村基層的橋梁，對當前新農村建設的開展有著巨大的推動作用。

改革開放三十多年以來，市場經濟體制的確立與市場經濟社會的逐步成長導致中國社會發生了巨大的變化并帶來了一系列的國家制度變遷，這些制度變遷尤其是村民自治制度和全面取消農業稅的實施直接沖擊了作為基層政權組織的鄉鎮政權的主體地位，使得我國鄉鎮政權的建設十分滯后，職能無法發揮，以致一些地方的基層政權正在進入“空心化”狀態。所謂鄉鎮基層政權“空心化”，是指基層政權的權力受到現行政治經濟體制的制約，失去了很多經濟政治自主權，不能充分的行使自己的各方面的職能，履行作為基層政府的職責。目前我國學界對鄉鎮基層政權“空心化”的研究還不很深入，只是泛泛而談，缺乏理論深度，對鄉鎮基層政權“空心化”狀態的嚴重危害還沒有充分認識到，對這一狀態的產生原因還沒有充分闡述，更缺乏對鄉鎮基層政權“空心化”進行善治的上乘之作。

一、鄉鎮基層政權出現“空心化”的原因

（一）縣鄉行政體制的失范

在縣級政權對鄉鎮政權的激勵與監督方式上，以行政壓力型體制為導向。這種上級對下級的壓力型體制是行政體系內的一種命令式控制機制。鄉鎮政權面臨的行政壓力主要來自兩個方面：一是縣級政府作為“塊”的行政壓力；二是上級政府各職能部門“條”的壓力。而脫離鄉鎮政權實際行政能力的行政壓力很容易造成下級行政行為的失范，造成華而不實的政績擴張沖動，也不能實現真正富有成效的監督。在責任導向方面，鄉鎮政權形成了主要對上負責而不對下負責的責任機制。鄉鎮主要領導人的任免調配權主要集中在縣委和組織部門手中，選舉流于形式。這種由上而下的地方權威授予體制造成了地方權威與本地區社會利益聯系結構的斷裂，鄉鎮基層政權因而具有盲目服從上級決定，脫離本地實際管轄本地事務的“自主性”,具有擺脫國家和社會監督的“獨立”地位。[1]

（二）現有財政體制導致鄉鎮財權被肢解

在縣鄉財政體制上，按權力大小和層級高低分配財政收入和劃分支出。當前的國稅、地稅、工商、技術監督、土管等重要部門都已經被上收，1994年我國開始分稅制改革，分設國稅與地稅兩套系統。1998年，國家決定對省以下工商行政管理機關實行垂直管理，以減少執法中的地方干擾，獨立行使職能。1999年，國家決定在全國省以下質量技術監督系統實行垂直管理，以排除各種干擾，保證執法的權威性和公正性，強化監督職能，加大執法力度。2004年，國家對省以下土地部門實行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權限、國土部門的人事權限統一集中到省級國土部門。由此鄉鎮的權力在很大程度上被肢解，已經不能算作一級嚴格意義上的國家政權。自上而下的行政任務型管理和財政體制上的分級包干之間的矛盾非常突出，鄉鎮一級事權大財權小，加上鄉鎮機構、人員、辦公費用的惡性膨脹，使鄉鎮財政處于破產的邊緣。現有的財政體制導致基層政府與基層社會之間的利益沖突的同時，還進一步侵蝕了鄉鎮政權的財政根基，一方面，鄉鎮財政成為吃飯財政，甚至赤字財政，為了完成壓力型任務，鄉鎮借債、欠債運營不可避免，截止到2004年，鄉鎮基層債務額超過5000億元，其中，鄉鎮一級凈負債超過2300億元，村級預計達2500億元。[2]另一方面，財政危機容易引發職能危機，使基層政權的公共服務能力受到削弱，難以有效地提供鄉村公共產品，使鄉鎮政權職能錯位、缺位。

（三）在管理體制上條塊矛盾非常突出，政府利益與部門利益的沖突日益加劇

理論上，鄉鎮政府是一級完整的政權體系。然而，現實中的鄉鎮職能與權力受到上級政府下派機構的制約，整體功能遭到嚴重削弱。這種垂直管理和屬地管理相交叉、職能權限劃分不科學的體制肢解了鄉鎮工作的統一性和完整性。最終導致了“條塊分割”、推諉扯皮、內耗嚴重、政令不暢、政府效率低下等問題。目前鄉村干部群眾對這種體制反映比較強烈的主要有兩條：一是“塊塊管不住條條”，二是鄉鎮政府權力小責任大。[3]

（四）鄉與村之間關系的變化

基層群眾自治不僅給村莊內部的治理秩序帶來巨大變遷，而且要求重塑基層社會與鄉鎮政權的關系，鄉鎮政權應從過頭的“積極”行政向務實的“消極”行政轉變，真正發揮鄉鎮對村民委員會的指導、支持和幫助作用，而不是延續傳統的直接的控制和命令，從而實現國家與社會的合作治理。在現實中，鄉鎮與村的關系并沒有理順，鄉村的舊體制格局仍在延續鄉鎮與村之間的傳統關系，從而導致了三方面的不良后果：一是阻礙了村莊社會自主力量的發育和村民自治的完善；二是鄉鎮政權的越軌行為與變異行為得不到匡正，阻抑了鄉鎮政權的轉型和現代鄉村治理體系的建立；三是鄉鎮政府目前主要還是通過村民委員會來與農民進行互動，村級自治組織的社會民主與基層自治色彩嚴重淡化，行政化色彩非常明顯。如果村民委員會協助鄉鎮政府完成這些政府任務，二者之間的關系就由原來的指導關系，變為一種委托協作關系，鄉鎮政府必須為此進行明確的授權，并支付相應的費用，這在一定程度上突破了現有鄉鎮與村級自治組織之間法律規定的關系。

二、鄉鎮基層政權“空心化”的危害

（一）導致鄉鎮政權公共服務職能的弱化

后稅費改革時代鄉鎮政權的主要職能應該是“三公”：公共事業、公共物品、公共服務。但由于現行財稅體制和政府管理體制對鄉鎮政權的壓力，當前的鄉鎮政權公共服務職能嚴重弱化。鄉鎮政府干了不應該干的事，應該干的事卻沒有干。同時由于財政困難，鄉鎮政權的所能提供的公共物品和公共服務嚴重不足，這使得廣大基層群眾對鄉鎮政權的作為一級政權的存在價值提出質疑。

（二）導致鄉鎮政府權力出現真空，給各種黑惡勢力提供了空間

從管理學角度講，在一定的人群中，總有各種各樣的權力在發揮作用，如果正式權力在基層出現真空狀態，就會有別的權力形式來填補。鄉鎮基層權力的斷裂與空白，為非治理精英的生存與發揮影響提供了空間。伴隨著宗族勢力的興起，一大批宗族精英脫穎而出并“虎視”鄉鎮基層權力。隨著國家權威控制在鄉村的漸行漸遠，農村“黑金”勢力、宗教組織也乘虛而入、死灰復燃并搶占鄉村資源，企圖在鄉村治理中占有一席之地甚至壟斷鄉村政治經濟資源。一些地方的鄉村干部淪為橫行鄉里，無惡不作的“南霸天”，他們尋釁滋事、非法拘禁、貪贓枉法，惹得民怨沸騰。在這些地方，老百姓對黨和政府的信任已嚴重喪失，堅持跟黨和政府走的老黨員、老干部受到排擠和打壓，敢怒不敢言。

（三）政府權威失靈，存在政治危機

我國鄉鎮基層政權曾經是很有權威的。但一些地方現在不行了，農民對基層政權缺乏信任和認同感，很多農民根本不聽基層政府的指導，不接受他們的幫扶，這令基層干部無可奈何。基層政府權威失靈，直接后果是政府的社會控制能力和動員能力下降，也就是基層政權空心化。這在很大程度上動搖了我國政治統治的基礎，極大地危害國家的長治久安和繁榮強盛。

（四）不利于加快推進現代農業發展，盡快改變農村落后面貌

鄉鎮政權作為國家政權結構中最低的一級政權組織，直接面對廣大農民，最了解農村的實際情況，直接引導農民進行農業生產。同時鄉鎮政權有著信息、技術等優勢，這對于發展現代農業十分重要，而現代農業的發展有利于增加農民收入，改變農村落后面貌。如果鄉鎮政權出現嚴重的“空心化”，毫無疑問，現代農業的發展就失去了一個關鍵的助推器，農村落后面貌的改變也將遙遙無期。

三、鄉鎮基層政權“空心化”治理的路徑選擇

（一）加強鄉鎮基層政權建設的力度

1．建立有效機制，切實解決縣、鄉兩級黨委和有關部門開展基層政權建設的責任心不強、積極性不高的問題。促使縣、鄉兩級黨委政府牢固樹立“政要管政”、“從嚴治政”的思想觀念，增強開展基層政權建設的自覺性和責任感。[5]按照中央的要求，深入開展“科學發展觀”學習教育活動和農村黨的建設“三級聯創”活動，加強基層干部隊伍的思想建設、組織建設、作風建設，全面提高鄉鎮干部和黨員隊伍的整體素質。要大力加強鄉村兩級領導班子建設，強化鄉鎮黨委和村黨支部的“龍頭”和領導核心地位，理順各方面的關系，使鄉鎮基層黨組織和基層政權真正成為貫徹科學發展觀重大戰略思想的組織者、推動者和實踐者，為在農村實現全面建設小康社會的目標提供堅強的組織保證。

2．改革鄉鎮黨政領導的選拔任用方式。在鄉鎮體制的轉型過程中，民主化因素得到越來越多的引入和利用，這集中體現在鄉鎮黨政領導的選拔中。過去鄉鎮黨政領導事實上是由上級任命的，基層群眾對鄉鎮領導的選擇基本上沒有多大的發言權，這也決定了鄉鎮領導的責任導向是向上的，而非向下的。隨著鄉鎮體制轉型的推進，基層群眾的力量得到重視，鄉鎮領導的民意基礎進一步擴大。在人事管理權方面，要穩健地推行充分民主而非高度集權的人事任命制。在鄉鎮黨政領導的選拔上，縣級逐步引導，放手發動基層群眾參與，基層群眾分量在決定鄉鎮黨政領導的選拔上越來越大。同時，選拔錄用方式的改革，也意味著官員監督和激勵機制的改變，通過鄉鎮權威與地方基層利益聯系機制的建立，謀求改變鄉鎮黨政領導的考核評價機制，以實現由單純的對上負責轉變為對上負責和對下負責的結合。

3．切實加強基層政權的法規和制度建設。把鄉鎮基層政權建設納入法制化軌道。應按照我國憲法的有關規定，從農村基層政權建設的實際出發，對鄉鎮基層政權的社會管理權力、公共服務責任以及隊伍建設、財政保障等方面做出明確規定，使之有法可依。針對《村民委員會組織法》頒布實施后遇到的一些新情況和新問題，建議對有關條文進行修改完善，從立法高度理順村委會與鄉鎮政府、村黨支部的關系。針對基層干部地位低下、不安于基層、不安于其位的問題，建議有關部門針對鄉鎮基層政權建設的實際，對農村基層干部的選拔、職責、晉升、退休、福利、獎懲等方面作出明確規定，創建一種讓更多的人才、財富和文化留在基層的制度，真正做到政治上關心基層干部、生活上優待基層干部、工作上支持基層干部、使基層干部在農村住得下、留得住、干得好。

（二）推進縣鄉行政管理體制的變革

如今學界更多地認識到，鄉鎮體制的改革并不僅僅是鄉鎮一級的事，也與縣鄉關系的調整緊密相關，鄉鎮體制的轉型離不開縣鄉之間行政管理體制的變革。

1．在縣鄉財政管理體制方面，面對鄉鎮負債嚴重的問題，可以逐步開始試行“鄉財縣管鄉用”。如2004年安徽全面推行“鄉財縣管”，其背景是鄉鎮財政背負沉重的債務包袱，鄉鎮負債共132億元，每個鄉鎮平均負債753萬元。“鄉財縣管鄉用”，即以鄉鎮為獨立核算主體，實行“預算共編、帳戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的財政管理方式，由縣（市、區）財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支。[4]實行“兩取消、兩統一”，即取消鄉鎮財政總預算會計，由縣（市、區）財政統一代理鄉鎮財政總會計賬務；取消鄉鎮財政在各銀行和金融機構的所有賬戶，由縣（市、區）財政在各鄉鎮金融機構統一開設鄉鎮分帳戶。通過改革，加強對鄉鎮財政的指導監管力度，完善縣鄉財政管理體制。

2．在“條塊”管理體制方面，在縣鄉行政職能的劃分上，對現有的條塊關系進行調整。有的地方除一些國家統一的垂直管理機構外，如派出所、稅務所等，盡可能將過去屬于縣級各職能部門的下派機構歸并為鄉鎮屬地管理，理順權力行使關系。[5]有的地方將原來站所承擔的動物檢疫、鄉鎮建設規劃編制、城鎮設施及房產的管理、農民負擔監督管理、農村土地承包合同管理、農機安全監理、水政管理、水利規劃、廣播電視監管、文化市場管理等行政執法管理職能上收到縣級有關職能部門，由其統一直接行使，或在跨鄉鎮的區域層次設置片區派出機構。這兩種方式都有其優勢，不能搞“一刀切”，要因地制宜的著力推進。

3．建立規范和科學的財政轉移支付制度。當前對縣鄉的財政轉移支付，應主要用于彌補稅收收入不足以提供基本公共品和服務的財政收支缺口，而且首先要保證不同經濟發展水平縣鄉和不同收入基層在享受基本公共服務方面達到均衡等。因此，在全面取消農業稅后，應增加中央財政對地方財政的轉移支付和省市財政對縣鄉的轉移支付力度，以矯正當前的不均衡和緩解地方財政，特別是縣鄉財政壓力。具體講，一是加大中央對地方特別是中西部轉移支付力度。二是對現行中央專項撥款進行合理分類，簡化和歸并當前的專項撥款種類，盡快改進其撥款辦法，引入“因素法”，增加透明度，以提高科學性，公正性和效益性。三是增加對地方一般性轉移支付資金，充分發揮省一級調節縣域之間財力均衡的功能，建立起省-縣鄉的轉移支付渠道，重點解決不發達地區縣鄉財政缺口。

（三）加快鄉村組織發展，積極整合梳理鄉村關系

20世紀80年代以來，政府“下發權力擴大公民參與地方管理，使地方管理更加貼近基層社會的實際，是西方國家地方行政管理體制改革比較通行的做法。”[6]目前在我國鄉村公共服務和生產公共產品的職能主要由政府承擔，而很少發揮鄉村民間組織的作用。我們應當大力發展農村草根組織，提高農村社會的自我管理水平。將原鄉鎮政權組織履行的經濟管理、經濟服務職能中，凡是社會可以自我調節與管理的職能，一律移交給社會中介組織和村民自治組織去辦。要將設置過多、過散的“站、所”歸并成綜合性“農業服務中心”、“文化服務中心”，并逐步推向市場，走企業化的路子。走出政府包辦公共事業的困境，鼓勵、支持社會自治組織、民間團體、股份制企業、民辦企業投資興辦鄉村公共事業和公益事業，提供公共服務。按照民辦、民管、民受益的原則，大力支持發展農產品行業協會和農民專業合作組織，健全農業社會化服務體系，提高農民的組織化程度。大力支持和推動村民自治，對除了國家事務以外的涉及農民群眾的公共事務，實行自我管理、自我教育、自我服務。自治組織內實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。

（四）引導農民直接參與鄉鎮政府運行機制的創新

建立公共服務型政府既需要政府的自覺行為，又需要農民的積極參與推動。在過去的歷次政府改革中，農民基本上是旁觀者。對于鄉村基層政府的業績評估，基本上都是由上級政府進行的，是上級對于下級的評估；對于鄉村干部的表現考核，基本上是在政府體系內部進行的，是上級領導對下級部下的考核。要改變這種狀況，要讓農民參與到政府中來，需打破政府運行的封閉性。為此，要改變這個狀況，需從兩個方面推進：一方面是政府的自覺改革，安排相關制度使農民可以直接參與政府工作的革新；另一方面是提高農民的參政議政能力。要實現農民參與政府中來，應著手做兩個方面的工作：一是建立一套具有較強操作性的農民參與政府革新的制度和機制；二是要建立一套農民評估政府工作實績的指標體制。要加大農村社會群眾對鄉鎮工作的監督和參與力度，拓寬群眾推選鄉村干部的范圍和層次，真正使鄉鎮干部有動力，也有條件為農民負責，為農村發展負責。

四、結語

毫無疑問，把鄉鎮基層政權“空心化”的有效治理作為解決目前農村社會中一系列問題的切入點是符合現實要求的。鄉鎮基層政權“空心化”治理必須立足于現實職能需要，職能需要必須決定結構設置，同時結構設置也不能脫離其所處的行政環境，這是當前在鄉鎮基層政權“空心化”治理過程中需遵循的基本邏輯。由此，我們要全面分析農村社會的方方面面，切實進行縣鄉行政體制轉變，同時理順鄉村關系，建立有效機制，積極引導農民參與鄉鎮政權建設，努力構建農民參政議政的方式，從而實現鄉鎮基層政權的“非空心化”，使得我國基層的治理狀況得到有效改善。

[1]張靜．基層政權——鄉村制度諸問題[M]．杭州：浙江人民出版社，2000：56．

[2]鐘華．鄉鎮基層財政負債5000億：體制改革呼聲日漸迫切［N］．財政時報，2004-04-04．

[3]毛飛．微觀問題與宏觀困境：村民自治背景下鄉村關系的問題分析［J］．中共杭州市委黨校學報，2003，（4）．

[4]徐湘林．“三農”問題困擾下的中國鄉村治理［J］．戰略與管理，2003，（4）．

[5]詹成付．“關于深化鄉鎮體制改革的研究報告［J］．開放時代，2004，（2）．

[6]趙樹凱．農村發展與新的治理范式，全球化與新農村建設[M]．北京：社會科學文獻出版社，2007：329．

（責任編輯 劉華安）

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A

1008-4479（2010）04-0029-04

2010-02-02

淮陰師范學院青年優秀人才支持計劃的階段性成果。

張勤（1964-），甘肅通渭人，南京工業大學公共管理研究所所長，教授，主要研究方向為公共管理、行政改革與公民社會等。

汲君（1984-），山東莒南人，南京工業大學碩士研究生，主要研究方向為農村基層組織。