淺析村民委員會(huì)的行政主體地位

蔡春來(lái)

(武漢科技大學(xué) 文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北武漢430065)

一、導(dǎo)論

(一)行政主體概念

在中國(guó)的行政法領(lǐng)域,行政主體是指享有國(guó)家行政權(quán)力,能以自己的名義從事行政管理活動(dòng)并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。按照此定義,其具有以下三個(gè)方面特征：

(1)行政主體必須是享有國(guó)家行政權(quán)力并且實(shí)施行政管理活動(dòng)的組織,其區(qū)別于其他國(guó)家機(jī)關(guān)和組織,也區(qū)別于個(gè)人;

(2)作為行政主體的機(jī)構(gòu)和組織必須以自己的名義從事行政管理活動(dòng),其區(qū)別于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)和受行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施行政管理活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和組織;

(3)作為行政主體的機(jī)構(gòu)和組織能夠獨(dú)立承擔(dān)其實(shí)施的行政管理活動(dòng)所帶來(lái)的法律責(zé)任,這是行政主體具有獨(dú)立法律人格的具體表現(xiàn),也是一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)成為行政主體的必備條件;從行政主體概念的界定可以看出,行政主體范圍包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織這兩個(gè)部分。

(二)村民委員會(huì)

村民委員會(huì)的概念按照1982年《憲法》第111條和1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定可概括為：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾自治型組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)節(jié)民間糾紛,協(xié)助維持社會(huì)治安,并向人們政府反映群眾意見(jiàn)、要求和提出的建議。”由此可見(jiàn),我國(guó)的村民委員會(huì)從法律意義上講是一個(gè)基層群眾的自治組織,其享有一定的自治權(quán),自治的地域范圍即為“村”。

二、村民委員會(huì)行政主體界定上存在的問(wèn)題

從我國(guó)對(duì)行政主體概念的界定可以看出,能作為行政主體的機(jī)構(gòu)只能是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。然而,我國(guó)對(duì)于行政主體的界定并沒(méi)有引用深厚的理論作為基礎(chǔ),而是更大程度上基于實(shí)用——即為了便于行政訴訟能夠較為明確的認(rèn)定被告的需要(認(rèn)定行政訴訟被告的必要條件是“該機(jī)關(guān)和該組織具備行政主體資格”),同時(shí)也是為了解決行政行為合法性的需要。在這樣的背景下,問(wèn)題便顯而易見(jiàn)了,即一些不具備行使或獨(dú)立行使行政權(quán)的機(jī)構(gòu)和組織如：黨組織、企事業(yè)單位等非法行使了行政權(quán),卻因?yàn)椴怀蔀樾姓黧w而無(wú)法作為被告對(duì)其提起行政訴訟,此類事件也就無(wú)法通過(guò)行政訴訟途徑解決;同樣,“一些受委托組織超越委托權(quán)限而作出行為,由于受委托組織不能作為行政主體和行政訴訟的被告,而委托行政機(jī)關(guān)只對(duì)受委托組織在委托權(quán)限范圍內(nèi)以委托行政機(jī)關(guān)的名義從事的行為負(fù)責(zé),所以,也會(huì)出現(xiàn)無(wú)法確定行政訴訟被告的情況”。[1]

在這樣的情況下,村委會(huì)的地位就存在相當(dāng)?shù)膶擂巍Ｎ覈?guó)傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論認(rèn)為,村委會(huì)不能作為行政主體,從而不能具備行政訴訟被告資格,其理論依據(jù)有三：首先,村委會(huì)既不是我國(guó)法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān),也不是法律法規(guī)授權(quán)的組織;其次,當(dāng)村委會(huì)作為受委托的組織行使行政職權(quán)時(shí),其行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任也是由向其委托的機(jī)構(gòu)承擔(dān)而不是由作為受托一方的村委會(huì)承擔(dān);再次,村委會(huì)在日常的管理活動(dòng)中,不帶有行政強(qiáng)制的行為和效力,往往是村民自愿參與,村委會(huì)的管理活動(dòng)也遵循民主原則,這樣的行為也不適用于行政訴訟。因此,按照這樣的觀點(diǎn),既然村民委員會(huì)與村民之間不存在行政主體與行政相對(duì)方之間的關(guān)系,那么其法律關(guān)系就只能是民事關(guān)系。按照這一邏輯,村委會(huì)和村民之間就應(yīng)當(dāng)是平等關(guān)系,其事務(wù)也應(yīng)該是協(xié)商解決。然而,從我國(guó)農(nóng)村自治管理的實(shí)踐來(lái)看,村委會(huì)和村民間在事務(wù)管理上從來(lái)不是平等協(xié)商關(guān)系,而是帶有相當(dāng)?shù)男姓芾砩省Ｔ谶@樣的情況下,村民自然而然會(huì)將村委會(huì)當(dāng)做行政管理機(jī)構(gòu),其之間的糾紛也應(yīng)該是“官”與民之間的紛爭(zhēng),其解決的途徑也應(yīng)該是通過(guò)行政訴訟來(lái)解決。因此,當(dāng)村委會(huì)和村民產(chǎn)生矛盾時(shí),基本沒(méi)有通過(guò)民事訴訟的來(lái)解決問(wèn)題案例。然而,由于傳統(tǒng)的行政法學(xué)認(rèn)為村委會(huì)不具備行政主體資格,因此當(dāng)村委會(huì)在行使行政職權(quán)和進(jìn)行管理活動(dòng)的過(guò)程中對(duì)村民的合法權(quán)益造成損害時(shí),村民便無(wú)法通過(guò)行政訴訟的途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益,由此造成了村民法律救濟(jì)途徑的匱乏。同時(shí),也助長(zhǎng)了個(gè)別村委會(huì)以權(quán)謀私、非法行使行政權(quán)力現(xiàn)象的滋生。

由此可見(jiàn),搞清楚村委會(huì)是否具有行政主體資格,對(duì)于村委會(huì)正確行使權(quán)力、保障村民合法權(quán)益以及完善行政訴訟制度、行政法學(xué)理論都有重要意義。

三、村委會(huì)行政主體地位分析

村委會(huì)作為村民自治的基礎(chǔ)群眾組織,其并非天然就是行政主體。然而隨著國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的需要,村委會(huì)也在很多方面越來(lái)越具備成為行政主體的條件,并可以從以下兩個(gè)方面加以佐證：

(一)村民委員會(huì)握有公權(quán)力,其公權(quán)力的來(lái)源有二：一是村委會(huì)制定的約束村民的村規(guī)民約;一是法律、法規(guī)授權(quán)所獲得的權(quán)力。[2]就其制定的村規(guī)民約來(lái)講,這是一種典型的民間法(即制定主體是村委會(huì)或全體村民大會(huì)),民間法具有一定的約束力和靈活性,對(duì)于各地結(jié)合自身特點(diǎn)進(jìn)行自治管理具有一定的優(yōu)勢(shì),但是其缺點(diǎn)也很明顯—帶有很強(qiáng)的地域性,并且不具備國(guó)家法律那般嚴(yán)格的立法程序、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某晌男问胶蛧?yán)密的法律體系。因此,這種村規(guī)民約只能視其為村委會(huì)自治權(quán)的衍生,并不能成為村委會(huì)具備行政主體的條件。然而,就其法律、法規(guī)授權(quán)所獲得的權(quán)力來(lái)看,卻可以“成為行使某一特定范圍行政事項(xiàng)的行政主體。”[3]其理由有三：首先,按照行政主體概念所界定的范圍,行政主體須是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織,村委會(huì)不是國(guó)家行政機(jī)構(gòu),因而可以成為法律、法規(guī)授權(quán)的對(duì)象;其次,按照《村組法》第二條授權(quán)村委會(huì)“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”;《土地管理法》第8條“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”等規(guī)定,村委會(huì)也確實(shí)擁有法律、法規(guī)所授予的相關(guān)的行政職權(quán),并管理地方事務(wù);再次,村委會(huì)按照《憲法》規(guī)定所設(shè)立,有《村組法》對(duì)其規(guī)范,雖是村民自治組織,但是其活動(dòng)的開(kāi)展卻是直接關(guān)系公共利益的實(shí)現(xiàn),這使得其帶有強(qiáng)烈行政色彩。由此可見(jiàn),從行政法的角度和其所握有的法律、法規(guī)授予的公權(quán)力來(lái)看,村委會(huì)應(yīng)當(dāng)具有行政主體資格。

(二)隨著國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展,政府管理的社會(huì)公共事務(wù)日益增多,出于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高行政效率和節(jié)約行政資源的原則出發(fā),政府開(kāi)始有計(jì)劃的分權(quán),將相當(dāng)社會(huì)事務(wù)交給非政府和非營(yíng)利的社會(huì)公共組織來(lái)管理,這就是當(dāng)前出現(xiàn)的不同于國(guó)家行政的新行政方式——社會(huì)行政。改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn),國(guó)家日益注重提倡公共行政的發(fā)展,而公共行政就包含了國(guó)家行政和社會(huì)公行政,因此,作為社會(huì)公共行政的主體就應(yīng)當(dāng)和從事國(guó)家行政的主體具有相同的地位,應(yīng)該明確其行政主體的地位。而村民委員會(huì)恰恰就是作為社會(huì)公行政主體中的重要一員。“在體制創(chuàng)新上,村委會(huì)作為法定的權(quán)力主體,其意義在于國(guó)家通過(guò)制度化的途徑賦予了公民社會(huì)的民間組織以自我管理的權(quán)力。這是國(guó)家的政治權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)抽身,而試圖擴(kuò)大農(nóng)村基層的社會(huì)性公共空間,使村委會(huì)等自治組織能夠代表村民,通過(guò)合法的自治途徑而獲取公共權(quán)力,參與對(duì)村級(jí)資源的配置。這些資源由于涉及公共需求而具有了公共性特征,同時(shí)由于其資源來(lái)自村民的積累和政府的撥付,使公共性和社會(huì)性都得以體現(xiàn)。村委會(huì)的出現(xiàn)標(biāo)志著原本由政府公共組織處理村級(jí)公共事務(wù)的慣例被打破了,政府公共組織主導(dǎo)村級(jí)公共資源的格局被打破了,而村民自治組織開(kāi)始行使公共權(quán)力。”[4]同時(shí),隨著中國(guó)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型,國(guó)家權(quán)力開(kāi)始逐步退出政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域,這種權(quán)力的分配和下放,也帶來(lái)了當(dāng)前行政主體多元化的趨勢(shì),從這個(gè)意義上來(lái)講,具備公權(quán)力、行使國(guó)家行政職權(quán)的村委會(huì)也應(yīng)當(dāng)作為行政主體來(lái)對(duì)待。

四、確認(rèn)村委會(huì)行政主體地位的意義

(一)有利于保障村民的合法權(quán)益

正如前文所提到的,由于傳統(tǒng)行政法不認(rèn)可村委會(huì)具備行政主體資格,因此在村民權(quán)益受到侵害時(shí),無(wú)法通過(guò)行政訴訟途徑維護(hù)自身合法權(quán)益。在法律上確定村委會(huì)的行政主體地位,使其具備作為行政訴訟被告的資格,村民就可以在受到侵權(quán)時(shí)通過(guò)行政訴訟保護(hù)自己的合法權(quán)益。

(二)有利于規(guī)范村委會(huì)的管理活動(dòng)

傳統(tǒng)行政法沒(méi)有肯定村委會(huì)的行政主體地位,造成法律尤其是行政訴訟法對(duì)村委會(huì)行使行政權(quán)的監(jiān)督上存在空白。由于村委會(huì)無(wú)法成為行政訴訟的被告,因此可以在侵犯村民權(quán)益時(shí)逃避法律的懲罰,也就造成了村委會(huì)管理的混亂。從法律上確定村委會(huì)的行政主體地位無(wú)疑可以很好的解決這一問(wèn)題,對(duì)村委會(huì)的管理活動(dòng)起到相當(dāng)?shù)耐亓?從而規(guī)范村委會(huì)的行為。

(三)有利于鞏固村民自治制度

長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于村委會(huì)的法律地位定義模糊,對(duì)于村民自治制度帶來(lái)了一定程度的危害,首先,村委會(huì)的管理活動(dòng)會(huì)受到來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉而失去自治的意義;其次,村委會(huì)地位不明確,也帶來(lái)其法律權(quán)威的缺失,在行使行政權(quán)力的時(shí)候,往往會(huì)由于與村民利益相悖而受到抵制,從而帶來(lái)效率低下。從這個(gè)意義上講,明確其行政主體地位,有助于村民自治制度的鞏固,發(fā)揚(yáng)民主,也有利于提高行政效率。

總之,作為改革開(kāi)放以來(lái)具有鮮明中國(guó)特色的基層群眾自治組織,村委會(huì)正在適應(yīng)公共行政發(fā)展的需要,作為政府向社會(huì)分權(quán)的重要社會(huì)行政主體之一,其行政主體地位也應(yīng)該在最終法律上得以確認(rèn),如此,方可以保障國(guó)家社會(huì)發(fā)展的需要,也能更好保障村民權(quán)益和推進(jìn)地方自治制度的鞏固。

[1]沈巋.重構(gòu)行政主體范式的嘗試[J].法律科學(xué),2000,(6).

[2]于語(yǔ)和,戚陽(yáng)陽(yáng).國(guó)家法與民間法互動(dòng)之反思[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào),2005,(1).

[3]皮純協(xié).行政法與行政訴訟法教程[M]中央廣播電視大學(xué)出版社,2005.

[4]吳新葉.農(nóng)村基層非政府公共組織研究[M]北京：北京大學(xué)出版社,2006：139.