國家助學貸款的制度缺陷及對策
——基于制度經濟學的視角

方 銳

(浙江海洋學院外國語學院,浙江 舟山 316004)

國家助學貸款的制度缺陷及對策
——基于制度經濟學的視角

方 銳

(浙江海洋學院外國語學院,浙江 舟山 316004)

文章從制度經濟學的視角,對國家助學貨款制度的缺陷及其成因進行了剖析,著重從健全還款約束機制、健全風險補償機制、設計靈活的貸款償還機制等方面提出對策。

助學貸款;制度缺陷;機制

作為“科教興國”戰略的一項重要舉措,國家助學貸款對于推進高等教育體制改革、增加公平教育機會、拓展銀行業務和建立個人信用體系等方面有著重要的意義。但國家助學貸款工作還不容樂觀,存在著銀行貸款積極性不高、貸款學生違約不斷的情況,甚至銀行方面一度叫停,國家助學貸款陷入了進退兩難的境地。在這一背景下,從制度經濟學角度進一步研究分析國家助學貸款制度的缺陷、提出對策就顯得非常必要。

1 國家助學貸款制度的主要缺陷

1.1 產權不夠明晰,交易成本較高

助學貸款作為一項制度資源,有多個擁有者,分別是政府、銀行、學校和學生。各利益主體都有使用權,且產權是非對稱擁有的。這樣一來,趨利避害的本性導致制度運行過程中經濟主體會利用制度的缺陷來實現其效用的最大化。

1.2 運行機制不規范,存在委托人的政策性目標與代理人的商業利益難以兩全的悖論

國家助學貸款一方面體現了政府公平教育機會、擴大高等教育規模、穩定社會的政策性目標,另一方面它的實際運作為商業性貸款,政府委托商業銀行運作,主要由商業銀行承擔還款拖欠的風險。

1.3 政府在助學貸款的推行中存在角色缺位

具體表現為政府在助學貸款政策設計、管理、風險承擔等方面的角色缺位。同時助學貸款制度本身沒有充分考慮我國的社會信用環境。它是信用貸款,貸款的償還在很大程度上依賴于學生的誠信,但我國社會信用體系還不健全,缺乏一個完善的個人信用約束機制,這就導致一些貸款人利用制度的漏洞,產生惡意逃避債務現象。

1.4 貸款回收設計存在缺陷

貸款歸還設計主要包括還款期限和還款方式的確定。我國目前6年的還款期限,與美國、德國等國家15～20年的還貸期相比,還款期限明顯較短,另外,還款方式單一,未能根據學生的就業情況和經濟收入制定靈活的還款方式。

2 制度經濟學視角下的國家助學貸款制度缺陷分析

2.1 基于產權理論的分析

產權是經濟所有制關系的法律表現形式它包括對財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。產權在助學貸款的實際操作中,表現為銀行擁有助學貸款的債權所有權,但學校掌握實際的控制權,這主要是因為學校方便對貸款學生使用貸款的行為進行約束和管理,而銀行對助學貸款的管理和發放由于信息的嚴重不對稱,無法對學生貸后的行為進行有效的監督和管理。目前,學生欠費問題導致高校的財務壓力不斷上升,而開展助學貸款能使這一壓力間接轉嫁給銀行。因此,學校在給學生辦理助學貸款的過程中,可能會放寬審核力度,放松控制權,導致助學貸款運行不通暢。另一方面,學校投入大量人、財、物去管理助學貸款卻沒有收益,鑒于此,學校方有可能會放任學生產生機會主義行為,銀行方對此只有從嚴控制貸款的發放力度來降低債務風險。

2.2 基于交易費用理論的分析

科斯(Cosas)認為,交易費用是指企業在尋找交易對象、洽談交易、執行交易等方面的費用支出,主要由以下幾部分構成:搜索成本、談判成本和監督成本。一般而言,實現交易必須付出費用,費用越低,就越容易實現;費用過高,則無法發生?，F行助學貸款有財政貼息補助,特別是在校期間利息由財政承擔全額補貼,這使得這一制度對非經濟困難學生也有很強的吸引力,使一些非經濟困難學生出于利用貼息貸款從事其他投資或消費的目的,出現捏造貧困假象,騙取貸款等行為。另一方面由于高校沒有掌握認定經濟困難學生的統一權威標準,造成高校與學生之間信息不對稱。這種信息不對稱,不僅增加了“事后”交易費用,也加大了信貸風險。銀行為了盡量規避風險,必然選擇減少貸款規模,甚至暫停發放貸款。

2.3 基于制度約束理論的分析

諾斯(N o rth)認為:“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范,它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為”。制度是由非正式約束和正式約束以及實施機制兩個基本因素組成,非正式約束主要包括價值信念、道德觀念、倫理規范等因素。正式約束包含政治規則、經濟規則和各種契約,以及由這一系列的規則構成的等級結構,實施機制則是制度結構中不可或缺的一部分。制度約束理論在助學貸款制度上的應用,主要表現為用制度約束貸款學生。具體而言,非正式約束其核心講的就是誠信,要求學生講誠信、及時履約,然而面臨巨大收益時,這種觀念的約束就顯得非常的“軟”;正式約束顯現出剛性,但在實際運行中,這類機制又存在這樣那樣的問題,如助學貸款具有主體多、單筆數量小、學生畢業后流動性大等特點,一旦發生學生拖欠貸款時,銀行將耗費大量的人、財、物來追債且還存在執行難的問題。

2.4 基于博弈理論的分析

博弈論認為,博弈要產生最優的均衡解,前提必須是在最有效率的制度的安排下。助學貸款制度要實現良好的運行狀態成為“納什均衡”這一目標,在制度設計上就要保證銀行和貸款學生都有自覺承擔相應責任和義務的積極性。由于我國現今個人信用體系還不夠完善,大學生一旦畢業離校,因為還貸方式、期限以及收入回報等因素的影響,會產生失信行為,增加了銀行收回貸款的難度。失信行為達到一定規模時則會產生“羊群效應”,從而造成更大規模的失信行為,最終導致“大家都擇不守信”這一納什均衡點。

3 完善國家助學貸款制度的對策

3.1 健全還款約束機制,完善個人信用征信系統建設

(1)健全還款約束機制,加大違約懲罰力度。由于學生的信用意識良莠不齊,少數學生惡意逃債、拖債,必須健全還款約束機制。其設計出發點就是要使學生因為違約得到的收益遠遠少于損失,使其終身受害,同時為國家助學貸款塑造一個良好的外部環境。具體對策為:一是借款人如出現違約現象,應增加其逃債成本,控制其從事各種活動;二是定期對貸款違約學生進行媒體公開曝光和提供網絡的查詢;三是各用人單位和銀行、海關、出入境管理等單位在錄用、發展新金融業務、出入境驗放等業務時,對有貸款違約行為的學生要予以一定的限制,如不予錄用,不予享受消費貸款、信用卡等金融服務,不予出入境等;四是情節嚴重者將依法追究違約借款人的法律責任。

(2)建立個人信用檔案登記機制和貸后跟蹤機制,完善個人信用征信系統建設。要通過加強銀校合作,把在校大學生在銀行的存款與消費現金流信息、違約信息,統一歸集到國家助學貸款個人征信系統,納入電子化系統管理,形成標準的學生個人信用檔案,便于信用資源共享。高校和放貸銀行要進一步把助學貸款的貸后管理工作落到實處,加強對學生畢業后個人情況的定期查詢,明確查詢管理和跟蹤的分工;另對于就學地貸款,高校有責任利用高等院校畢業生學歷查詢系統,收集貸款學生的有關信息,及時向貸款銀行提供,或接受貸款銀行對學生個人情況的查詢。

(3)建立一個完備的個人信用法律體系。高度市場化的社會必定是信用社會,開展個人信用業務需要一整套個人信用法律體系來支撐。完善的個人信用法律體系涵蓋個人信用的各個方面,從貸前的審查到貸中的監管以及最后收回貸款等都應包括在內,從而為開展國家助學貸款業務及其他個人信用活動提供法律依據,做到有法可依,有章可循,讓那些不守信用、不按期歸還貸款的學生得到應有的懲罰,這樣,既增強了自覺還貸的約束機制,也強化了受信者的法律意識。

3.2 健全風險補償機制,積極推動教育擔保制度的建立

(1)健全風險補償機制,完善風險補償金制度。助學貸款周期較長,存在較大的不確定性風險。即使在發達的市場經濟國家,同樣存在較高的違約率。助學貸款可以由商業銀行運作,但不應該由商業銀行完全承擔風險責任。目前我國在國家助學貸款的制度設計方面,國家所扮演的角色仍然過于超脫,將自己置于風險之外。然而在美國,美國在《高等教育法》中專門制訂了有關聯邦政府為鼓勵私營機構貸款的保險項目,解決銀行的后顧之憂。我國應借鑒國外助學貸款優良的政策制度,采取各級政府及部門對助學貸款提供擔保,引導和鼓勵私營機構提供貸款保險項目,改變銀行單方面承擔貸款風險、單方面追收貸款的缺陷。此外,繼續完善從政府財政和各高校學費中計提國家助學貸款風險補償金制度,因為風險補償金兼具激勵和約束機制,從而將商業銀行從過去的風險承擔者的角色中解放出來,提高其經辦助學貸款的積極性。

(2)政府積極創造條件,組建專門的教育擔保公司(或建立專門的教育擔保基金),為那些辦理一般商業性助學貸款,需要擔保的學生提供方便。教育擔?；鹂梢杂烧畵芸钤O立,也可以由私營企業捐贈設立。對于捐贈款項建立教育擔?；鸬钠髽I可以給予稅收方面的優惠,如扣減相應的所得稅和營業稅等。這樣,通過政府、銀行、社會各界的緊密協作,既可以支持教育事業的發展,又可以幫助積極困難大學生完成求學夢。

3.3 建立靈活的貸款償還機制,降低違約風險

(1)制定更加靈活多樣的還貸方式。允許學生免還部分或者全部助學貸款是各國在實施助學貸款制度時的普遍做法。我國現行的助學貸款制度規定只有應征入伍、自愿到西部地區、艱苦行業工作的借款學生,才能享受減免國家助學貸款本息的優惠政策?？傮w來說還貸形式單一、受益面窄。鑒于此,應在政策中進一步擴大受益面和受益力度。

(2)改進貸款償還規定。在還款期限上,現行的助學貸款制度實行的是借款學生畢業后根據就業情況,在1至2年后開始還貸、6年內還清;在還款方式上,銀行采取的還是普通貸款的還款方式即等額本息還款法和等額本金還款法,未能照顧到助學貸款的特殊性;在還款次數上,規定借款學生畢業或終止學業后1年內,可以向銀行提出一次調整還款計劃的申請,經辦銀行根據實際情況和有關規定進行調整,設計得不夠人性化。但現實是貸款償還預期與大學生就業形勢以及收入水平反差比較大?，F行的助學貸款還貸方式無疑出現了對大學生就業、薪金預期的理想化以及償還期限設計上的不合理,加大了國家助學貸款的還貸風險。有必要根據我國各地區現有的經濟發展水平和收入狀況,進一步提高還貸計劃的調整次數、延長還貸年限。

(3)改進財政貼息方式。目前的國家助學貸款主要用于解決經濟困難學生的就學問題,具有較強的公益性。從我國財政貼息的承擔對象來看,愈是貧困地區,貸款越多,貼息量越大。由于人才的流動,由西部財政貼息培養的學生其中一部分會分流到東部,這將導致部分財政貼息變向流向東部,加重了西部地區的財政負擔,無法更好地實現財政貼息的激勵機制,這也從側面說明現行貼息方式還不夠完善。應結合國家的產業政策,在財力允許的情況下,在中西部獲得助學貸款的學生中推行一定期限、一定比例的定向就業。同時實施分級貼息辦法,適當加大對農林水、石油、礦業類等艱苦專業、艱苦地區院校經濟困難學生助學貸款的貼息力度,切實發揮財政政策的導向作用,從而提高銀行開展助學貸款業務的積極性。

[1] 黃建美.國家助學貸款風險問題的經濟學分析[J].云夢學刊,2008(4):57-59.

[2] 張晉超.論國家助學貸款中政府行為主體角色的缺位[J].華南理工大學學報:社會科學版,2008(3):16-19.

[3] 龍云飛.國家助學貸款的制度經濟學分析[J].攀枝花學院學報,2007(2):28-30.

[4] 周 丹.國家助學貸款的經濟學分析[D].南京:南京航空航天大學,2006.

[5] 陶 紅.美國聯邦學生貸款制度、償還機制及違約處理[J].教育與經濟,2005(1):59-62.

Study on System D efectand M easures of Sta te Educa tiona lL oan: Based on System Econom ics

FANG Rui
(Fo reign L anguages Schoo l,Zhejiang O cean U niversity,Zhejiang 316004,China)

State educational loan is an im po rtan tm easu re to p rom o te the refo rm of higher education system and inc rease the equal educational oppo rtunity,w hich has ob tained g reat effec ts.How ever,because of the system defec t itself,there are som e d ifficu lties du ring the p ractice of educational loan.This paper in troduces the system defect of ou r state educational loan.From the poin t of v iew of system econom ics, the paper p resen ts som e w ays to op tim ize educational loan th rough im p rov ing the system s of repaym en t restric tion and risk com pensation,designing flex ib le system s of pay ing loan back and so on.

educational loan;system defec t;m echanism

G 526.78

A

1671-7880(2010)04-0082-03

2010-05-10

方 銳(1980— ),男,浙江開化人,講師,公共管理碩士,主要研究方向為學生思想政治教育和就業指導。