行政訴訟調解制度構建探討

陳 娟

(皖西學院政法系,安徽六安237012)

行政訴訟調解制度構建探討

陳 娟

(皖西學院政法系,安徽六安237012)

和諧社會視野下行政訴訟調解制度的構建與創新,應在借鑒域外經驗的基礎上,立足中國國情,從基本原則、啟動者、適用范圍、法律效力、救濟措施等方面全面推進。行政訴訟調解應基于自愿和合法原則,由雙方當事人合意而啟動,由法官居中主持,依法達成的調解協議具有終結訴訟的效力。當然,對于無效和可撤銷的調解協議也應當提供必要的救濟。

和諧社會;行政訴訟調解;制度構建

行政訴訟調解是指在行政訴訟程序中由法官主持,原被告基于自愿和合意在不違法的前提下就訴訟標的達成協議,從而終結訴訟的活動。近年來,行政訴訟調解問題成為行政訴訟法學理論和行政審判實踐的熱點問題,特別是和諧社會理念的提出,行政訴訟調解問題更引起人們高度關注。隨著研究的廣泛深入,對此問題應不限于單純的理論論證,而應當把更多的精力放在具體制度構建上。筆者在借鑒域外經驗的基礎上,立足中國國情,擬從基本原則、適用范圍、法律效力、救濟措施等方面提出初步構想。

一、行政訴訟調解應遵循的基本原則

調解的基本原則貫穿于整個調解活動始終,它是法院和各方當事人都應當遵守,調解活動順利進行,調解協議發生法律效力的重要保障。學界關于行政訴訟調解原則的論述并不多,公認的原則是自愿和合法原則。

在行政訴訟中,調解的自愿原則包含兩層含義:其一是調解利用上的自愿性,即程序上的自愿。只有雙方當事人都同意采用調解方式解決爭議,調解程序才得以啟動。在整個調解過程中,自愿性始終伴隨著當事人,一旦不再自愿,當事人可以隨時退出調解。實踐中,人民法院可以提出調解建議,但調解的啟動應充分尊重行政主體與相對人的意愿,人民法院不得強迫任何一方接受調解。其二是是否達成以及達成何種協議上的自愿性,即實體上的自愿。任何調解協議的達成,均需得到當事人的認同。即便調解人提出的調解方案完全正確、合法,也不能強迫當事人接受。該協議對當事人和法院均有約束力,一旦當事人在根據該協議做成的調解筆錄上簽字,則其發生同生效判決相同的效力,不得隨意反悔;另一方面,只要當事人的協議內容不違反禁止性規定,不損害公共利益或他人利益,法院不得隨意否定當事人的調解協議,調解發生終結訴訟并解決糾紛的法律效力。

行政訴訟調解的合法原則指的是:(一)調解的程序必須合法;(二)調解協議的內容不得違反實體法的規定。調解必須在法律的框架內進行,通過協調解決行政爭議,并不是放棄對行政行為的合法性審查,而是要在查明事實、分清是非,不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下做好協調工作,否則,即違背了行政訴訟的初衷。

二、行政訴訟調解的啟動者

有的學者主張行政訴訟調解只能由原告提出,理由是行政訴訟的性質決定了起訴的主體只能是行政相對人一方,相應地,行政訴訟中調解的申請人也應限于行政相對人。如果允許行政機關申請調解,則可能出現采取非法手段強迫行政相對人接受調解的情況。而將申請調解的權利賦予相對人,很顯然對行政機關毫無影響,行政相對人提出調解,行政機關最多不予接受而轉入審判,沒有必要去逼迫相對人放棄調解,因為那樣做的結果仍然是進入審判,如此就可以最大限度地減少這種脅迫調解的現象[1]。而筆者認為,行政訴訟調解是一種不同于行政訴訟的糾紛解決方式,更強調雙方的自愿和合意,只要雙方同意通過調解解決爭議,誰先提出調解建議不應有所限制。再者,行政訴訟調解適用于行政訴訟程序,我國法律明確規定只有原告可以提起行政訴訟,這意味著在是否啟動訴訟程序解決爭議的問題上原告已行使過選擇權,因此,行政訴訟調解的啟動不限于原告,被告提出經原告同意同樣可以適用,在必要和可能時,法官也可以提出糾紛解決的方案供當事人協商討論。只不過在具體操作中可以對法官的建議權做相應限制。

與調解的啟動相關聯的還有第三人的介入問題。在行政訴訟調解過程中,極有可能涉及第三人的利益。在這種情況下,法院應將調解的事項告知第三人,第三人可依申請或由法官依職權通知其參加到調解中來,在調解過程中,第三人有權充分表達自己的權利要求,以此來維護自己的合法利益。

此外,行政訴訟調解啟動的效力問題也是構建行政訴訟調解制度需要考慮的。行政訴訟調解一旦啟動,就具有中止原訴訟程序的效力,調解期限不計入辦案期限內。只有調解無法達成協議或者未能通過法院的審查的情況下,原訴訟程序才繼續進行。

三、行政訴訟調解的適用范圍

行政訴訟調解有利于保護相對人的合法權益,節約成本,提高效率,但并非所有的行政訴訟案件都可以適用調解,目前學界的主流觀點是行政訴訟調解的前提條件是當事人尤其是行政主體對該公權力的行使具有處分權。誠然,行政訴訟中,由于一方當事人是行使國家公權力的行政機關,依法行政原則要求行政機關不得任意處分其行政權力,這決定了行政訴訟的調解與當事人自由處分實體權利的民事訴訟調解存在明顯區別,行政機關具有一定的處分權(自由裁量權)是行政訴訟案件能否適用調解非常關鍵的考量因素,但絕不是唯一條件。筆者認為,行政訴訟調解的適用范圍還與行政訴訟的受案范圍密切相關。目前,我國行政訴訟的受案范圍還很有限,行政合同、行政指導、行政補償等行為還沒有納入行政訴訟的受案范圍,對這些行為的救濟也很有限,這造成了法院對這些行為進行調解的障礙,事實上這些行為也有適用調解的余地[2]。此外,按照現行行政訴訟法的規定,法院只能對具體行政行為的合法性進行審查,合理性審查還沒有被納入行政訴訟審查范圍,行政訴訟調解的適用以行政機關是否享有自由裁量權為前提在邏輯上是存在問題的。因此,“行政訴訟中法院促成原被告雙方‘和解’是否合法并不必然取決于被告是否享有自由裁量權,而是取決于被告用以換取‘和解’的‘妥協’或‘讓步’是否合法,是否在被告的法定權限之內”[3]。

行政訴訟調解適用范圍的確定,有待于對行政訴訟制度的全面研究,有待于相關法律法規的完善。基于上述理由,筆者在此不會具體列舉哪些案件可以適用調解,而是試圖通過概括歸納出行政訴訟適用調解的條件——在被訴的行政行為屬于行政訴訟受案范圍的前提下,行政訴訟調解的適用必須同時滿足以下兩個條件:第一,被訴行政行為僅涉及一般違法或是稍有瑕疵,對于無效或其他嚴重違法行為,由于其自始不發生效力則不可調解,否則會損害公共利益;第二,被告的“妥協”或“讓步”合法,在被告的法定權限之內,這一點有待實務中法官針對具體案件予以判定。

四、行政訴訟調解的模式及其適用階段

目前,在理論界,對法院調解的基本模式,主要有四種學說:一是調審合一說,即同一案件在同一程序里調解和判決并行運行,沒有與審判截然分開的專門的調解程序;二是調解分離說,即將法院調解從審判程序中分離出來,作為解決糾紛的另一種訴訟方式。根據調解所處的位置不同,又可分為審前調解和庭上調解;三是調解分立說,即把法院調解納入獨立于訴訟程序外的調解程序,與審判并立。調解是訴訟程序的前置程序,案件不經調解不得起訴,調解成立,調解協議具有生效判決的法律效力,調解不成立,則轉入訴訟程序,進行審判;四是以訴訟和解代替法院調解說,這種觀點認為,法院調解具有審理性質和職權性,存在種種弊端,而訴訟和解可以彌補法院調解的缺陷,強化審判程序[4]。

與行政訴訟調解模式相對應,行政訴訟調解的適用階段也有如下學說:持調審合一說和以訴訟和解代替法院調解說的學者一般都主張調解的適用階段不應有限制,在任何階段都可進行,以便更好地保護當事人的權利。持調解分離說的學者會根據調解所處的位置不同分為審前調解和庭上調解兩種;調解分立說的學者無疑把調解的適用階段固定于審前,案件不經調解不得起訴。

筆者較為贊同的是調審分離、庭上調解為主的模式,但鑒于我國目前的法治環境和行政訴訟調解尚處于探索階段的現實,筆者建議對行政調解的適用階段作進一步限制,即主要適用于法院對具體行政行為是否合法作出明確判斷的庭審中或庭審后判決前的階段,其理由:一、兩種不同性質行為的程序上分離,避免了審判因為調解受到不良影響,防止審理行為出現瑕疵。分離模式下,調解的主持人一般不是案件主審法官。調解程序下的主持人或調解員,一般由當事人選擇或者法院指定。如果調解沒有成功,在審理程序中的法官不會是主持調解的法官,能夠保持中立;二、案件經過庭審,當事人在法庭的主持下舉證、質證、辯論,雙方信息溝通充分,更有利于協議的達成;三、行政訴訟與民事訴訟不同,合法性審查原則決定行政訴訟調解應該建立在司法機關經過實質審查、對行政行為合法性有了明確判斷的前提下。當然,由于行政訴訟案件的復雜多樣性,也不能完全排除有些案件庭審前雙方在法院的努力下達成和解的可能性。

五、行政訴訟調解的效力及其法律救濟

在行政訴訟調解中,如果雙方當事人達成的協議符合行政訴訟調解的適用范圍且不損害國家、集體或第三人的利益,該協議就具有終結訴訟的效力。至于通過什么形式終結訴訟,理論界卻存在較大的爭議。大體有兩種意見:第一種是突破行政訴訟法的現有規定,允許調解結案,將調解結案作為與裁判并列的法定結案方式;第二種是將原被告達成的調解協議作出筆錄,據此作為裁定撤訴結案的依據。準許撤訴的裁定可以載明被告改變被訴具體行政行為的主要內容及履行情況,并可以根據案件具體情況,在裁定理由中明確被訴具體行政行為全部或者部分不再執行。目前,鑒于法律的禁止性規定,司法實踐中普遍采用的是第二種做法,但隨著行政訴訟調解制度在我國的確立,調解結案終將成為現實。

此外,有必要設立相應的行政訴訟調解救濟規則。首先,對調解無效和可撤銷的情形作出明確的規定。合同法中關于合同無效及可撤銷的規定可以作為參考,但行政訴訟調解中牽涉到公共利益、國家利益致使調解無效及可撤銷的事由應與民事合同有所區別;其次,賦予原告對無效或者可撤銷的調解協議的反悔權。反悔權是對當事人合法權益予以救濟的一項重要途徑,但是處于優勢地位的行政機關在行政訴訟調解中被脅迫、被欺詐的可能性較小,這種反悔權只限于原告行使;第三,原告如何實現這種救濟權,是通過上訴來實現,還是通過請求繼續審理,目前學術界存在分歧。筆者建議采用繼續審理的方式,并參考臺灣地區“行政訴訟法”的相關規定:和解有無效或得撤銷之原因者,當事人得請求繼續審判。請求繼續審判,應于三十日之不變期間內為之。但無效或得撤銷之原因知悉在后者,自知悉時起算。和解成立后經過三年者,不得請求繼續審判。但當事人主張代理權有欠缺者,不在此限。

六、結語

行政訴訟調解是行政訴訟領域一種在法官的參與下合意式解決爭議、協調官民矛盾的新機制,但目前我國行政訴訟調解制度還處在探討階段,筆者不揣冒昧從基本原則、啟動者、適用范圍、法律效力、救濟措施等方面提出自己的初步構想。這些制度設計上的考慮可以作為行政訴訟調解制度原則和規則的主干體系,許多具體細節和進一步細化,還有待行政訴訟調解制度確立后,司法實踐的逐步發展和完善。

[1]陳誠.關于構建我國行政訴訟調解制度的思考[J].社科縱橫,2004,(4):55-56.

[2]王星.行政訴訟中法院調解的適用范圍——以行政行為存在的法律狀態為角度[J].法制與社會,2006,(12):165 -166.

[3]金自寧.協調和解需先明確其合法性條件[N].法制日報, 2007-04-22.

[4]朱福惠,劉偉光.我國行政審判中調解制度的改革與完善[J].現代法學,2002,(5):35-37.

On the Construction of an Administrative Litigation Mediation System

CHEN Juan
(Department of Politics and Law,West Anhui University,Lu’an237012,China)

Learned from the extra-territorial experiences and based on national conditions of China,it will be taken from the scopes of the basic principles,proposer,scope,legal effect,relief measures in order to construct and innovate an administrative litigation mediation system under the vision of harmonious society.In according with reconciliation agreement,administrative litigation mediation should be reached in conciliation proceedings with the end effect,based on voluntary and legal principles,started by both parties agreement,presided by the judge in the middle.It is necessary to provide the relief in accordance with null&void and revocable reconciliation agreement.

harmonious society;administrative litigation mediation;system construction

D915.1

A

1009-9735(2010)03-0082-03

2010-03-31

安徽省教育廳人文社科一般項目(2008SK270)。

陳娟(1978-),女,湖北武漢人,皖西學院政法系講師,碩士,研究方向:憲法與行政法。