新制度主義視角下政府高等教育管理職能演進的動力源泉

魏 艷

（上海大學生命科學學院，上海 200444）

新制度主義視角下政府高等教育管理職能演進的動力源泉

魏 艷

（上海大學生命科學學院，上海 200444）

文章基于新制度主義關于交易成本與交易費用理論，分析政府高等教育管理職能演進的動力源泉，指出從計劃經濟體制下的高等教育管理職能向市場經濟體制下高等教育管理職能演進的動力源泉為制度的經濟價值。這種演進歷程一方面反映了政府高等教育管理職能對當時經濟環境和經濟條件的一種適應和服務過程，另一方面體現了管理具體過程中“交易成本”的降低和“適應效率”的提高。

新制度主義；高等教育；管理職能；演進；動力源泉

一、關于新制度主義

新制度主義（The New Institutionalism）是繼行為主義革命后，在社會學、經濟學、政治學領域形成的有關制度研究的新的途徑。20世紀80年代，一批著名的經濟學家把制度分析這一方法用于政治及其他社會問題的研究，由此使得對原有問題獲得了新的認識。馬奇和奧爾森發表的《新制度主義：政治生活中的組織因素》一文揭開了新制度主義政治學的開端。新制度主義認為，人們的政治與經濟生活中都存在著交易成本與交易費用，交易費用阻礙技術發揮、經濟增長和社會進步。隨著科學技術的進步、社會發展和組織規模的擴大，交易成本費用有不斷上升的趨勢。制度通過構筑個人行為和規范群體生活，發揮出技術的潛力，擴展人們活動的時間與空間范圍，從而推動經濟不斷增長，使社會生活秩序化。制度的變遷是制度為適應現實政治與經濟關系的動態調整變化，其目的是降低交易費用，促進經濟增長。

二、運用新制度主義研究高等教育管理職能演進的可行性

新制度主義以獨特的視角和綜合的理論為高等教育管理研究開辟了嶄新的視野，我國政府高等教育管理職能已隨著我國經濟體制的轉軌在諸多方面發生了轉變，這些轉變有其深層次的經濟、政治和文化背景與根源。依據新制度主義關于的“制度”定義：制度是構筑個人行為、規范群體生活的明文規定，它在微觀上規定個人的權利與義務，限定個人選擇范圍，從宏觀上規范社會的運作，促使群體生活秩序化。政府高等教育管理職能可歸結于新制度主義的宏觀“制度”范疇，而這種職能的轉變則完全可以依據新制度主義的相關理論給予解釋。論文從新制度主義的核心概念——交易費用和制度變遷等理論出發，分析我國政府高等教育管理職能演進內在邏輯，從制度層面揭示我國政府高等教育管理職能轉變的動力源泉。

三、高等教育管理職能演進的動力源泉：制度的經濟價值

著名的經濟學家T.W.舒爾茨認為，制度的功能就是為經濟提供服務，每一種制度都有其特定的經濟價值。約翰.J.沃萊斯等人也認為，制度的基本功能之一在于它能降低交易成本。制度變遷是制度的替代、轉換與交易過程，作為一種“公共物品”，制度同其他物品一樣，其替代、轉換與交易活動也都存在著種種技術的和社會的約束條件。制度變遷可以被理解為一種效益更高的制度（即所謂“目標模式”）對另一種制度（即所謂“起點模式”）的替代過程，即一種更有效益的制度的產生過程。

同時，新制度主義認為，任何制度的變革不是憑空產生的，它總是在舊制度出現危機因而被瓦解的過程中發生的。因此，任何制度的變革實際上都包含著兩個動態過程：一個是舊制度的去制度化過程(deinstitutionalization)；另一個是新制度的構建與維系過程(construction and maintenance)，前者為后者提供必要的制度環境。制度構建具體地體現為不同利益群體間的博弈互動，當博弈互動最終催生出穩定的社會關系結構，并得到社會認可，制度構建完成。

因此，計劃經濟體制下我國政府高等教育管理職能是對當時我國經濟環境和經濟條件的一種適應和服務過程。這種高度集權的管理方式，對于調動各部門發展高等教育的積極性、為社會主義初期建設培養各種合格人才，促進我國經濟和教育科技事業的迅速發展起了重要的積極作用。然而，隨著我國社會經濟的發展，其服務經濟的功能也日漸消退，阻礙經濟發展的制度弊端卻日益顯露：大學之間無競爭感、壓力感和驅動力，他們的等、靠、要思想嚴重，不考慮學校未來的發展和擴張；高校自身的能動性難以發揮，想有所為而不能為；大多數公辦高校的辦學模式僵化，與社會的需求難以符合；招生專業要政府批準，招生計劃受到嚴格限制，使得大學開設的專業得不到及時更新，既不能為社會培養出符合需求的人才，也不能為國家和地方的經濟建設提供智力支持，難以適應市場經濟發展的形勢需要；大學的學術氣氛不濃，思想固化不前，教師的科研成果多為應付職稱評定，知識創新艱難，科技成果轉化率低；受計劃經濟時期政府統一管理的制約，大學辦事效率低，連增設一個機構、蓋一棟樓都要到政府部門申請很長時間才可能獲準，學校建設發展和改革步伐相當緩慢；高校民主化管理程度低，決策往往缺乏必要的論證和民意調查，決策失誤的情形屢有發生；高校的整體發展規劃、政策傾斜、辦學經費、后勤保障、社會治安等方面需要得到政府的有力支持，而政府卻因財力和精力有限，難以顧及等。

所有以上弊端的顯現均反映了計劃經濟體制下政府高等教育管理體制已無法適應社會經濟環境的變化，必然要求尋找一種既能適應社會經濟發展，又能有效地彌補政府失靈的新制度代替。簡單地說，新制度必須要把政府從那些管不了、管不好，或管理成本極高但效率極低的事務中解脫出來，從而導致我國政府高等教育管理職能的演進。我國政府高等教育管理職能演進的內在驅動力正是制度經濟價值的體現之一。在此，筆者著重從兩個方面分析制度的經濟價值：“適應效率”和降低交易成本。

新制度主義認為，制度變遷內在動力的一個重要構成因素即“適應效率”，它關系到經濟長期演變的途徑，關系到獲得知識和學習的期望，關系到進行各種創造活動的愿望，以及解決社會瓶頸問題的愿望。制度在更替、轉換和交易的過程中，使組織具有了“適應效率”，而制度變遷更使組織具備了創新的能力和愿望。“適應效率”類似于達爾文進化論中的“物競天擇，適者生存”原理，只有更有“效率”的制度才能生存和發展，無“效率”或“效率”不高的制度必然被淘汰。我國政府高等教育管理職能的演變歷程正反映了這種“適應效率”的原理。

同時，當交易成本（自愿和非自愿交易中保持控制有價資產的成本）很高時，它們未能被轉入最有價值的用途，意味著資源遭到浪費。因此，降低交易成本即意味著社會資源的節省和經濟的高效運行。正如科斯所言：“有效的制度能降低市場中的不確定性、抑止人的機會主義行為傾向，從而降低交易成本。”高等教育管理過程中還需要考查其管理效益。從經濟學角度來看，效益包括了經濟效益和社會效益兩個方面，從效益的目的出發，高等教育管理效益可以界定為：用一定的資源投入，產出最大限度的契合社會發展與需要的教育成果，包括人才、知識、服務等等在內。高等教育管理效益分為內部效益和外部效益，前者關注的是投入與產出的比例，包括高等教育規模與成本的關系、高等教育資源的利用率等；后者關注的是其社會經濟效益，也就是其對包括人才需求在內的社會經濟發展需要的滿足程度。論文主要關注后者，我國高等教育宏觀管理效益的不斷演變是出于降低“交易成本”的目的。

計劃經濟體制下，高校的資源配比方式是全額撥款，學校資源的支出與收入不用考慮成本核算，教學設備等固定資產不計折舊。因此，長期以來，在教育資源的管理和使用上，高校往往是重視教學與科研等計劃的完成情況，忽視對現有資產的管理和利用；重視學校發展的社會效益，忽視投入產出的經濟效益；對無形資產和經營性資產的有償使用觀念淡薄，管理混亂，造成知識產權流失嚴重。在學校的資源配置中，重視項目、資金、設備，忽視對學校資產的管理和維護，因此，在計劃經濟體制下，我國高等教育管理效益低下、資源浪費現象突出。

轉型期，我國高等教育管理效益相比計劃經濟體制，效益有所提高，但仍存在以下幾個問題：首先，管理人員素質不高。他們大多缺乏管理學知識，有的學歷偏低、管理水平不高。其次，管理結構不合理。社會轉型期，高校對管理機構雖然進行了大刀闊斧的改革，但只是簡單的合并，“大拼盤”現象層出不窮。再次，管理方式簡單。計劃經濟體制下的行政管理方法仍比較常見，在整個決策、執行、咨詢和監督的過程中，高等教育執行系統的問題十分突出，各部門分工過細，部門間職能相互交叉、協調起來很困難。最后，管理理念混亂。在計劃經濟的殘存管理理念、市場經濟的全新管理理念以及國外管理思想三者的共同作用下，傳統管理觀念受到震動，而新觀念又尚未形成，這就造成了管理觀念的混亂狀態。

在社會主義市場經濟體制下，我國高等教育管理體制將會逐漸改變轉型期的弊端。宏觀上，以市場為基礎進行教育資源的配置，使社會交易成本降低；微觀上，抓好教育教學、學科建設、科研與人才培養等基礎工作，提高高等教育改革的成效，促進教師和管理隊伍的發展，改善高校就業工作前景。因此，在新制度主義視野下，政府高等教育管理職能轉變的動力源于制度的經濟功能，它具體表現為降低“交易成本”、提高“適應效率”。但是，在對政府高等教育管理職能演變的成本與收益進行分析時，可計量與不可計量共存；公開與隱蔽共存。而且有些是現在就可計量的，有些是涉及“貼現”問題的；有些具有經濟效益，有些只有社會效益。因此這一分析要比一般經濟活動中“成本——效益”分析復雜得多，制度的經濟功能顯然不可定性為制度變遷的唯一動力。

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