關于運城市農村土地承包經營權流轉的思考

宋萌萌

關于運城市農村土地承包經營權流轉的思考

宋萌萌

（運城農業職業技術學院，山西運城044000）

隨著農業結構調整、農村二三產業的發展和農村勞動力的轉移，農村土地流轉呈現加速的態勢。土地流轉反映了生產力發展的客觀要求，它有效促進了農業結構調整和產業化經營，推動了土地適度規模經營，增加了農業投入，拓寬了農民增收渠道。但實踐中也存在一些不容忽視的問題。該文結合運城市土地流轉的現狀，對運城市農村土地承包經營權流轉的作用、存在的問題進行了深入的分析，并提出了合理化建議。

家庭土地承包責任制；土地承包經營權；土地流轉

農村土地流轉，指在農村土地所有權歸屬和農業用地性質不變的情況下，將土地使用權（經營權）從承包經營權中分離出來，轉移給其他農戶或經營者，其實質就是農村土地使用權的流轉。土地經營權流轉是指由于大量農民離農經營，土地拋荒，他們將原先承包的土地經營權轉讓給村里組建的中介機構，由后者對外統一發包，集中產業經營，農戶每年從中收取固定收益，這樣既控制了土地拋荒，提高了土地勞動生產率，同時也增強了土地集約化經營。黨的十七屆三中全會指出：“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營?！蓖恋刈鳛橐环N生產要素，只有合理流動，才能提高使用效益；也只有合理流動，才能真正體現土地生產要素的性質，所以土地流轉是必然的趨勢。論文結合運城市土地流轉的現狀，對運城市土地流轉的作用、動因、存在的問題進行了深入的分析，并提出了合理化建議。

一、運城市農村土地流轉現狀

運城市轄1區2市10縣、146個鄉鎮(辦事處)、3338個行政村，全市鄉村人口351萬，占71%。全市總耕地877.3萬畝，農業人口人均耕地2.15畝。運城市農戶承包地流轉形式多種多樣，既有轉包、轉讓、互換、代耕代種、繼承等低層次簡單形式，又有反租倒包、租賃、入股、抵押等高層次復雜形式。截至目前，全市土地承包經營權流轉面積達到77.15萬畝，占到二輪承包耕地總面積的10.1%，涉及農戶9.83萬戶，占全市耕地承包戶的10.2%。運城市形成100畝以上規模經營面積達到17.64萬畝,占土地流轉面積的22.9%,其中由農民種植大戶經營2.65萬畝,由農民專業合作社經營9.15萬畝,由農業龍頭企業經營2.13萬畝，促進了農業產業化發展。全市已形成糧、棉、果、畜、菜五大產業。特別是蔬菜產業，今年新增日光溫室1萬畝，新增拱棚2萬畝，成為農民收入持續穩定增長的最主要的產業，促進了土地效益提高和農民增收。過去在旱垣地帶，種植小麥、玉米等農作物，年畝收入為600元左右，實施土地流轉及土地整理發展相關產業后，年畝收入最高達到兩三萬元，是過去的30至40倍，直接帶動了農民增收。

二、運城市土地承包經營權流轉的作用

1.有利于農業結構調整和農民增收

土地流轉機制的建立，能夠加速農業結構的調整和優化，發展效益農業，大大增加農民收入。一方面，土地流出農戶的租金收入明顯增加；另一方面，土地流入的農戶通過規模經營同樣增加了收入，促進了先進農業技術、先進耕作設備、先進管理手段的大力推廣和使用,加快了現代農業發展的步伐?！稗r戶連片專業規模經營”的經營模式在今后較長的一段時期將會是一種有效的選擇。這種經營模式，強調農業生產區域化、專業化、規?；?，在家庭承包經營上的協調與統一，土地承包經營權流轉是實現這種經營模式的關鍵環節。河津市和平農場投資5000萬余元,承包集體土地兩萬余畝,建成了6000畝有機蘆筍示范園、5000畝優質紅棗示范園、1萬畝糧棉種植園和500畝魚塘示范園,成為山西省最大的以發展標準化、現代化、規模化農業為主導的新型農業企業。目前,畝均產值1200元,畝均純收入700余元,到盛產期畝均產值7000元至8000元,畝均純收入超過4000元。

2.有利于現代農業的發展

土地流轉帶來的設施農業熱讓越來越多的農民意識到技術直接連著效益，各種農民技術培訓變得相當熱門，科學種田成了當地農民的時尚。運城已經被確定為全省三個現代農業示范區之一，現代農業產業將有力地推動運城50萬畝無公害蔬菜產業帶、150萬畝優質蘋果產業帶和340萬畝優質麥棉產業帶的發展。

3.有利于土地充分利用

通過土地流轉，把零星的土地承包經營權從千家萬戶農民手中集中連片，按效率原則重新安排使用土地，進行適度規模經營，有利于改善人力資本的配置效率，促進土地、資金、技術、勞動等農業生產要素的合理流動和優化組合，有利于農民間的分工與專業化，使農業生產逐步走上“專業化分工，規模化生產，產業化經營，企業化管理”的發展道路，實現土地資源的充分利用。

4.有利于農村勞動力向二、三產業轉移

土地流轉機制的建立，改變了部分農民“亦工亦農、亦商亦農”兼業化狀態。解除了土地對這些農民的束縛，促進了農村勞動力向非農產業轉移、向城鎮集聚，推動了城市化、農村現代化進程。新絳縣有1.14萬名流轉了土地的農民從事包裝加工、物流配送、生產生活服務等經營活動,既滿足了城鄉群眾生產、生活的需要,又大大提高了自身的經濟收入,更為重要的是促進了城鄉經濟社會協調發展。

三、目前運城市土地承包經營權流轉中的問題

土地流轉是農村經濟發展的必然趨勢，反映了生產力發展的客觀要求。它有效地促進了農業結構調整和產業化經營，推動了土地適度規模經營，拓寬了農民增收渠道，但實踐中也存在一些不容忽視的問題。

1.土地流轉的操作程序不夠規范

運城市規范的土地流轉機制還沒有建立，在完備流轉手續、規范流轉程序方面存在不少問題。只有個別縣在農戶承包經營權流轉中簽訂了土地流轉書面合同，并有很少一部分經過了鄉鎮農經站鑒證。不少農戶采用“口頭協議”，私下進行自發性的流轉，不遵循一定的程序和履行必要的手續，未通過流轉合同來規范雙方的權利和義務關系，糾紛隱患較多。據統計，運城市新絳縣流轉土地中，簽訂書面流轉合同的只有20%，而且合同存在很多不規范的地方，如流轉合同標底不明、沒有流轉期限、權利義務關系不明確、沒有約定流轉收益及補償辦法，這些都是將來產生土地承包糾紛的根源。

2.土地流轉的中介組織不夠健全

大部分地區尚未形成統一規范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢。流轉市場發育不良、中介組織匱乏、信息不靈，往往出現農戶有轉出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了生產要素的合理流動和優化配置。由于缺乏農地評估機構、土地保險公司等中介服務組織，承包土地的經營權交易的服務工作主要由村集體代勞，村集體既當“裁判員”又當“運動員”，中介機構失去了應有的效率和媒介功能，村集體組織覆蓋面窄，往往“有買找不到賣，有賣找不到買”。

3.農村社會保障體系急待完善

目前，農村土地流轉糾紛呈現群發性、復雜性、緊迫性的特點，化解難度比較大?！掇r村土地承包法》頒布實施后，農戶對政策不熟悉，對農村土地流轉放任自流，流轉行為無人監管。一方面，一些舉家外出戶為了不讓農田拋荒，隨意把承包田轉讓出去，從而留下了許多弊病和隱患，成為農村不穩定的因素。另一方面，農民覺得沒地了心里就沒了底，沒有了保障，致使許多外出務工的農民，寧可讓土地粗放經營甚至撂荒，也不愿流轉給他人耕種。

4.農民外出從業組織化程度低

運城市農民外出從業主要是以自行外出和親友介紹為主，占全部外出從業人數的92.1%，經政府組織、市場中介等方式出去的僅占6.9%，在流動方式上存在很大程度的盲目性。一些地方政府由于在觀念認識上不到位，認為勞務輸出是富民不富縣的事，往往只注重宣傳資金回歸的效應，而對以勞務輸出為主、尋求就業門路的農民卻很少給予主動有效的服務，更沒有把組織農民勞務輸出納入政府的重要職能。

5.農戶地塊小而且分散,流轉規模難以擴大

家庭經營承包時，為了公平，把同一等級的地塊按照總戶數進行了等分，使得所有農戶地塊小而且分散，有的就是分到一、二條壟，這樣就影響了轉入農戶擴大規模經營的積極性。如果轉出土地的農戶和轉入土地的農戶將他們的土地連在一起的話，流轉就特別容易。

四、對目前運城市土地承包經營權流轉的建議

1.基層政府把為土地流轉服務納入重要職能

一是加強對農村土地流轉情況的調查研究，掌握農村土地流轉動態，把握農村土地承包關系的實際狀況和發展趨勢。二是指導農村土地流轉合同的訂立。對已形成穩定流轉關系的，要督促流轉雙方訂立流轉合同。三是鄉鎮農經部門要建立并管理好農村土地流轉的檔案。四是及時調節處理土地流轉的糾紛。

2.加強管理，規范流轉秩序

(1)加強土地轉出方的管理

首先，加強農戶自發的土地流轉管理。農戶自愿將承包土地以轉包、轉讓、互換、入股、出租等形式流轉，應簽訂書面流轉協議，并報所屬村集體經濟組織和農村土地承包合同管理機關備案。流轉土地的稅費繳納方式要在流轉協議上予以明確。其次，規范鄉村集體經濟組織和鄉村行政組織參與土地流轉的行為。鄉村集體經濟組織和鄉村行政組織不得以任何名義強迫農戶流轉土地，也不得阻撓農戶自愿合理地流轉其土地經營承包權。第三，農戶也可以委托中介組織進行土地流轉。委托流轉要簽訂委托流轉協議，并報本集體經濟組織和鄉農村土地承包合同管理機關備案。

(2)加強土地轉入方的管理

首先，農村土地流轉期限不得超過農戶家庭承包土地的剩余承包期。流轉期滿后，經雙方協商，可續簽土地流轉協議。為防止土地投機行為，已流轉的農村土地，受讓方不得進行再流轉。其次，指導監督工商企業選擇適當方式開發農業。但工商企業進入農業要注意不得侵害農民利益，要有利于保護和鞏固農村基本經營制度。政府應鼓勵他們采取公司加農戶、訂單農業等方式，帶動農戶發展農業產業化經營。第三，應允許有條件的地方探索組織土地股份合作社。農戶間以土地使用權為股權，本著自愿、互利的原則，發展土地股份合作制，這是新時期穩定農村土地家庭承包關系，發展農村合作經濟，克服農業家庭小生產與大市場矛盾的一種有效形式，應密切關注并積極加以引導。

3.積極為土地流轉創造條件

農村土地承包經營權流轉取決于農村經濟，特別是二、三產業的發展等方方面面，不能只靠農民群眾自發地進行，各級政府和有關部門要在堅持農民自愿的前提下，采取有效措施，積極進行推動。一是把剩余勞動力的組織轉移和培訓工作納入政府重要職能。加快對剩余勞動力的組織轉移和培訓，建立勞動用工發布制度。二是加快農村經營制度和組織制度的創新，引導和扶持農民專業合作經濟組織建設，積極推進農業產業化經營。三是大力發展農村二、三產業，為農民流轉土地后創造足夠的就業空間。四是逐步完善流轉土地市場中介組織和農村社會保障機制。在全市加快實施農村社會保障體系，把長期以來農民主要依靠土地作為唯一社會保障的現象逐步轉移到依靠基金式的社會保險和保障上來，進一步加快建立和完善以失地農民為重點的農村社會保障體系，探索建立農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助機制；深入推進農村合作醫療和最低生活保障制度，逐步弱化土地對農民的保障為轉出土地的農民解除后顧之憂；同時加快戶籍制度改革步伐，解決好進城務工農民的醫療、教育、社保等切身利益問題，徹底消除農民土地流轉的后顧之憂。通過這些綜合措施，使農民愿意走出去，而且能夠走出去，進而為土地流轉創造良好的條件。

［1］丁關良.農村土地承包經營權流轉的法律思考［J］.中國農村經濟,2003，（10）.

［2］王西玉.新形勢下農民同土地關系的再認識［J］.中國農村經濟,2003，（10）.

［3］蔡新民.加快土地流轉，發展現代農業［J］.臺灣農業探索，2007，（9）.

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1673-0046（2010）9-0001-03