建議撤銷案件制度存廢的再思考

席晨琳

建議撤銷案件制度存廢的再思考

席晨琳

（四川大學法學院，四川成都610000）

建議撤銷案件制度是在實踐中檢察機關審查起訴后，除作出起訴、不起訴決定外的一種基本的結案方式。雖然該制度存在著缺陷，但在提倡刑法謙抑、恢復性司法的背景下，仍有其存在的價值及發展空間，應從縮緊進口，提高流向審查起訴案件的質量；確認建議撤銷案件制度的合法性，界定撤銷案件的次數、時間；完善內部規則三個方面完善建議撤銷案件制度。

建議撤銷案件；概念；適用現狀；缺陷；完善

建議撤銷案件在當前司法實踐中為公安機關和檢察機關普遍接受并廣為適用。然而，一些學者認為該做法導致了案件倒流，且于法無據，存在著諸如剝奪犯罪嫌疑人和被害人救濟權和求償權等缺陷，種種爭論的產生將“建議撤銷案件”程序存廢之爭推上了風口浪尖，建議撤銷案件制度是該廢還是該留？論文試通過對“建議撤銷案件”程序原因弊端的探究，提出解決的對策，以期對規范執法行為，切實提高執法監督能力有所裨益。

一、建議撤銷案件的概念、適用的現狀及其缺陷

（一）建議撤銷案件的概念

建議撤銷案件，是在實踐中，檢察機關審查起訴后，除作出起訴、不起訴決定外的一種基本的結案方式。建議撤銷案件，又稱“退處”，是將檢察機關審查起訴的案件退回偵查機關自行處理，刑事訴訟法對這一做法沒有明確規定。《人民檢察院刑事訴訟規則》第262條規定，對于公安機關移送審查起訴的案件，發現犯罪嫌疑人沒有犯罪行為的，應當書面說明理由，將案件退回公安機關處理；發現犯罪事實并非犯罪嫌疑人所為的，應當書面說明理由，將案件退回公安機關并建議重新偵查。在這兩種情形下，檢察機關顯然應該終止審查，但刑事訴訟法規定的三種不起訴又難以將其涵蓋，故最高人民法院出臺司法解釋予以解決。

（二）建議撤銷案件適用的現狀及缺陷

據《人民檢察院刑事訴訟規則》的規定，適用建議撤銷案件的情況僅限于發現犯罪嫌疑人沒有犯罪行為或發現犯罪事實并非犯罪嫌疑人所為此兩種情形，但在實踐中，其適用范圍遠不限于此，而包括如下幾種情況：（1）犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰。（2）退補后仍證據不足，不符合起訴條件。（3）犯罪嫌疑人的行為不構成犯罪。（4）犯罪嫌疑人的行為屬于正當防衛或意外事件。（5）犯罪嫌疑人有精神障礙，無刑事責任能力。（6）犯罪嫌疑人未達刑事責任年齡，無刑事責任能力。（7）犯罪嫌疑人在采取取保候審的強制措施后在法定時限內傳喚不到案的。（8）經審查不屬于本地管轄，建議公安機關移送至其他有管轄權的檢察院。（9）發現犯罪嫌疑人新的罪行或者抓到新的同案犯需要重新補充偵查，或者需要分案處理或者并案處理等其他情形。

正是由于檢察機關超越法律授權擴大了建議撤銷案件的范圍，因而引發了學者對于公訴機關“建議撤銷案件權”的質疑，其重要的觀點如下：

1.公安機關在公訴階段撤回案件不具備程序上的合法性，現行法律無明文規定，于法無據。《人民檢察院刑事訴訟規則》第262條規定犯罪嫌疑人無違法犯罪行為或犯罪事實并非犯罪嫌疑人所為時可退處，但在實踐操作中，退處的范圍遠超過前兩種情況，于法無據，且如何界定“無違法犯罪事實”，規則中并無明確界定，導致退處的隨意性較大。

2.公訴部門對疑案采取建議公安機關撤案的方式不合理，其性質屬“法外司法”的行為。依據法律規定，對于疑案應依據《刑事訴訟法》第140條第4款的規定，作出存疑不起訴的決定。然而在司法實踐中，檢察機關作出不起訴決定往往被視為打擊犯罪不力，成案質量不高的表現，因此檢察機關對部分疑案采取退處的方式，這一方式屬于法外司法，極不規范也不嚴肅。

3.規避了不起訴制度的適用，有法不依，弱化不起訴制度，規避刑事賠償。檢察機關注重公權的便宜行使，漠視犯罪嫌疑人和被害人的私權的保護，使得個案刑事訴訟程序被無限延長，剝奪了犯罪嫌疑人的求償權和被害人的救濟權。

4.檢察機關無法行使案件的檢察監督權，公安機關則喪失了疑案的復議、復核權，導致二機關相互制約的關系很難實現。法律規定檢察機關審查起訴的權力意為防止偵查權力被濫用，確保起訴質量，防止有罪不究和枉法追訴現象的發生，而退處使得案件由偵查機關自行處理，使偵查機關失去了檢察機關權力制約和法律監督，有可能發生放縱犯罪的現象。與此同時，法律規定公安機關對檢察機關作出不起訴決定認為有誤的，可提請復議或復核，而一旦建議撤案，也使得公安機關的復議、復核權難以實現。

5．檢察機關建議撤銷案件，使得案件倒流，辦案時間拖延。檢察機關采用建議偵查機關撤銷案件的方法處理，無形中增加了一道訴訟程序，延長了辦案時間，不符合訴訟經濟的原則。如若公安機關不接受撤案建議，再次提出起訴意見或對案件久拖不撤，導致一些案件建議撤案后遲遲拿不到撤銷案件決定書，案件未能真正結案，從而拖延了辦案時間。

6．檢察機關建議撤銷案件，間接導致檢察、偵查人員疏于對退補案件謹慎處理。由于有退處作為屏障，導致偵查人員對證據不能及時補充，結果導致案件證據流失，無法彌補，造成案件喪失了提起公訴的條件。而檢察人員極有可能怠于補充偵查，一味地依靠公安機關偵查取證，敷衍應付了事，使補充偵查流于形式。

二、建議撤銷案件制度的合理性分析及完善

（一）建議撤銷案件制度的合理性分析

正如前文所述，作為一項檢察機關源于退處創設出的一項超越退處范圍之外的制度，其在程序及合法性上缺乏法律的確認，然而衡量一個制度的存廢決不僅限于對于權力的合法性質疑，從歷史的角度來講，建議撤銷案件由來已久。1996年修訂刑事訴訟法之前，退處作為工作慣例就在檢察實務中普遍存在，建議撤銷案件制度一直沿用至今，而一項制度長期地保留下來必然有其合理性：

1．不起訴制度存在局限性。現行的不起訴制度存在著局限性。首先，不起訴的審批程序繁瑣，適當地適用“建議撤銷案件”制度可以提高訴訟效率，節約訴訟資源。其次，證據不足的案件，反復補偵久拖不決，疑案不起訴，公訴機關擔心被誤認為放縱犯罪。再次，不起訴率是重要的指標，不起訴率是恒定的，超過范圍，如果不以“建議撤銷案件”作為補充，則會出現不該追溯的犯罪嫌疑人被追溯。最后，相對不起訴的立法規定并不完善，涉及犯罪情節輕微、免除刑罰、不需要判處刑罰的含義并不明確。

2.符合公訴的雙重目的和檢察機關的二元屬性。打擊犯罪和保護人權是刑事訴訟立法的根本目的，建議撤銷案件能夠體現權力專屬、制約國家公權濫用、防止無罪公民被錯誤追究的作用，且檢察機關作為刑事追訴者和法律監督者的雙重身份，決定其可以擁有自我修復的能力，這是司法實踐的現實需求。

3.屬于定罪性質的免予起訴仍顯得過重。根據一些刑事政策或社會公共利益，不做犯罪處理，如涉及青少年犯罪等案件，若采用定罪性質的免訴顯然過重，因而建議撤銷案件成了公訴機關的重要選擇，更有利于對犯罪嫌疑人的教育、矯正和改造。

4.程序性的問題，需要通過建議撤銷案件的方式予以解決。典型的如同前文所述的發現犯罪嫌疑人沒有犯罪行為或發現犯罪事實并非犯罪嫌疑人此兩種情形就需要以建議撤銷案件的方式結案。又如，當犯罪嫌疑人長期潛逃或有嚴重疾病不能接受訊問，如不建議公安機關撤銷，案件將在審查起訴階段出現僵局，處于進退兩難的境地。

5.起訴裁量權行使的必然選擇。“成文法無法自主地解決與生俱來的僵硬性、保守性，文明社會就不得不反過來依賴于成文法試圖約束的人本身。”在司法實踐中，具體案件情況的復雜性、多樣性決定了公訴權合理行使的實踐依據并非僅限于法律規則。在落實寬嚴相濟刑事政策，提倡刑罰謙抑，恢復性司法被廣為接受的當前，簡單推行起訴法定主義已經很難為各界認同，這不僅是對司法資源的不合理使用，也不利于社會和諧目標的實現。這種背景下，不起訴率的強勢推行，恐怕只能使不宜起訴的案件分流到隱性程序（建議撤銷案件程序），從而在總體上實現起訴裁量權的行使。

（二）建議撤銷案件制度的完善

誠如上文所述，筆者認為“建議撤銷案件”有其存在的積極意義，其作為起訴制度、不起訴制度重要的補充，與前述制度相輔相成，是審查起訴階段不可或缺的一部分。與其徹底否決其合法性，不如在現有制度的基礎上，對其進行規范和引導，使其更為完善，疏而不堵，由公訴機關自主選擇是否采取該項制度。

1.縮緊進口，提高流向審查起訴案件的質量。建立健全引導偵查機制，用制度保證引導偵查活動的有效開展。第一，建立和完善公、檢兩家的聯席會議制度。通過定期（每季度至少一次）召開聯席會議，就一定時期提請逮捕案件存在的問題和需要注意的問題，特別是對不捕案件中存在的共性問題，提出意見和建議。第二，建立疑難案件隨時通報制度。對于一些涉及罪與非罪供證矛盾突出或其他疑難的案件，公安機關報捕之前應與檢察機關進行溝通，邀請檢察機關派員參加案件討論，共同解決疑難問題。檢察機關對復雜疑難案件作引導偵查活動有效開展。

2.確認建議撤銷案件制度的合法性，界定撤銷案件的次數、時間。在前文所述建議撤銷案件制度的缺陷中，很多學者提到了，建議撤銷案件的于法無依據，但這并非實質問題，如果一項制度的運行合乎法律實施的根本目的，那么從立法上確認其合法地位即可解決。同時，在確認建議撤銷案件制度合法性的情況下，建議撤銷案件的次數可定為2次，并對撤銷案件的實踐予以限制，對被撤銷案件再次提起審查起訴的，予以更為嚴格地審查，以期遏制超羈押情況的產生。

3.完善內部規則。（1）完善考核制度。我們認為，現行的不起訴率如要廢止，則會直接影響到公檢法系統的績效考核，其廢除的可能性不大，但可適當提高不起訴率，而具體的數據就需要大量的實證研究和數據分析，結合當地的具體情況再加以確定。對不起訴率的提高，可以進一步增加不起訴決定的適用率，使公訴機關更為合理地適用兩種制度，以發揮兩種制度效能的最大化。（2）具體界定可以建議撤銷案件和不應當建議撤銷案件的具體情況。應該從內部規則的角度明確界定何種案件可以建議退回、何種案件不應當建議撤銷案件。我們認為，對于無管轄權的案件，公訴機關可以直接移送有管轄權的公訴機關，無需適用建議撤銷案件；對于相對不起訴、存疑不起訴案件及犯罪嫌疑人脫保的案件可以適用建議撤銷案件；對于法定不起訴不應該適用建議撤銷案件，檢察機關應對“法定不起訴案件”承擔刑事賠償。

4.對于實踐中存在的任意適用“建議撤銷案件制度”進行相應的監控。（1）對于檢察官在審查階段不當使用“建議撤銷案件”的行為進行控制，可發布一些適用“建議撤銷案件”的典型案例，引導該制度的合法適用。（2）保障受害人及犯罪嫌疑人的知情權，賦予犯罪嫌疑人異議權。犯罪嫌疑人可以通過向上級人民檢察院申訴的方式維護其權利，上級人民檢察院可在15日內要求下級人民檢察院作出書面說明。（3）“建議撤銷案件”之所以為建議而非決定，事實是上公安機關還享有同意或否定的權利，應引導公安機關合法行使否決權，保障犯罪嫌疑人的合法權益。

建議撤銷案件制度作為法律在實際操作中的變通，有其根植的現實土壤及存在的價值和發展空間，不僅是起訴權的實際反映，也是司法實踐的必然要求。在提倡刑法謙抑、恢復性司法的背景下，我們應賦予檢察機關在行使國家權力時某種彈性空間，以應對當下案件繁多、案情難易不同及司法資源有限的態勢，畢竟只有當公訴機關及偵查機關各部門得以高效運轉，刑事訴訟所追求的各種價值才能得以實現。孤立地以幾個法律文件評判一項法律制度的產生、發展及其存在的價值，并不可取。當然，這種彈性空間必須受到限制，即有一定的機制予以制約。盡管目前該項制度存在著不足，但任何制度都不可能生存在理論真空當中，其運行勢必會在實踐的磨合中產生摩擦，只有經過不斷地完善，才能真正合用于中國的現實社會。

［1］陳興良.寬嚴相濟刑事政策研究［M］.北京：中國人民大學出版社，2007.

D92

A

1673-0046（2010）9-0044-03