多民族的構成對農村基層行政的影響
——以恩施土家族苗族自治州為例

姚 丹

（ 中南民族大學 民族學與社會學學院，湖北 武漢 430074 ）

多民族的構成對農村基層行政的影響
——以恩施土家族苗族自治州為例

姚 丹

（ 中南民族大學 民族學與社會學學院，湖北 武漢 430074 ）

本文以恩施土家族苗族自治州多民族社區為研究對象，根據這些基層社區行政環境復雜和政治敏感性強的特點，分析了多民族的構成對農村基層行政的影響。文章認為，多民族的構成對農村基層行政人員的選拔、農村基層行政效率和農村基層行政效果均有不同程度的影響,進而影響了農村基層行政的公正性。根據恩施土家族苗族自治州多民族社區中農村基層行政的現狀，文章提出了改善目前這種狀況的建議。

多民族社區； 農村基層行政； 恩施土家族苗族自治州

一、概念的界定

根據1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》第30條規定，鄉、民族鄉和鎮是我國最基層的行政區域。文章中農村基層行政是指恩施州六縣二市所轄的所有鄉鎮。

二、多民族社區中農村基層行政的特點

（一）行政環境復雜

恩施土家族苗族自治州農村基層行政組織因其存在于獨特的地理、經濟、文化環境中，而具有特殊的運轉方式。恩施土家族苗族自治州位于湖北省西南部，云貴高原東延武陵山余脈與大巴山之間，遠離中國的政治經濟文化中心。因而，在歷史的演進中形成了特殊的民族文化。在這種文化環境中，人們居住在民族聚居地，過著日出而作、日落而息的簡單生活，同時也形成了許多風俗習慣和處理普通糾紛的習慣法。有些習慣法是與國家政策相違背的，例如，在恩施州的某些地方有早婚早育的習俗，特別是在農村偏遠地區，婚齡一般都在20歲以下，村民無視國家頒布的《婚姻法》和《計劃生育管理條例》，給基層行政人員的工作帶來了巨大的困難。

由于復雜的地理環境和落后的交通條件制約了恩施州多民族社區的經濟發展，貧困迫使人們在溫飽線上痛苦掙扎，對政治只是冷漠與順從。通過公務員考試來到基層的大學畢業生，他們懷著遠大抱負，力圖改變當地貧困落后的面貌。但復雜的現實使得部分大學生最終還是選擇了離開。復雜的地理環境和落后的交通條件也制約了上級行政人員的督察，上級機關對基層情況的了解全部來自基層行政人員的匯報，而對人民的實際狀況卻知之甚少。

（二）政治敏感性強

恩施州是以漢族、土家族、苗族為主體的多民族社區。此外，還有許多其他民族聚居或散居在這里，一個基層行政區域內有多個民族聚居的情況不勝枚舉，一個很小的糾紛倘若處理不當就會上升成為民族問題，給本來就復雜的基層行政關系中又加上了一層“民族關系”，使得基層行政具有很強的政治敏感性。

我國是一個統一的多民族國家，國家在少數民族聚集的地方實行“民族區域自治制度”。恩施州作為民族自治地區，存在著復雜的民族關系，這就要求基層行政人員在處理行政事務的過程中要仔細地斟酌，在各民族之間尋求平衡，這對基層行政人員的素質和處事方式是一個巨大的挑戰。在實際生活中，大多數基層行政人員都運用國家法規與多民族社區習慣法相互結合的方式來處理多民族社區的行政事務。例如：在恩施州農村多民族社區中，對于未到法定婚姻年齡的男女成婚，只要是按照當地習俗以擺酒席的方式宴請親戚朋友，宣布結婚的，基層行政人員往往予以默認。成婚男女到了法定婚姻年齡之后再補辦結婚證。在宣布結婚和拿到結婚證期間可以生小孩，等拿到結婚證后再給孩子補辦出生證明、上戶口。從這個例子中我們可以看出，多民族社區中的基層行政人員在行政執法過程中往往要具有較高的政治智慧和較為敏銳的政治頭腦，干部在多民族社區中工作需要高度謹慎，應避免社區內一般問題轉為民族間問題。

三、多民族的構成對農村基層行政的影響

（一）多民族的構成 對農村基層行政人員的選拔 產生影響

由于歷史和現實的原因，恩施州多民族社區基層行政人員的來源途徑復雜多樣?！耙虼耍械幕鶎有姓藛T是從原來基層行政人員中擇優留用下來的；有的由上級委派；還有一些具有拳拳之心自愿支援鄉村建設的學子通過公務員考試進入基層；基于現代民主的要求，有的是經過民主競選產生?！盵1]

在恩施州多民族社區中，基層行政人員的民族成分對基層行政會產生一定的影響。在部分地方，某些基層民族干部會為自己民族爭取利益，這對多民族社區來說既有利也有弊。一方面，權力和利益不會完全集中在某一民族身上，有實現利益均衡的可能。但另一方面，利益的爭奪在一定程度上可能會導致政府內分屬不同民族的基層行政人員間出現矛盾。在干部任用與選拔上，民族成分也會成為被考慮的因素。例如：鄉長被限定只能由該地主要的少數民族干部擔任，鄉黨委書記一般來說由漢族干部擔任。

（二）多民族的構成對農村基層行政效率產生影響

多民族社區中的基層行政人員會各自從自己的角度考慮問題，對許多新的政策，不同的民族群體會有不同的反應，大家首先都會從本民族群體的利益出發，這就在一定程度上導致一些政策遲遲得不到實施，造成行政效率的低下。這就導致基層政府在面臨多民族群體時，不敢輕易制定、實施一項新的政策。

在恩施州多民族社區基層行政中往往存在著情理行政與法理行政。“‘情理法’并行不悖，其重要性以情為重，理次之，法為輕。盡管人們在理性思維和法治化的管理中深知人治的弊害，但在非理性意識和行為中又自覺地接受和容忍著人治行為?！盵2]這是因為講“情面”可以一定程度上提高行政效率，特別是在多民族社區農村基層這個“情理”環境中。多民族社區基層政府行政事務較分散，集中度不高，但又比較復雜，既要照顧每個民族之間的感情，還要把握公平的尺度，如果按規章制度嚴格辦事既增加了行政成本，又會降低行政效率。

（三）多民族的構成對農村基層行政效果產生影響

在恩施州農村多民族社區中，民族內部的糾紛調解、生產與生活的規范，通常是由該民族的習慣法來決定。各民族習慣法各具特色，與國家制定法文化相結合，為維護民族內部和諧與安定起到了一定的積極作用。但某些習慣法也有原始性和迷信色彩的一面，主要表現為封閉、排外，存在狹隘的民族觀念，還重視風水，講究迷信禁忌，帶有宗教迷信色彩。因此，少數民族習慣法文化與國家制定法文化既有一致性、互補的一面，也存在著矛盾和沖突。當國家制定法文化與少數民族習慣法相一致時，農村基層行政人員依法行政就能取得成效；當國家制定法文化與少數民族習慣法出現分歧時，農村基層行政人員為了取得良好的行政效果則需要付出巨大的努力。例如：苗族的習慣法中規定女兒沒有繼承家庭財產的權力，僅在出嫁時獲得少量的嫁妝，家庭財產基本上都由兒子繼承。這與國家法規定的男女平等，都具有繼承權相違背。農村基層行政人員在處理女兒爭取繼承權之類的案件時，面對著巨大的阻力，倘若按照國家法的規定，承認女兒的繼承權，勢必引起當地人民的不滿，基層行政的效果就會大打折扣。但作為基層政府行政人員又不能一味只按照當地的習慣法來行政。他們只能在國家法與習慣法的夾縫中尋找平衡。

四、思考與對策

根據上文所提到的恩施州多民族社區農村基層行政的特點—行政環境復雜和政治敏感性強，我們不難發現多民族社區中的基層行政人員在依法行政時常常面臨著巨大的阻力，以至于行政效率和行政效果都會受到影響。要減少基層行政人員的阻力，首先就要改善恩施州多民族社區的行政環境，而改善行政環境的關鍵就是要改善當地的交通狀況和落后的通訊，使農村的農民更多地接受外面的訊息，接受外來先進文化，摒棄傳統習慣法中不合理的部分，逐漸與國家法對接。對于政府來說就要站在“三個代表”的高度，“以西部大開發為契機，以民俗風情的鄉村旅游為突破口，按照建設社會主義新農村要求，加大少數民族地區的基礎設施建設力度，盡快改善少數民族地區基礎條件，改善行政管理環境，促進少數民族地區的社會經濟發展。”[3]其次，在多民族社區中，要防止社區一般問題演變為民族問題，減弱政治敏感性。這就需要廣大干部在具體執法過程中，擁有豐富的經驗和敏銳的政治頭腦，同時，對不同民族的習慣法進行深入的研究，通過研究找到習慣法與國家法相容的切入點。一方面，大力推行國家法，另一方面，在不傷害民族感情的情況下引導多民族社區的民眾樂意接受國家法。

在多民族社區農村基層行政人員的選拔上，不僅要多方面選拔民族干部，避免不同民族干群之間互相指責，還要注意干部的素質，“要從幾個方面去提高少數民族地區基層行政管理干部的素質：一要改革人事制度，實行競爭上崗制。要以德、能、勤、債考核干部，進行公開、公正競爭。吸收社會優秀人才參與少數民族地區基層行政管理工作，堅決實行賢者能者上、劣者拙者下的競爭上崗公務員制度；二要加強少數民族地區基層行政管理干部的培養力度?！盵3]不僅要把多民族地區的民族干部送外培訓學習，接觸外界新的思想，還要鼓勵他們在工作中繼續學習?；鶎庸ぷ髯钅荏w現干部是否有能力，因為基層接到的上級決策往往具有全局性與統一性，而各個基層實際情況又有所差別，怎樣把上級決策恰當地落實到實際是需要高超的政治智慧的。對在多民族社區中長期工作成績突出的基層管理干部，應給予提拔重用，使他們從精神上、物質上、感情上把為人民服務的基本思想貫徹落實。而不能僅僅以政績、數據來說明一個干部的好壞，更多的是看他為人民做出了多少貢獻。此外，對于干部的民族成分不應過多地強調，能力才是衡量干部優秀與否的最佳標準。要積極倡導民族干部樹立廉潔、自律的工作作風，凡事要做到公平、公正，避免生活中的小問題演變為民族問題。

國家在對多民族社區的經濟發展制定相關政策的時候，要充分考慮平衡發展民族經濟。在實際工作中，要把更多的優惠政策放到多民族社區中的少數民族中去，使少數民族同胞也享受到社會進步帶來的成就。例如，加強多民族社區中的基礎教育，投入更多的師資力量；發展和弘揚當地優秀民族傳統文化，積極倡導人們樹立正確的人生觀、價值觀；用優惠政策吸引資金、項目來發展多民族社區中的中小企業，以期帶動經濟的發展?？傊?，國家對多民族社區的優惠政策越多，就會更快地拉動當地經濟的發展。

國家應加強正確的輿論導向，干部在工作中應注意防止民族歧視和民族偏見，妥善處理民族問題，提高民族之間的理解和尊重。盡量減少和防止民族沖突，使“民族問題”逐漸淡化、消失在人們的視域中。

[1] 李旻罡．關于四川農村基層行政管理的思考[D]．四川：四川師范大學，2005：19．

[2] 趙倫，吳志明．論農村基層行政中情理法與依法行政建設——新農村法治政府建設的困境[J]．農村經濟與科技，2007，（11）．

[3] 李堅．少數民族地區基層行政管理之我見[J]．現代經濟信息，2008，（7）．

[4] 沈永勝．土家族習慣法文化探析[J]．貴州民族研究，2005，(4)．

[5] 張履鵬．農村基層行政變革歷程[J]．古今農業，2006，（3）．

[6] 王紅梅．民族地區基層行政機關行政效率研究[C]//布依學研究（之八）：貴州省布依學會布依文化與旅游專題研討會論文集，2002．

Abstract:This article takes Enshi Tujia and Miao autonomous prefecture as an exampler, analyzes the influence of multi-ethnic composition on the rural basic-level administration according to these grass-roots communities’ features of complex administrative environment and strong political sensitivity. In this article, it is believed that multi-ethnic composition has different influence on the administrative personnel selection, administrative efficiency and administrative effectiveness of rural grass-roots, thereby affectes the administrative justice of rural grass-roots. According to the rural grass-roots administrative status of multi-ethnic community in Enshi Tujia and Miao Autonomous Prefecture, the article put forward proposals to improve the current situation.

Key words:multi-ethnic community; rural basic-level administration; Enshi Tujia and Miao autonomous prefecture

（責任編輯 馬俊鋒）

The Influence of Multi-ethnic Composition on the Rural Basic-level Administration--- A Case Study on Enshi Tujia and Miao Autonomous Prefecture

YAO Dan
( Institute of Ethnology and Sociology, South-Central University for Nationalities, Wuhan, Hubei 430074, China )

D668

A

1673-9639 (2010) 06-0016-03

2010-09-24

姚 丹（1984-），女，土家族，湖北恩施人，中南民族大學民族學與社會學學院08級民族學專業碩士研究生，研究方向：應用民族學。