從新聞立法進程看印度的“新聞自由”

劉 楓

（1.黃淮學院 中國語言文學系，河南 駐馬店 463000；2.華中科技大學 新聞與信息傳播學院，湖北 武漢 430074）

從新聞立法進程看印度的“新聞自由”

劉 楓1,2

（1.黃淮學院 中國語言文學系，河南 駐馬店 463000；2.華中科技大學 新聞與信息傳播學院，湖北 武漢 430074）

在新聞傳播事業方面，印度一方面具有較高程度的新聞自由，另一方面這種新聞自由又具有一定的脆弱性和不適性，具有很強的“印度特色”。這種現象的出現，一方面源自印度新聞立法對殖民法統的承繼性，另一方面源自其新聞自由的諸多原則在一定程度上與包括政治文化、經濟環境等因素在內的具體國情之間的不適性。

印度；新聞自由；立法進程

一、充滿矛盾的印度式“新聞自由”

印度式新聞自由的矛盾之處，在于它對自由的標榜和設定同其實際運作之間存在著諸多爭議和不一致性，有時甚至是矛盾和沖突的。

(一)對新聞自由的標榜和設定

印度一向自稱是世界上新聞自由程度最高的國家。在印度，“新聞界不由國家控制和審查，對新聞的控制權主要掌握在個人或組織手里，印度中央政府或邦政府不出版任何屬于政府的日報，只有個別邦政府出版月報或周報”[1]。同時，印度有報界人士認為，1973年后，從南亞到東南亞，各個國家相繼轉為集權國家，對報紙采取強行統治時，沒有一個國家能像印度這樣保持了新聞自由，因此“印度的報紙是第三世界最自由的報紙”[2]。

另外，為了加強新聞界的自律而不至于濫用新聞自由，印度還于1966年成立了新聞理事會這一自治性機構，既監督包括政府在內的權力機構，保障新聞自由不受侵犯，也采取相應措施來避免新聞自由過于膨脹而被濫用。

與此同時，在印度主流媒體的新聞政策中幾乎都有“批評和監督政府”這一項，媒體被視作檢驗和保障民主政治的手段。如《印度教徒報》的辦報方針為“總體上對政府持批評態度”，《印度快報》的辦報方針為“監督和批評任何當權的政黨”。隸屬于信息與廣播部的新聞局，其職能之一便是向政府提供報紙對政府政策的反映。在實際報道中，由于具有上述的新聞自由權利，印度媒體也確實刊載了大量批判政府的文章，尤其是在揭露貪污腐敗和權力制衡方面發揮了重要的作用。

(二)實際運作中的爭議和矛盾

印度之所以自我標榜是“世界上新聞最自由的國家”，主要因為其主流媒體的新聞政策往往都有“監督和批評政府”這一條，而且政府至少在表面上對此是持歡迎和配合態度的。但是，這并不意味著政府可以無限制地允許媒體“自由報道”，也不意味著印度的媒體在實際運作中總是享有太高的自由度。例如，在1999年印巴卡吉爾沖突期間，印軍前線的一名將領被上司以失職為由調離崗位，而包括英文期刊《前景》在內的媒體對此事提出了不同的看法，一時間鬧得沸沸揚揚。但政府在軍方的壓力下亮出紅燈，新聞部長親自出面，嚴厲要求輿論從保護軍隊內部機密和國家安全的角度考慮，停止一切有關的報道[3]。

西方和印度本國的新聞學研究人員對印度新聞界是否真正享有西方所謂的“新聞自由”也一直存在不同的看法。有些學者就指出，1975年前總理英迪拉·甘地執政時曾實行“緊急狀態”，其間印度的新聞自由便遭到很大限制，迫于嚴厲的法律而不得不屈從于政府，新聞可信性由此降低。這種狀態持續了大約兩年時間，直至人民黨政府上臺重新建立新聞理事會，“新聞自由”才得以慢慢恢復。印度學者尼蘭簡娜則以印度國家電視臺杜達山為例，對印度的“新聞自由”進行了深入研究，認為印度政府對新聞界的控制實際上十分嚴厲：國家控制下的杜達山必須傳達政府的聲音，維護現行的體制和政策而不是去質疑或挑戰它，一旦有違抗政府的舉動或言論，政府就會采取嚴厲的措施[4]。

又如，私營的新德里電視公司制作的“印度 96年大選”也曾引起政治風波。當時節目制作人邀請了幾位新當選的議員談一下對選舉的看法，而這些年輕氣盛的議員對當時的印度總理拉奧表示了不滿。拉奧看到節目后，盡管自知下臺在即，但仍無法容忍，于是立即下令電視臺停播了這個節目。

由此我們不難看出，印度所引以為豪的新聞自由實際上很脆弱，在實際運作中時常會遭到抵制或引起爭議甚至矛盾。

二、印度的新聞立法進程回顧

印度的新聞傳播法制以1947年印度獨立為界，明顯分為兩個階段。前一個階段，印度新聞傳播法制的演進深深地根源于英國的殖民統治；后一個階段，媒體私有化的進程和全球化的國際環境給印度的新聞立法的走向帶來了重大變化[5]。

(一)殖民地時期的印度新聞立法（1780―1947年）

印度殖民地時期的新聞業和相應的新聞立法也可以分為兩個階段。前一階段從 1780年到 19世紀 50年代，其時印度報刊的整體特征是“以英國人辦報為主，印度人辦報為輔；以英文報刊為主，本地文字報刊為輔”。殖民當局的新聞政策往往因總督個人觀點的變化而不同：1799年，總督威萊斯萊實行的是事先的新聞檢查；1818年，總督哈斯丁規定批評殖民當局的編輯要負法律責任；1835年，代理總督麥特卡夫宣布廢除新聞檢查制度，但又規定所有報紙的印刷者和出版者要在刊物上注明出版地址，否則處以監禁或罰金。

后一階段從19世紀50年代到1947年，印度本地文字報刊大量涌現。針對這些反英立場的報刊，殖民者制定相應的新聞法對其發展加以鉗制。19世紀 50年代的全印起義失敗后，英國殖民當局制定了各種法律，對印度本地文字的報刊實行嚴密控制，實行了保證金、預先審查、新聞批準制、登記制等制度。1878年的《國語報刊法》甚至賦予政府簽發搜查令的權力，即政府可以在沒有得到任何法院準許的情況下進入任何報刊的編輯部去搜查。

19世紀末到20世紀初，印度的民族運動進一步高漲，殖民當局兩度擴大“國家機密法”的適用范圍，并于1907年公布了“防止聚眾暴亂法”，進一步限制新聞自由。隨后的《政府保密法》（1923年）、《印度報刊（緊急）權力法》（1931年）等法令，也主要是針對新聞業而制定的。

總之，在印度半殖民地時期，印度沒有多少新聞自由可言，如果說印度新聞業呈現出一定的新聞自由的話，那也只是殖民者的新聞自由。

(二)獨立后印度的新聞立法（1947年至今）

1947年印度獨立后，印度新聞界擺脫了英國殖民者的控制，獨立后的新聞自由度較殖民時期要高一些。

1949年頒布的印度憲法之第13條19款規定，公民有言論、表達意見和出版的自由，第19條第1款則規定媒體享有充分的新聞自由。媒體是國家各項法規和政府政策的載體，任何公民都享有憲法所規定的言論和表達自由，可以在媒體上發表政治見解，可以評論甚至抨擊政府官員包括總理、各黨派頭面人物，并規定關于議會和立法會議進程的報道，只要屬實，不受民法或刑法的追究，這等于承認了媒介監督的權利，比殖民地時期前進了一步。1951年頒布的《報刊（有害內容）法》也有一定程度的改進，如規定在對出版物罰收或沒收保證金前，必須經過地方法庭審理，被告人有權要求陪審團對事件進行評議，并有權向高級法院上訴。1952年5月26日，印度最高法院針對“比哈爾省對撤拉巴拉·德維”一案，曾做出了“言論自由的憲法保證，容許立法機關要求被控發行惡意材料的出版人貢納保證金”的判決。1978年人民黨上臺執政，政府廢除了《1975年防止出版有害內容法》，頒布了新的《議會程序（保護出版）法》，重新賦予記者報道議會程序方面的特權；頒布了新的《新聞評議會法》，恢復了新聞評議會。目前，印度政府設有新聞廣播部，負責制定新聞政策、發布官方消息等事務。印度和其他許多國家地區一樣，對印刷媒體管理較松，但對于廣播電視限定得很嚴[6]。

總的來看，獨立后印度的新聞自由立法進程雖有波折但在逐步完善，新聞自由度也相應擴大，然而，媒體與政府的矛盾和摩擦仍時有發生。政府一方面鼓吹新聞自由，一方面又深受新聞界濫用新聞自由之“害”，在特殊時期會對新聞媒體實施限制措施。

三、“嫁接”因素與“本土”因素之間的不適癥

印度一方面標榜自己是新聞自由度最高的國家，一方面是新聞自由時常受限或在實踐中引發爭議和沖突，對于這一對矛盾的產生，從上述的印度新聞立法的演進過程中，我們可以發現其原因主要有以下幾點：

(一)相關新聞自由原則承繼殖民法統

獨立后的印度除了廢除殖民統治時期不利于國家發展的法律外，幾乎完全照搬宗主國英國的政治法律制度，其中就包括確立和保障新聞自由的相關法律制度。無論是殖民時期還是獨立后，印度的新聞立法進程都經歷了一個反復的過程，新聞自由的確立也一波三折。雖然印度憲法明確規定了“思想、表達、信念信仰與崇拜的自由”，還提出要把印度組建成為一個主權自主的民主共和國，使廣大印度人“享有自由，享有數世紀以來由于社會以及自然原因所壓制的消極狀態中解放出來的自由，以及享有從被阻止滿足最大限度的卑微的身心環境中解脫后的自由”，但是，為了保障這一自由的實現，印度的新聞立法基本上是依賴于原先的殖民法統，在此基礎上進行增刪修補。毫無疑問，這必然導致新聞法制體系與印度自身環境之間的不適癥。

(二)自由批評政府的原則同印度政治文化之間的不適性

除了要有好的法制理念，一個國家的法律體系還應與該國的政治文化相互適應，這樣方可使法律的運行既不超前，也不滯后，發揮出好的社會規范作用。無疑，“自由批評政府”的新聞立法理念代表了人類新聞立法的先進方向，但它卻需要顧及本國的歷史傳統、民族心理和政治文化，否則，先進的法律理念也可能在實踐中導致爭議和矛盾。從歷史上看，印度不是一個擁有民主傳統的國家，因而其立法中所體現和保障的新聞自由，也不應操之過急，而應是一個漸進的過程。其實，即便是在英美這樣的一些新聞自由傳統比較深厚的國家，對于政府的批評的方式和尺度也有相應的限定。

(三)“新聞自由”的實踐受制于印度的國情

與英國殖民統治時期相比，印度獨立以來新聞界所追求的辦報自由、報道自由、批評自由等權利的保障程度無疑都明顯地得到了提高，對其新聞業的繁榮發達也起到了促進作用，但是，印度的新聞自由對整個國家政治、經濟和社會發展所起到的積極作用似乎并不明顯[1]，這也與印度“新聞自由”的實踐受制于具體國情有關。

從印度新聞業的現狀來看，印度新聞媒體主要控制在少數家族財團手中，如比爾拉家族、戈恩卡家族、達爾米亞家族、賈恩家族以及一些地方性的家族財團等，其所追求的新聞自由不可避免地存在著諸多問題。與此同時，“監督和批評政府”實質上也是財團與財團、在野派與在朝派之間的斗爭通過新聞工具的反映。這樣一來，印度的新聞自由在給新聞業帶來巨大變化的同時，也不斷受到自身滋長的腐敗沒落因素的威脅：一種威脅是對災禍、犯罪和各種丑聞等黃色新聞的拼命追求；另一種就是新聞事業所有權的集中，其后果是使新聞自由水準降低。此外，由于掌握報業的大財團與政府之間總體上維持著既相互利用又相互斗爭的關系，因此印度大報對政府的批評雖是以公眾批評的形式出現，但實質上卻大多是代表財團老板們的觀點。

印度的“新聞自由”在表象和實質間存在著爭議、矛盾甚至是沖突。這種現象的出現，一方面源自印度新聞立法對殖民法統的承繼性，另一方面源自其新聞自由的諸多原則在一定程度上與包括政治文化、經濟環境等因素在內的具體國情之間的不適性。因此，對于新聞自由的追求、確立和保障，固然依賴于良好的新聞法制理念，但也應考慮這種理念如何在適應一國國情的前提下合理地進行體現。唯有如此，新聞自由的理念才能更為有效地促進社會的健康發展。

[1] 盧山．“新聞自由”光環下的印度新聞運作[J]．新聞記者，2005(12)．

[2] [日]齋藤吉史，尹韻公．印度新聞事業概況[J]．國際新聞界，1989(2)．

[3] 張喜瞬．印度新聞業發展簡況[J]．南亞研究季刊，2003(1)．

[4] 王生智．印度獨立后新聞政策的轉折點[J]．國際新聞界，2009(4)．

[5] 陳力丹．印度獨立后新聞業發展的四個特征[J]．國際新聞界，2001(5)．

[6] 董柳，彭小萍．印度新聞自由的政治、法律背景探究[J]．東南傳播，2009(4)．

〔責任編輯 楊寧〕

G219

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1006-5261(2010)04-0124-03

2010-01-21

劉楓（1973―），女，河南汝南人，講師，博士研究生。