試論中國民族地區解決公共危機的經驗與教訓

熊坤新,胡 琦

(中央民族大學中國民族理論與民族政策研究院,北京 100081)

試論中國民族地區解決公共危機的經驗與教訓

熊坤新,胡 琦

(中央民族大學中國民族理論與民族政策研究院,北京 100081)

目前,我國正處于經濟轉軌和社會轉型的過程中。在這新的歷史時期,民族地區的公共危機事件從整體上看仍呈上升趨勢。解讀公共危機的基本理論,歸納、概括和總結我國民族地區解決公共危機的經驗與教訓,旨在強調我國政府今后應進一步建立和完善適應民族地區特殊的公共危機管理機制,進而增強民族地區在解決公共危機事件中的決策能力和有效性。

民族地區;公共危機;經驗;教訓

本文力圖對我國民族地區解決公共危機的經驗與教訓作一梳理,特別是在理論闡述、歸納、概括和總結以及部分案例上作了適當的探究。

一、關于公共危機的基本理論

由于民族地區具有其特殊的環境屬性與自身屬性,充分認識民族地區公共危機區別于一般公共危機的特殊性,有助于人們對民族公共危機的認識與解決。

1.公共危機管理的含義

所謂公共部門危機管理,就是指發生危機時,公共部門采取的有助于公民和環境的一系列措施[1]。這些措施包括預測和識別可能遭受的危機,采取防備措施,防止危機發生,并盡量使危機的不利影響最小化的系統過程。目的是通過提高公共部門對危機發生的預見能力和危機發生后的救治能力,及時、有效地處理危機,減少損失,恢復社會穩定和公眾對公共部門的信任。

2.民族地區公共危機的含義及特殊性

(1)民族地區公共危機的含義

民族地區的公共危機,就其主要含義而言,是指在民族地區的日常交往過程中,社會偏離正常軌道的過程與非均衡狀態。主要包括三大類:不可抗拒力而導致的自然災難和危害,如海嘯、地震、洪水等;人為引起的危害公共安全和利益的危機;由于人為和不可抗拒力共同作用的結果,如大規模的突發性疫病流行所引起的公共衛生危機,環境污染所造成的大規模生態危機等。

(2)民族地區公共危機的特性

筆者認為,我國民族地區公共危機有別于非民族地區的公共危機。歸納起來,有以下4個方面。

1)復雜性

這里所指的復雜性主要由兩個方面所引起,即語言問題和宗教問題。一方面,我國少數民族眾多,大部分民族都有其自己特定的語言;而政府工作人員作為提供公共服務、解決公共危機的主體,很少精通少數民族的語言,存在溝通上的障礙,這就使得民族地區的公共危機具有了一定的易被忽視性。另一方面,宗教問題也會在某種程度上引發甚至催化民族問題的產生。

2)敏感性

這是民族地區公共危機區別于一般地區公共危機的顯著特點。在民族地區一旦發生犯罪或惡性事件,便很容易被大眾、媒體、國外社會輿論等別有用心的人上升成為民族問題或“人權”問題,甚至在某些情況下還會顛倒事件的原貌或性質,以至于成為國外反動輿論“大做文章”的由頭。

3)易擴散性

民族具有共同的文化和在其基礎上形成的共同的心理素質,同一地區甚至不同地區的同一民族是具有強烈的民族認同感的。我國的跨國或跨界民族較多,民族問題又經常和宗教問題有著千絲萬縷的聯系,傳統五大宗教中有四大宗教是世界性宗教,所以,在民族地區一旦爆發公共危機,特別是人為性質的公共危機,更是極易擴散到其他國家和地區。

4)國際性

一方面,我國民族地區自治面積廣,地處邊疆,且與十幾個國家接壤。當我國民族地區爆發公共危機時,其影響范圍往往不僅局限于民族地區內部,還會波及周邊的其他國家。另一方面,民族地區公共危機的敏感性在一定程度上也決定了其影響的國際性。

二、民族地區解決公共危機的經驗

新中國成立以來,我國政府高度重視民族地區的發展,在解決公共危機事件方面已經積累了較多的經驗,以下 5條是較為顯著的。

1.健全相應的法律法規

在我國,為了應對突如其來的非典災情, 2003年 5月國務院頒布了《突發公共衛生事件應急條例》,首次把突發公共衛生事件應急處理工作納入到法制化的軌道。國務院經過數年的醞釀, 2006年初正式發布了《國家突發公共事件總體應急預案》,加上已經頒布的《防災減災法》《防洪法》《消防法》《防疫法》《突發公共衛生事件應急條例》等法規,標志著我國已經初步形成了針對突發公共事件而能夠及時反映的法律制度體系,這對解決我國民族地區的公共危機起到了很大的指導與規范作用。

2.形成有效的預警機制

在民族地區,應急預警機制是地方政府應對公共危機的關鍵環節。筆者認為,民族地區應對公共危機的預警機制應該堅持的重要原則是因地制宜,具體問題具體處理。一方面,針對不同民族地區應配套不同的預警機制。我國民族地區幅員遼闊,地域跨度大,風俗習慣和文化傳統各不相同,所以應該因地制宜,避免“一刀切”。如經過2008年冬季的雪災,云南、貴州等地為防止冰凍災害,已配備了相應的取暖和保暖設施。另一方面,民族地區的各級政府、部門、企事業單位應該針對民族地區環境的特殊性和自身的薄弱環節,在專家的指導之下,制定合適的預警機制。只有針對不同民族地區的實際情況,采取切實可行的措施,才能形成有效的預警機制。

3.增強信息的對稱性

此處所指的信息對稱性是從經濟學理論引入的。所謂信息對稱,是指在市場條件下,要實現公平交易,交易雙方掌握的信息必須對稱。筆者認為,此概念對民族地區公共危機的解決是有啟發性的。中央政府、民族地區政府、民族地區群眾三者之間在信息傳達方面存在著自下而上和自上而下的鏈條關系;民族地區群眾生活中產生的沖突和矛盾需要真實和有效地傳達給民族地區的政府機構,民族地區的政府機構又需要及時地上報給中央政府,這是自下而上的信息傳達;自上而下的信息傳達表現為——中央政府的決策與指導意見需要及時和快速地傳達給民族地區相應的政府機構,而民族地區的政府機構不但要把命令、指示、通知等向民族地區的群眾傳達、宣傳,而且要將具體的執行依據、財政導向、職責義務等向群眾公示。

4.樹立正確的輿論導向

一方面,民族地區政府有權對媒體的報道進行適當的管理和引導,控制可能引起社會恐慌的媒體的非理性報道,防止被某些個人或團體利用,破壞國家形象,影響民族團結和國家穩定;另一方面,民族地區政府應及時向全社會發布有關公共危機事件的新信息,保障公民的知情權,使公眾隨時了解事態的發展變化,以便主動參與和配合政府的危機管理措施,提高公共危機管理的效率。

5.堅持以人為本的處理方式

以往,我國政府處理危機的方式有時局限于剛性壓制和教條、主觀地分析事態,對那些因民族文化差異所造成的民族矛盾未能結合他們自身的文化特性來處理。如前些年對苗族地區“吃牯臟”的處理,這本是苗族傳統的祭祖活動,長期以來苗族人民未因此事而聚眾鬧事,而新中國成立以來,政府官員因其規模宏大、場面壯觀而主觀地認為會危害社會穩定,于是常常欲以武力等強制方式取締它,結果遭到苗族人民的強烈抗議乃至多次釀成重大危機事件[2]。

黨的十六大召開后,黨和政府逐漸認識到,在危機處理中會有各種各樣的方案選擇。十六大報告指出了貫徹“三個代表”的重要思想,本質在執政為民。只有這樣,才能真正做到民族平等、民族團結、各民族共同發展和國家的長治久安。

以上幾點,應是我國民族地區在解決公共危機方面積累的寶貴經驗,需要不斷地加以概括和總結,以期上升到理論的高度,再運用于實踐,對民族地區解決公共危機以指導,從而增強解決民族地區公共危機的實效性。

三、民族地區解決公共危機的教訓

我國民族地區公共危機的管理工作,必然會在社會主義初級階段的大背景下遇到困難與挫折,因此,積極總結并汲取其經驗教訓是十分必要的。

1.政府應明確對民族地區公共危機的指導方針

(1)貴在預防

危機事件的生命周期一般可分為預警期、爆發期、緩解期、善后期 4個階段。根據國外研究表明,危機困擾的時間,平均歷時 8周半,沒有應變計劃的危機,要比有應變計劃的危機長 2.5倍,也就是 21.25周。危機后遺癥的波及時間,平均為 8周,沒有應變計劃的危機,也比有應變計劃的危機長 2.5倍,達 20周。由此可見,對危機做了預防的組織遭受的損失相對較小[3]。我國民族地區的政府工作人員與民族地區的群眾存在一定的溝通障礙,這使政府無法在危機的萌芽時期做好防微杜漸的準備工作,從而造成預防機制不能有效地實施。但總的來說,“防火”的成本小,收效大;“滅火”的成本高,后遺癥大。因此,防患于未然,將工作做在前面,當是明智之舉。

(2)迅速和適度反應

民族地區的危機事件往往因外性強、力度大、發展快、擴散效應明顯,所以就要求政府必須在第一時間內做出正確而快速地反應。同時,緊急狀況本身也是可以分為不同級別的,所以在應急處置時關鍵就在于對不同級別的危機采取適度的反應方式。

2008年 5月 12日發生的汶川大地震和最近青海玉樹發生的大地震,我國政府及民間各種救援力量都做出了快速反應,贏得了國內外輿論的廣泛好評。而正好這兩次大地震都發生在民族地區,其中的有效應對舉措也是值得認真總結。

(3)講求科學與人性

我國民族地區的各種危機之間的相互關系十分錯綜復雜,故我們強調在處理時應盡量調動專家或有經驗的人士的力量,以科學的知識和職業技術為武器。如處理大規模集體上訪時,要派出熟知民族地區情況并與民族地區群眾有一定感情基礎的干部。

2004年 10月 27日,河南省中牟縣由一起治安糾紛引發了一起惡性的“中牟事件”。在此事件中,政府機關發揮思想政治工作的優勢,依靠各級基層組織深入細致地做群眾的思想政治工作,其人性化的解決措施值得人們認真借鑒[4]。

2.多元合作體系的建立

在應對和解決民族地區公共危機的過程中,全社會都被聯結成一個整體鏈條。民族地區多種公共危機的頻繁發生在很大程度上損害了民族地區公眾的切身利益,政府的作用和功效遭到了一定的質疑,因此,應對公共危機的多元合作體系應運而生。多元合作體系就是指除了政府這個責任主體之外,出現新的職能主體和政府一起協作共同努力解決公共危機問題。雖然這些組織其存在的合法性和合理性遭到某種程度的質疑,但是在危機處理過程中,這些組織的有效存在和高效運作卻在很大程度上幫助了政府職能部門共同解決公共危機,維護了民族地區人民群眾的生命財產和自身利益。

3.公共物品的供給

公共物品供給不足是造成我國民族地區應對公共危機能力較弱的重要原因。一方面,政府是公共物品供給的主體。由公共物品的效用的不可分割性、消費的非競爭性、受益的非排他性三個特點所決定,為全社會提供公共物品和服務是政府的一項重要經濟職能[5]272-273。在我國民族地區,普遍存在著經濟發展速度慢,配套公共設施條件差的情況。這就要求從中央到地方政府要增加民族地區公共設施的直接投入,以應對各種自然或人為的公共危機。另一方面,非盈利組織的作用不可忽視。所謂非營利組織或非牟利機構(Non-ProfitOrganization,NPO),它提供部分公共物品與服務,強調個人奉獻、成員互益等價值觀念,具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非營利組織不是為了積聚私人財富而是為滿足公眾需要而成立的組織[5]239。隨著社會經濟的發展、經濟投資環境的改善,特別是中國加入WTO以后,越來越多的社會團體、公益組織、志愿者個人紛紛投資公共物品領域,這就為公共物品供給的數量和質量提供了一定的保證。

4.從中央到地方的調整

一方面,針對民族地區的公共危機有必要在中央設立專門解決民族地區公共危機的決策指揮機構,以更加專業化的決策指揮、協調、監督民族地區的公共危機事件,有效地預防、化解和消除各種危機。另一方面,有必要進一步減少民族地區公共危機管理的幅度。管理幅度也稱控制幅度,是指上級領導或上級部門所能直接指揮監督并予以部署的數目。減少民族地區公共危機管理的幅度,就意味著增加了民族地區領導者對下屬的干預。具體原因有:第一,民族地區的公共危機具有一定的蔓延性和強大的影響力,增強對民族地區公共危機的控制力度是非常有必要的。第二,民族地區發生的公共危機事件并非是完全沒有預兆的,如拉薩“3·14”打砸搶燒事件就是達賴集團經過整整 7年的秘密策劃而制造的。在信息溝通方面,其瓶頸之一除了語言溝通上存在障礙之外,沒有深入基層和群眾也是一個重要的方面。因此,縮小民族地區公共危機管理的幅度,須從中央到地方都應作相應的調整,這樣才有助于防范工作更加具體到位。

總之,目前我國正處于經濟轉軌和社會轉型的過程中。在此新的歷史時期,民族地區的公共危機事件從整體上看仍呈上升趨勢。因民族地區具有諸多特殊性,如少數民族人口所占比重大、自治面積廣、宗教問題交錯其中、周邊環境復雜等,決定了同我國非民族地區相比,民族地區公共危機意識比較淡薄,危機應對能力相對較差。因此,建立和完善適應民族地區特殊的公共危機管理機制,已成為一個亟待重視和解決的重大現實課題。本文除對公共危機的基本理論作了解讀外,還著重對我國民族地區解決公共危機的經驗與教訓進行了歸納、概括和總結,意在強調我國政府今后應進一步建立和完善適應民族地區特殊的公共危機管理機制,進而增強民族地區在解決公共危機事件中的決策能力和有效性。也就是說,科學的民族地區公共危機管理應該是以各級政府為主體,適當調節中央與地方的權力結構;立足民族地區的實際情況,充分利用多元的合作體系提供公共物品;運用恰當的信息溝通手段和人性化的處理方式,在法律的框架下促進民族平等、民族團結和各民族共同繁榮發展。

[1]張小明.公共部門危機管理[M].北京:中國人民大學出版社,2006:42.

[2]楊安華.民族地區突發事件與危機管理機制研究[J].公共管理學報,2005(3):42-48.

[3]郭濟,高小平,靳江好.政府應急管理實務[M].北京:中共中央黨校出版社,2004:125.

[4]李京樺.河南省散雜居少數民族問題研究[D].北京:中央民族大學碩士學位論文,2006.

[5]黎民.公共管理學[M].北京:高等教育出版社,2003.

(責任編輯 王莉)

Experiences and Lessons in Dealing with Public Crisis in M inority Areas

XIONG Kun-xin,HU Qi
(Dept.ofMarxis m,Minzu University of China,Beijing 100081,China)

At present,our country is in the process of economic transition and social transformation.Public crisis in minority areas,in view of the overall situation,is still on the rise in this new historicalperiod.Understanding the basic theory ofpublic crisis,generalizing and summarizing experiences in resolving the crisis in minority areas aim to enable the Chinese government to further establish and improve the special public management system in minority areas,and enhance the decision-making ability and effectiveness in approaching public crisis in minority areas.

minority areas;public crisis;experiences;lessons

book=7,ebook=159

C95

A

1009-315X(2010)04-0306-04

2010-02-26

熊坤新 (1953-),男,四川三臺人,教授,研究員,博士生導師,主要從事民族問題理論研究。