支持西部經濟健康發展的稅收政策選擇

潘孝珍

（中南財經政法大學 財政稅務學院， 湖北 武漢 430073）

支持西部經濟健康發展的稅收政策選擇

潘孝珍

（中南財經政法大學 財政稅務學院， 湖北 武漢 430073）

我國實施西部大開發戰略十年以來，西部經濟取得巨大發展，但也存在一些不可持續因素。西部地區自然資源豐富，但產業結構不夠合理，社會經濟發展水平相對落后，尤其是在稅收政策方面還存在與西部經濟發展相沖突的地方，應該進一步完善資源稅與增值稅的征收數量和范圍，適時開征環境保護稅，調整現有稅收優惠政策，促進西部經濟的健康發展。

西部經濟；西部大開發；稅收政策

一、引言

西部大開發作為我國全面推進社會主義現代化建設的重大戰略部署，從1999年9月黨的十五屆四中全會首次提出至今已經十年。在這十年里，西部各省份的經濟取得了快速發展，社會面貌發生很大變化。但也出現一些問題，如2009年8月以來曝出的陜西鳳翔、云南昆明等地的兒童血鉛超標事件，資源枯竭型城市的不斷出現等，都揭示出西部大開發過程中還存在一些不可持續因素，制約了西部經濟的發展。稅收政策作為政府進行宏觀調控的重要手段，對西部經濟發展起到積極作用，但在稅收政策制定上存在的一些問題，與西部經濟的健康發展也有一定的沖突。因此，結合西部地區本身的經濟條件，適時調整相關稅收政策尤顯重要。

二、西部地區的經濟條件

（一）自然資源豐富

我國西部地區幅員遼闊，蘊藏著豐富的自然資源。例如，西部地區水能蘊藏量占全國水能蘊藏量的83%，但目前開發利用的水能資源不足總量的1%，[1]開發潛力大；西部地區擁有礦產資源120多種，約占全國已經探明的礦產資源的86%，①其中許多礦產資源的儲藏量居全國乃至世界前列。西部地區豐富的自然資源為西部經濟發展創造了良好的先天條件，然而長期以來西部地區卻一直處于“富饒的貧困”狀態。

（二）產業結構不夠合理

西部大開發戰略實施了十年，盡管在這期間西部經濟發展迅速，產業結構也發生了一些變化，但總體而言還是不太合理。[2]2008年我國西部各省份平均第一、二、三產業的比例為1︰3.09︰2.34，而同時期東部各省份該比例為1︰8.20︰6.60，中部各省份該比例為1︰3.56︰2.41。②可以看出西部地區相對于東部地區來說，第一產業的比重過高，第二、三產業發展不夠充分，在我國三大區域中產業結構最不合理。此外西部地區第二產業內部也存在著結構上的不合理，重工業比重過高而輕工業比重過低。造成西部地區重工業比重過高的原因主要是大部分重工業都是計劃經濟時代基于冷戰思維投資建設的，而改革開放以來西部地區重、輕工業的發展都非常緩慢，仍延續著計劃經濟時代重工業比重過高的產業結構。[3]

（三）社會經濟發展水平相對落后

經過十年的開發，我國西部地區的社會經濟發展水平有了很大提升，但與東部和中部的發展狀況比較，西部地區還是相對落后的。2008年我國西部地區各省份平均城鎮人口比重為38.32%，同期東部、中部地區分別為58.64%和42.96%。西部地區人均生產總值為15950.93元，而同期東部、中部地區人均生產總值分別為39020.30元和19164.65元，分別是西部地區的2.45倍和1.20倍。②地區城鎮人口比重在一定程度上反映了該地區的社會發展水平，人均生產總值則在一定程度上反映了該地區的經濟發展水平，可見當前我國西部地區的社會發展水平和經濟發展水平均落后于東部和中部地區，并與之有相當大的差距。

三、當前稅收政策與西部經濟健康發展存在的沖突

西部地區自身的經濟條件使政府在制定西部大開發相關政策時面臨許多約束條件，而當前施行的一些稅收政策也存在與西部經濟健康發展相沖突的地方。

一是資源稅與西部經濟健康發展的沖突。西部地區有豐富的自然資源，這是西部經濟發展的先天優勢，然而當前資源稅的設置并未使西部地區更有效地利用資源優勢。我國當前資源稅采取的是從量定額征收方式，征收的資源稅數額只與資源開發的數量有關而與資源價格無關，不能達到節約資源、保護環境的目的。此外，由于資源稅的征收只限于礦產品，且只對特定資源征稅，隨著礦產資源被運到東部地區，其通過加工獲得的升值收益也同時被轉移到東部發達地區，東、西部地區的差距被進一步拉大。2008年西部各省份資源稅占稅收比重最高的青海僅為7.04%，而資源稅占稅收比重最低的四川則僅為1.20%，西部省份資源稅占稅收的平均比重為2.50%。②礦產資源的大量輸出沒有為西部帶來應有的發展資金，反而破壞了西部地區脆弱的生態環境。

二是增值稅與西部經濟健康發展的沖突。我國增值稅規定對深加工的農產品按17%的稅率計算增值稅銷項稅額，但對購進的免稅農產品僅按13%的扣除率計算進項稅額，這樣一來在農產品深加工過程中即使沒有任何增值，農產品深加工企業也要承擔1.53%的增值稅稅負，它的增值稅負擔遠高于農產品初加工以及其他類型的企業。[4]改變西部地區的產業結構中農業比重高、重工業占全部工業的比重高的現實狀況，積極發展可以獲得更多附加值的農產品深加工業就成了西部地區發展經濟的必然選擇，而免稅農產品低抵扣率的規定嚴重阻礙了西部地區農產品深加工業的發展。此外我國增值稅還規定對于企業的運費按照7%的抵扣率進行抵扣，而礦產資源豐富、重工業比重高等現實條件決定了西部企業對交通運輸的依賴，加上西部地區道路設施落后，造成交通運輸費用占西部企業的成本開支的比重很高，在運費不能全額抵扣的情況下勢必加重西部企業的增值稅負擔。我國當前增值稅存在的諸多不合理規定加重了西部企業的稅收負擔，不利于西部地區的產業結構轉型。

三是稅收優惠政策與西部經濟健康發展的沖突。我國政府在西部大開發的過程中，推出了許多支持西部經濟發展的稅收優惠政策，對西部經濟發展起到了積極作用，但同時也存在一些問題。如西部地區的地方政府往往把稅收優惠作為吸引投資的主要工具，更關注以稅收政策引資，而忽略了投資質量以及當地投資環境對吸引投資的作用，造成盲目引資，影響了西部經濟的健康發展。西部經濟的發展不僅需要資金的帶動，更需要高素質人才的支撐，但支持西部大開發的稅收優惠政策，更多的是針對外部資金到西部投資，而較少關注如何吸引人才到西部發展。吸引人才的稅收優惠政策的缺失，也影響西部經濟的健康發展。

四是稅收數量激勵與西部經濟健康發展的沖突。稅收數量激勵指的是全國各省市都把每年征稅收入數額作為稅務部門工作業績的主要考核指標，甚至是唯一考核指標，無形中給稅務部門提供了追求稅收數量的激勵，而把盡可能多地爭取稅源作為日常工作的主要目標。特別是對西部地區來說，由于社會經濟發展水平遠落后于東部發達地區，也落后于鄰近的中部省份，所以西部地區對稅源的爭奪也更加激烈。西部地方政府的稅收收入占當年地區生產總值的比重，2008年為6.35%，同期東部、中部地區該比重分別為8.50%、5.04%。②與東部、中部地區省份相比，西部地區的經濟發展程度較低，但所承受的稅負水平卻并不低多少，甚至還高于中部地區的稅負水平，可見西部地區的稅負相對偏高。究其原因，與當前的稅收數量激勵有很大關系，過于注重稅收數量，而忽略地方經濟發展的質量，必然導致經濟結構的扭曲，影響西部經濟的健康發展。

四、支持西部經濟健康發展的稅收政策選擇

根據西部地區自身的經濟條件，采取措施糾正當前稅收政策中存在的與西部經濟健康發展相沖突的因素，為進一步推進西部大開發戰略創造良好的稅收政策環境。

（一）完善資源稅與增值稅

要改革資源稅和增值稅中與西部經濟健康發展相沖突的因素，有效地發揮稅收政策的積極作用，促進西部地區經濟結構的調整，實現西部經濟的健康發展。

政府應考慮將資源稅的從量征收改為從價征收，積極發揮資源稅的調節杠桿作用，既可以防止自然資源過度開發，保護當地的生態環境，又可以使西部省份通過資源稅積累更多的資金，為自身經濟的進一步發展創造條件。對于價格波動比較大的資源應采取從量征收與從價征收相結合的方式，維護地方財政收入的穩定。要擴大資源稅的征稅范圍，將更多不可再生的自然資源納入到資源稅的征稅范圍。

隨著增值稅轉型的完成，應適當擴大增值稅的征稅范圍，將原先征收營業稅的項目納入到增值稅的征稅范圍，把原先免稅的農產品也納入到增值稅的征稅范圍，消除運輸費用、農產品的抵扣率過低所造成的企業增值稅稅負過重問題，促進西部地區第二產業特別是輕工業的發展。

（二）適時開征環境保護稅

環境污染問題是西部大開發過程中暴露出的最嚴重的問題之一，經濟的發展不應該以犧牲環境為代價，而現實中隨著自然資源的開發，西部各省份的生態環境受到了不同程度的破壞。西部地區在招商引資中有的項目引來的卻是環境污染比較嚴重的企業，盡管這些企業繳納了豐厚的稅收，也帶動了當地的就業，但卻使當地自然環境遭到破壞，代價慘重。

我國政府應該積極考慮出臺環境保護稅，通過對企業排放污染物進行征稅的方式約束企業的排污行為，并用這筆收入治理當地的環境污染。此外政府還應該采取措施推動環境污染權拍賣制度的形成，建立污染權的交易市場，由此實現經濟增長與自然環境的良性互動。

（三）調整稅收優惠政策

我國在對西部地區采取區域性稅收優惠政策的同時，有必要進一步擴大與西部地區現實社會經濟狀況相適應的行業性稅收優惠政策，也就是根據當前西部地區的經濟條件，選擇能夠有利于西部經濟健康發展的行業給予稅收優惠政策。[5]如，對采購西部地區農產品進行深加工的農產品加工產業，滿足西部人民生活需求的第三產業等，可給予特定的稅收優惠政策。這樣不僅能促進相關產業在西部地區的發展，也能促進當地就業問題的解決。

在人才引進中也應該充分發揮稅收政策的作用，建立一套促進人才引進的激勵機制，對來西部工作的高層次人才、創辦企業的企業家等，給予適當的稅收減免，并配合相應的精神激勵等方式，使優秀人才在西部地區扎根，從而以人才優勢引導西部經濟的健康發展。

（四）扭轉稅收數量激勵

要改變原有的思維方式，特別是轉變過于追求數量指標的觀念，采取措施弱化數量指標在干部業績考核中的作用，強化經濟質量指標對干部業績考核的決定意義。此外由于西部經濟發展水平落后，稅收收入水平低，要進一步促進本地區經濟的發展，還需要中央政府加大對西部地區的財政轉移支付力度，并通過對西部地區政府機構的減員增效來提高資金的使用效率，以扭轉西部地區存在的注重稅收數量激勵問題，杜絕或減少阻礙經濟發展的短期行為，使地方政府有足夠的動力，引導本地區經濟的健康發展。

[1]李布和.西部地區資源優勢轉化為經濟優勢的路徑分析[J].蘭州學刊，2008，(7).

[2]馬拴友，于紅霞.地方稅與區域經濟增長的實證分析——論西部大開發的稅收政策取向[J].管理世界，2003，(5).

[3]孫紅梅，賈茜.促進西部地區經濟發展的稅收制度分析[J].西安財經學院學報，2007，(5).

[4]林文，祁彥斌.西部農業經濟結構調整與稅收問題的調查[J].稅務研究，2002，(10).

[5]龐智強，李云發.中國西部地區產業結構的調整[J].重慶工商大學學報（西部論壇），2007，（6）.

[注 釋]

①數據來源：http://profile.cnwest88.com中國西部開發網。

②數據來源：根據《中國統計年鑒》（2009）計算得到。

F120.41

A

1008-8466（2010）01-0048-03

2009-09-29

潘孝珍（1986— ），男，浙江溫州人，中南財經政法大學財政稅務學院碩士研究生，主要從事財稅理論與政策研究。

王慧慧]