社會保障積極責任之初探

楊 華，王 凱

（1.長春工業大學 人文學院，吉林 長春130012；2.吉林鐵路運輸檢察院 民事行政檢察科，吉林 吉林 130002）

法律責任是社會保障研究領域的一個重要范疇，也是社會保障權利實現的保障機制和社會保障法律制度構建不可缺少的重要環節。根據在社會保障法律關系中的位序排列和作用不同，社會保障法律責任可以具體劃分為社會保障積極責任和社會保障消極責任。①所謂社會保障積極責任是一種角色責任和崗位責任，或者是一種法定的當為義務；而社會保障消極責任則是指違反法定當為義務所應當承擔的否定性不利后果。由于個人社會保障權的實現仰仗于國家的立法建制、政府的物質幫助和服務提供、單位或個人的費用繳納等一系列積極責任的落實，因此，本文以積極責任為研究進路，從歷史與現實兩個角度探討社會保障的責任本位思想，進而分析社會保障積極責任的責任主體和責任內容。

一、社會保障積極責任本位思想的歷史演變

在學術研究中，“本位”是指某種理論觀點或做法的出發點。[1][P65]對于法學研究來講，不同的法部門所關注的“本位”內容有所差異。就法理學而言，“法的本位”是有關法哲學的基本理論問題，是關乎在法這一規范化、制度化的權利和義務體系中，權利和義務何者為主導地位（起點、軸心、重點）的問題。從法史角度來看，古代法是以義務為本位，現代法則是或應當是以權利為本位。因此，在現代法哲學中，權利是更根本的概念，是法哲學的基石范疇，無論是法學理論還是法律實踐，都應當以權利為本位。[2]（P342－345）民法屬于典型的私法，調整對象是平等民事主體之間的利益關系。從法律規范所體現的利益角度出發，“個人本位”與“社會本位”何者為民事立法的主導思想和重要原則，一直是民法基礎理論的一個重大問題。雖然學者們對此爭論不休，但基本上都承認這樣一個事實，“民法在由近代自由資本主義向現代壟斷資本主義演進的過程中，出現了從‘個人本位’向‘社會本位’的轉變，加強了國家對個人行使權利的絕對自由的進行干預的現象”。[3]（P42）社會保障法屬于后發性部門法，學術傳統薄弱，其本位理論在運用其它法部門的研究成果為分析工具的同時，也體現了自身獨特的歷時性發展軌跡。具體而言，從權利和義務體系結構來看，社會保障法是權利本位法；從所保障的利益角度來看，社會保障法是社會本位法；從責任承擔者角度來看，社會保障法是積極責任本位法，即以不同主體在社會保障中的角色和崗位為邏輯原點，社會保障法形成個人責任本位、雇主責任本位、國家責任本位和社會共同責任本位四個不同的歷史發展階段和責任本位模式。

（一）個人責任本位

所謂個人責任本位，是指以個人作為社會保障責任主要承擔者的社會保障制度理念。個人責任本位與傳統的農業社會有著密切的聯系。與制度性的現代社會保障相比，社會成員以個人責任方式應對生、老、病、死、殘等風險可謂歷史久遠，在至今為止的絕大部分的人類生活時間里，社會成員的生存保障問題基本上都是由個人或者個人所在的家庭來解決的。這是一種理性的自發的保障責任，主要表現為兩種形式：一是以個人為中心的自我規劃、自我積累；二是以家庭為范圍的家庭積累、代際保障。無論哪一種形式都依托于土地和家庭收入，具有農業社會的典型特質。

（二）雇主責任本位

所謂雇主責任本位，是指以雇主或單位作為社會保障責任主要承擔者的社會保障制度理念。這種本位思想在資本主義上升時期較為普遍。隨著工業化的發展，傳統家庭賴以存在的內部結構和外部環境變得越來越不穩定，家庭所承擔的保障功能逐漸減弱。一方面，核心家庭逐漸取代自然經濟條件下數代人同堂的大家庭，子女數量減少，代際保障難以為繼；另一方面，為工業化的原始積累而興起的大規模的“圈地運動”，使無數農民喪失了原有家庭保障的物質依托，只能進城到工廠工作，使勞動者對工廠和雇主的依賴程度越來越深，于是，國家和社會要求雇主對勞動者的經濟生活、人身安全健康負責。由于工業化和城市化的迅速發展帶來了大量的工傷事故，直接威脅著職工的身體健康和生命安全，因此雇主責任就主要體現為雇主對因工傷事故而致傷、致殘、致死的職工承擔法定的賠償責任。

（三）社會共同責任本位

所謂社會共同責任本位，是指以國家、單位、社會組織和個人等多重主體共同作為社會保障責任承擔者的社會保障制度理念。社會共同責任本位思想始于19世紀末德國的新歷史學派，他們主張國家的職能不僅限于安定國內秩序和發展軍事力量，政府應當擔負起促進“文明和福利”的職責；他們還認為，最危險的問題是勞工問題，國家應通過立法，實行社會保險、孤寡救濟、縮短工時、改善勞動條件、勞資合作、工廠監督等一系列社會政策措施，以緩和國內的社會矛盾。[4]（P43）在新歷史學派的影響下，德國在19世紀末率先進行了一系列社會保險立法，確立了社會共同責任本位的現代社會保障制度。對于其它西方福利國家，自20世紀70年代以后，傳統社會保障制度的弊端日漸顯現，各國紛紛按照社會共同責任本位思想進行社會保障制度的改革，構建多層次的社會保障制度體系。其中，世界銀行建議的多支柱養老保險體系已成為各國構建社會保險制度體系的參照范例。

（四）國家責任本位

所謂國家責任本位，是指以國家作為社會保障責任主要承擔者的社會保障制度理念。國家責任本位思想是20世紀80年代以前社會主義國家關于社會保障制度建設的主導思想。理論界認為，國家責任本位思想源于列寧在1912年提出的“工人最好的保障是國家保險”的論斷。在國家責任本位思想指導下，社會保障制度模式是一種“國家保障制”模式，其內容主要有：追求社會公平，忽視效率，強調人的價值和勞動者的地位，把平等和—致當作國民生活的基本準則；執行“低工資、廣就業、高補貼”的政策，大家待遇平等；保險費由政府和企業負擔，個人不繳費。在國家責任本位思想下，所有社會成員尤其是就業于公有制經濟部門的職工及其家屬的生存、生活和工作保障，由國家承擔。這種國家責任本位思想指導下的社會保障制度存在很大弊端：一方面，由于國家對保障責任的大包大攬，導致高額的財政支出，社會保障難以為繼；另一方面，勞動者的保險待遇享受水平與個人的勞動貢獻不掛鉤，吃“大鍋飯”現象嚴重，勞動者的生產積極性和工作效率受到極大的影響，同時，勞動者缺乏自我保障意識，完全依賴政府，政府負擔嚴重。[4]（P42）因此，國家責任本位思想無法成為現代社會保障制度的主導理念。

二、我國城鄉社會保障積極責任本位思想的現實分析

上述從積極責任進路對社會保障責任本位思想的歷史演進總結主要是針對國外社會保障制度理念而言的，四種責任本位思想只是對典型社會保障制度理念的理論歸納，不排除某些國家出現的特殊情況。

我國社會保障制度建設可以追溯到建國初期的50年代，一系列法規政策的出臺奠定了我國社會保障城鄉二元結構的制度基礎。城鄉之間社會保障資源分配的畸輕畸重，導致社會保障責任本位思想在城鄉之間形成兩種不同的發展軌跡。

就城鎮而言，社會保障法律制度理念經歷了計劃經濟時代的國家責任本位到市場經濟時代的社會共同責任本位的發展歷程。1951年政務院頒布實施的《中華人民共和國勞動保險條例》是新中國成立以來的第一部綜合性的社會保險法規。該《條例》第7條明文規定：“本條例所規定之勞動保險的各項費用，全部由實行勞動保險的企業行政方面或資方負擔”。在企業繳納的費用總和不足時，由國家財政補貼。由于國家與企業之間是一種統收統支關系，形式上的企業責任本位實質上是國家責任本位。80年代中后期，我國明確了市場經濟體制的發展方向，著手改革原有國家責任本位的社會保障制度，建立社會共同責任本位的現代社會保障制度。1991年國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》第2條規定：“改變養老保險完全由國家、企業包下來的辦法，實行國家、企業、個人三方共同負擔，職工個人也要繳納一定的費用。”現實中，國家、企事業單位和個人共同承擔社會保障責任已成為我國社會保障制度改革的重點和立法趨向。[5]（P43）

就農村而言，社會保障法律制度理念經歷了土地承包制改革前的集體責任本位到土地承包制改革后的個人責任本位再到統籌城鄉政策實施以來的社會共同責任本位的發展歷程。在長期集權式的計劃經濟體制下，重點發展工業的國家政策形成城鄉二元經濟結構，與之相伴的是社會保障制度的城鄉二元結構。和城市相比較，農村社會保障制度建設十分薄弱。50年代中后期建立的五保戶制度和合作醫療制度的保障對象、水平極為有限，而且多由人民公社承擔保障責任，國家基本上沒有財政支持。因此，這一階段的農村社會保障制度理念是集體責任本位。1978以來，我國農村實現聯產承包變革，實行了土地集體所有、家庭承包經營，建立了統分結合的雙層經營體制，人民公社不復存在，村集體名存實亡，家庭經營制度成為農民生活保障的主體形式，農民保障機制是以土地和家庭收入為依托，依靠家庭成員之間的代際互助來實現對人的生、老、病、死、傷、殘等保障的目的，這是個人責任本位的保障模式。

2003年，黨的第十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出統籌城鄉發展的戰略要求，農村社會保障制度建設是其中很重要的一部分內容。從當前社會保障制度建設的具體情況來看，農村社會保障制度理念正在由以土地和家庭收入為依托的個人責任本位向個人、政府、集體共同負擔的社會共同責任本位轉變。例如，我國正在試點實施的新型農村合作醫療制度就是一種由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。2009年國務院下發《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，將任務目標定位于探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度。

三、我國社會保障積極責任的主體和內容

就我國社會保障立法和實踐而言，社會保障責任主體主要是國家（政府）、單位和個人。至于其他社會組織，如非政府志愿組織、社區組織或社會團體，雖然也承擔了部分社會保障責任，但是由于我國缺少這類組織發展和壯大的政治、經濟和文化的傳統與背景，使得這些社會組織目前只能處于一種拾遺補缺的地位，還無法挑起承擔社會保障責任的大梁。

社會共同責任本位顯示社會保障是一個眾志成城的事業，但這并不就意味著各個責任主體平均分擔社會保障責任。相反，社會保障責任在各責任主體之間的配置通常會因不同的社會保障項目和人群而呈現輕重不同的分擔比例。

（一）國家（政府）

1.國家（政府）積極責任的定位

縱觀歷史，世界各國的社會保障制度基本上都是以國家為責任主體強制實施的政府行為。自從《魏瑪憲法》對生存權全面定型化以來，國家開始積極、主動地介入保護公民社會生活的行為中。國家責任涵蓋了政治體制、經濟幫助、法律援助等各個方面和領域。就國家在現代社會保障責任中承擔的責任形式而言，對應于國家機關的分類，存在著立法機關的制度構建責任，司法機關的制度補救責任和行政機關的制度實施責任。眾所周知，社會保障權屬于基本人權系譜中的社會權利，其轉化為現實權利的常態途徑是政府的執法行為，即通過政府機關的具體行政行為和抽象行政行為具體落實社會保障。[6]因此，在社會保障領域，國家責任更多體現為政府責任。

社會保障中的政府責任主要有立法、財政投入、管理與監督等內容，其中，財政投入是政府責任的重中之重。之所以強調政府的財政投入，原因在于社會保障對社會資源的耗散性特征，政府財政能力的強弱直接決定著社會資源的總量，沒有政府的財政投入，社會保障就成了無源之水，只能退化為傳統農業社會的個人責任本位狀態。②關鍵的問題是界定政府財政投入的合理限度。西方發達國家社會保障的歷史經驗表明，政府承擔的社會保障份額如果超過其財政負擔能力，人為地提升社會保障水平，就會導致社會保障支付危機，造成政府赤字和債務增加，影響政府的信譽，危及社會保障制度的生存與發展。20世紀70年代后出現的所謂“福利危機”即是明證。

因此，任何一種社會保障制度都不可能單獨依靠政府來支撐，政府對社會保障資金來源承擔的是有限責任。這個有限責任應該有上下限標準的界值，即下限應當定位在保障水平與政府的財政負擔能力相適應，目的在于防止社會保障支付危機；上限應當定位在社會保障水平與社會保障的性質相一致，目的在于防止出現“福利病”或削弱企業和產品的國際競爭力。[7]

政府在社會保障中的有限責任因社會保障項目而各異。就社會救助而言，為由貧困人口組成的社會脆弱群體無償提供物質幫助是政府的主要職責，在這里“有限責任”中的“有限”被壓縮，“責任”被擴大，亦即政府對社會救助承擔主要的財政投入責任。而社會福利屬于難以采取市場調節的社會公共領域，政府的呵護與政策扶持是其生存、發展的必要條件，這要求政府必須對社會福利承擔主要的財政責任。社會保險是社會保障的核心，社會共同責任本位與政府的有限責任在社會保險中體現的至為明顯。社會保險費是社會保險資金的主要來源，通常由單位和受保障的個人負擔，政府是社會保險的后盾，承擔“最后付款人”的責任。換言之，社會保險若出現入不敷出的情況，由政府負責兜底，以保障勞動者因年老、傷殘、死亡、失業等事件發生后，勞動者本人及其家屬的基本生活需要。

2.我國現行國家（政府）積極責任的制度分析

上述所分析的國家（政府）的社會保障責任在我國長期以來存在著結構性的失衡。具體而言，在農村，政府責任缺位，缺少長效制度化的財政投入。例如，根據現行農村養老保險法規政策，養老保險資金主要由農民個人繳費籌集，集體補助部分取決于集體經濟的狀況，不確定性較大，政府除了對鄉鎮企業支付的集體補助予以一定的稅收優惠政策外，基本上不承擔任何的財政責任。農村養老保險退化為農民個人保險，與城市居民享有的政府高額財政補貼的養老保險形成巨大的反差，有違社會公平。

在城市，政府責任溢位，面臨著社會保障支付危機。同樣就養老保險而言，在1991年，我國確立了國家、企業和個人的三支柱體系，社會共同責任本位成為我國社會保障制度改革的重點和立法趨向。然而，政府對基本養老保險的關注與財政補貼仍然過重，養老保險替代率居高不下，不僅擠壓了其他支柱體系的建立和實施，而且也給政府造成了巨大的財政負擔，影響社會保障的可持續發展。

可喜的是，國家已經注意到社會保障的城鄉差距，開始著手改革現有的社會保障制度體系。在農村，從保障農民的基本生存權角度出發，中央政府采取了一系列重大舉措：2006年國務院頒布了新的《農村五保供養工作條例》，明確了中央政府和地方政府對農村五保工作的財政責任；2007年，農村最低生活保障制度在全國范圍建立，這是我國在社會保障城鄉一體化進程中邁出的非常重要的一步；新型的合作醫療制度繼續推廣，為建立全民統一的醫療保障制度奠定基礎。

在城市，就基礎保障而言，政府責任溢位并未得到改善，不過，企業補充養老保險卻開始逐漸建立。2004年勞動和社會保障部頒布的《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》初步建立了我國企業補充養老保險的制度框架和運營體制，使社會共同責任本位理念逐漸走向真實。

（二）單位

從主體角度來看，西方主要發達資本主義國家的社會保障責任經歷了由個人——企業——社會的發展歷程，而我國則是一個由個人——單位——社會的發展軌跡。作為我國社會結構的基本單元，單位是建國以來我國城市普遍采用的一種特殊的社會組織形式，主要包括企業、事業組織和國家機關。一直以來，我國社會保障法律制度都是以企業為對象來構建的，近幾年國家雖然開始逐步探索將現代社會保障制度引入國家機關和事業組織當中，但是在總體上，國家機關和事業組織的人員仍然主要由國家提供保障，體現了典型的國家責任本位思想。

就企業而言，在80年代以前由于國家與企業之間的統收統支關系，社會保障制度形式上是企業責任本位，實質上卻是國家責任本位。80年代以后，國家與企業之間不再是統收統支關系，企業成為獨立自主、自負盈虧的實體，但是仍然延續傳統體制下的企業對職工的生、老、病、死、殘全包的傳統，使得企業負擔過重，其經營和發展受到阻滯，國際競爭力受到影響。上世紀90年代開始的社會保障制度改革，其初衷就是要給企業減負，變企業保障為社會保障。經過一系列的改革措施，我國城市社會保障制度體系已初步建成，企業只承擔職工在職期間為職工繳納社會保險費的義務，基本不直接負擔職工生、老、病、死、殘的責任。

上述社會保障措施只是就基本社會保險而言，實際上，企業并非絕對不能夠成為社會保障的保障責任主體。在養老保險的三支柱體系當中，企業就是提供企業年金的責任者。企業年金是由企業養老金計劃提供的養老金，其實質是以延期支付方式存在的職工勞動報酬的一部分。2004年初勞動和社會保障部頒布的《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》奠定了我國企業年金制度的基本框架，企業年金一時成為業界關注的熱點問題。不過，企業年金在我國開展的范圍極為有限，通常限于東南沿海經濟發達地區和電力、電信、石化、銀行、民航等行業國有大型、特大型企業。目前，我國參加企業年金的人數僅相當于參加國家基本養老保險人數的6%，遠遠低于發達國家50%的普及率。可以說，企業年金在我國遠遠沒有發展起來，無法擔當起養老保障第二支柱的作用，還不能滿足我國人口結構不斷老齡化和現有社會養老保險資金缺口不斷加大的現實需求。

為職工提供年金保障是單位承擔的主要社會保障責任，這是就保障與被保障的法律關系而言，在這種法律關系中，單位承擔保障主體一方的社會保障責任。此外，保障與被保障法律關系的實現尚需其他具體法律關系的落實，其中最重要的是社會保險中的繳費與征費法律關系。在這種法律關系中，單位需要承擔為職工繳納社會保險費的義務，這是一種法定的、強制性的第一性義務，違反之，需要承擔消極的法律責任。

（三）個人

根據社會共同責任本位的思想，個人也是社會保障責任主體的一分子。強調個人的社會保障責任目的在于防止對社會保障的福利依賴思想，杜絕“養懶漢”等福利病的發生。“私有化”是世界社會保障制度改革進程中的重要議題之一，智利和新加坡是社會保障“私有化”的極端代表。我們認為，社會保障應該是一種責任共擔機制，過度強調社會保障的個人責任只會弱化社會保障的“社會性”，違背社會保障的福利互濟性和風險共擔性的本質。根據世界銀行的建議和我國養老保險的三支柱體系政策，個人保障在整個社會保障制度體系中只能是補充保障，不可能是核心保障。

從責任結構來講，社會保障的個人責任機制主要表現為兩種形式：一是以個人為中心的自我規劃、自我積累；二是以家庭為范圍的家庭積累、代際保障。

從責任內容來講，社會保障的個人責任主要表現為以下兩方面：一是在保障與被保障的基本法律關系中，個人承擔應對生、老、病、死、殘等風險的保障責任；二是在繳費與征費的具體社會保險法律關系中，個人承擔繳納社會保險費的責任，這也是一種法定的、強制性的第一性義務，違反之，需要承擔消極的法律責任。

[1]現代漢語詞典[M].北京：商務印書館，2005.

[2]張文顯.法哲學范疇研究[M].北京：中國政法大學出版社，2001.

[3]董保華.社會保障的法學觀[M].北京：北京大學出版社，2007.

[4]彭高建.中國養老保險責任問題研究[M].北京：北京大學出版社，2005.

[5]王全興、樊啟榮.社會保障法的若干基本問題探討[EB/OL].中國民商法律網http://www.civillaw.com.2007 -12-01.

[6]田蕙.淺議政府在現代社會保障制度構建中的責任[J].聊城大學學報（社會科學版），2006，（6）.

[7]陳樹文.社會保障中基本主體的責任分析[J].科研管理，2003，（1）.

［注 釋］

①當前，學界主流將法律責任界定為一種否定性法律后果。而孫笑俠、葛洪義等教授則認為法律責任包含多層含義，法律義務和不利后果是法律責任兩項互為邏輯關聯的層次。社會保障法具有社會法屬性，積極義務的履行，尤其是國家、政府和單位等保障主體積極義務的履行，是被保障個人社會保障權利實現的關鍵。這種積極義務多與角色、職責相關聯，責任一詞因此成為社會保障研究領域的熱門語詞。在上述學術背景之下，本文采用法律責任具有多層含義的研究思路，在社會保障法律責任劃分為積極責任和消極責任的基礎上，重點探討社會保障積極責任。參見孫笑俠《法的現象與觀念》，群眾出版社1995年版，第202頁。葛洪義《法律責任若干理論問題的探討》，正義網http: //www.jcrb.com/zyw/n6.htm.2003-01-16.

②即使是在首推個人責任的智利和新加坡，政府在財政投入上也不是完全無所作為，當個人賬戶基金積累不足最低給付標準時政府須負補足責任。