2009年我國文化產業政策述評

楊吉華

（山東文化產業職業學院 傳媒學院，山東 蓬萊 265600）

2009年我國文化產業政策述評

楊吉華

（山東文化產業職業學院 傳媒學院，山東 蓬萊 265600）

2009年，我國文化產業政策內容豐富，囊括了文化產業結構政策、文化產業組織政策和文化產業發展政策等幾個方面。政策重點主要集中在加快文化產業結構調整，促進文化產業結構高度化與合理化，優化文化產業組織，推動文化體制改革，培育文化產業市場主體等幾個方面。這些政策對于2009年我國文化產業在逆境中實現快速發展發揮了重要作用。

2009年產業政策；文化產業政策；文化產業結構

文化產業政策關系著一個國家文化產業的定位及發展方向。我國文化產業經過二十多年的快速發展，逐漸走向成熟。這些成績和我國有效的文化產業政策的制定與實施是分不開的。2009年我國出臺了多項文化產業政策，這些政策對文化產業的發展和2010年文化產業政策實踐具有重要意義。

一、2009年我國文化產業政策的主要內容

2009年，我國出臺的文化產業政策中，中央級的約有三十多個，地方性政策更多。文化產業政策主要包括以下幾個方面。

一是指導文化產業發展的總體性政策。2009年9月26日，我國出臺了《文化產業振興規劃》，這是國務院繼鋼鐵、汽車等十大產業振興規劃之后公布的第11個重大產業振興規劃，《文化產業振興規劃》闡述了我國文化產業發展的指導思想、基本原則和規劃目標，明確了當前和今后一個時期要著力做好的八個方面工作，包括發展重點文化產業、實施重大項目帶動戰略、培育骨干文化企業、加快文化產業園區和基地建設、擴大文化消費、建設現代文化市場體系、發展新興文化業態、擴大對外文化貿易等。提出了降低準入門檻、加大政府投入、落實稅收政策、加大金融支持、設立中國文化產業投資基金等政策措施。文化產業振興規劃是中央政府出臺的第一個關于文化產業發展綱領性的文件，它對于促進我國文化產業發展具有重要意義。二是文化體制改革政策。2009年是我國文化體制改革重要的一年，國家出臺的文化體制改革方面的政策文本，內容集中在國有文藝演出院團改革和新聞出版體制改革兩個方面。主要有文化部關于貫徹落實《關于深化國有文藝演出院團體制改革的若干意見》的通知、《中共中央宣傳部文化部關于深化國有文藝演出院團體制改革的若干意見》，新聞出版總署《關于進一步推進新聞出版體制改革的指導意見》、《關于進一步加強和改進報刊出版管理工作的通知》、《關于下發音像（電子）出版業體制改革實施方案的通知》。三是支持文化產業發展的財稅政策。主要內容涉及支持文化企業發展的優惠稅收政策和支持文化體制改革的稅收政策。有國稅總局《關于支持文化企業發展若干稅收政策問題的通知》、《關于文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業的若干稅收優惠政策的通知》、《財政部國家稅務總局關于扶持動漫產業發展有關稅收政策問題的通知》和《關于繼續實行宣傳文化增值稅和營業稅優惠政策的通知》。四是規范網絡服務業有序發展的有關政策。內容涉及網絡內容監管、知識產權保護、信息安全等方面，主要有《文化部關于加強和改進網絡音樂內容審查工作的通知》、《新聞出版總署關于加強對進口網絡游戲審批管理的通知、《文化部商務部關于加強網絡游戲虛擬貨幣管理工作的通知》、信息產業部《互聯網網絡安全信息通報實施辦法》，《文化部辦公廳關于規范進口網絡游戲產品內容審查申報工作的公告》、信息產業部《電信網絡運行監督管理辦法》、《廣電總局關于加強互聯網視聽節目內容管理的通知》。五是演出和娛樂場所管理政策。包括文化部《關于進一步加強游藝娛樂場所管理的通知》和《營業性演出管理條例實施細則》等。六是扶持民營文化單位發展政策。如《文化部關于促進民營文藝表演團體發展的若干意見》等。七是文化貿易政策。包括《商務部文化部廣電總局新聞出版總署進出口銀行關于金融支持文化出口的指導意見》，文化部《美術品進出口管理暫行規定》。八是規范文化市場秩序的政策。主要涉及規范音像、動漫等行業的市場秩序。如《新聞出版總署關于促進我國音像業健康有序發展的若干意見》，新聞出版總署《關于開展清繳整治低俗音像制品專項行動的緊急通知》、《文化部國家工商行政管理總局關于開展動漫市場專項整治行動的通知》。九是少數民族、農村文化事業以及基層公共文化服務領域的政策。有《國務院關于進一步繁榮發展少數民族文化事業的若干意見》、《文化部關于開展全國文化站長輪訓工作的實施意見》、新聞出版總署《關于進一步推動全民閱讀活動的通知》、《文化部關于認真貫徹中央決策部署切實做好基層公共文化服務工作的通知》。

在國家出臺了大量文化產業政策的同時，各個省市也都出臺了地方性的文化產業政策。

二、2009年我國文化產業政策的主要特點

產業政策從內容上可以分為產業結構政策、產業組織政策、產業發展政策、產業布局政策等。由于政策的目標不同、解決的矛盾性質不同，每個階段甚至不同年份的產業政策都具有不同的側重點，2009年我國文化產業政策主要有以下特點。

一是產業結構政策向具有戰略地位的弱勢產業傾斜。調整產業結構是產業政策的基本職能，產業政策在有些國家干脆被稱為“產業結構政策”。這種結構政策的著力點就是抑制產能過剩的產業，扶持處在發展初期但又具有戰略地位的產業。動漫產業在我國文化產業結構中就是這樣一種產業，它重要是因為從動漫產業發達的國家看，動漫產業的產值已經超過了電影產業產值的10倍，在日本廣義動漫產業的產值在GDP中的份額已經達到10%以上，而我國的動漫產業還處在發展的初期。從我國2009年出臺的產業政策來看，動漫產業無疑受到了各級政府的重點扶持。各個地方政府競相出臺了支持動漫產業發展的有關政策，中央政府出臺了專門促進動漫產業發展的《財政部國家稅務總局關于扶持動漫產業發展有關稅收政策問題的通知》，明確規定了動漫企業在增值稅、企業所得稅、營業稅、關于進口關稅和進口環節增值稅等方面的稅收優惠政策。

二是促進文化產業結構升級換代，大力發展文化產業新業態。我國文化產業結構存在著產業結構轉換緩慢、產業內部結構不合理等問題。如不及時加以調整，制約我國文化產業發展的深層矛盾在未來若干年必將凸顯出來。2009年我國文化產業政策對文化產業結構調整作了重點部署。重點強調三個方面，首先是強調要高度重視用高新技術改造傳統產業，推動文化產業結構升級和結構調整。其次是要大力發展新興文化產業，尤其是發展以數字出版、網絡出版、手機出版等為代表的文化產業新業態，努力占領產業發展的制高點。再次是加快實現由傳統媒體為主向傳統媒體與新興媒體融合發展的轉變。這三個方面各有要求，目的是促進我國文化產業結構的合理化和高度化，未雨綢繆，提高我國文化產業發展對高科技發展和市場發展的適應性，促進我國文化產業的可持續發展。尤其值得一提的是，在去年下半年出臺的《國家文化產業振興規劃》中，專門闡述了國家促進文化產業發展新業態問題，顯示了我國文化產業結構調整的緊迫性。

三是以資源整合為突破口優化產業組織。2009年我國出臺的文化產業總體政策和各個行業性政策都反復強調這個問題。如在新聞出版政策方面，強調推動跨媒體、跨地區、跨行業、跨所有制的戰略重組，開拓融資渠道，培育一批大型骨干出版傳媒企業，打造新型市場主體和戰略投資者。鼓勵和支持中央和地方國有出版企業對中央各部門各單位所屬出版單位進行聯合重組。鼓勵和支持社會資本特別是國有大型企業參與出版傳媒企業的股份制改造。同時大力培育一批走內涵式發展道路的“專、精、特、新”的現代出版傳媒企業。積極支持條件成熟的出版傳媒企業，特別是跨地區的出版傳媒企業上市融資。在三到五年內，培育出六七家資產超過百億、銷售超過百億的國內一流國際知名的大型出版傳媒企業，培育一批導向正確、主業突出、實力雄厚、影響力大、核心競爭力強的專業出版傳媒企業。從音像出版業、演藝產業等行業出臺的政策看，也都體現了“抓大放小”、“做大做強”的決心，對于這一點，我國的政策目標是清晰的。

四是制定明確的轉企改制時間表，文化體制改革提速。近幾年來我國陸續出臺了一批指導文化體制改革的綱領性文件，對文化體制改革目標、任務提出了明確的要求。2009年我國文化產業政策的亮點之一就是明確制定了不同行業轉企改制的時間表，甚至對于沒有在時間表內完成改革任務的單位加以處罰。如在出版行業，國務院確定了中央各部門各單位出版社2009年和2010年分批轉制名單。列入第一批轉制名單的出版社101家，2009年年底前完成轉制；列入第二批轉制名單的出版社47家，2010年年底前完成轉制。對于到期沒有完成轉制的出版社，注銷出版許可，沒有例外。2009年底前沒有如期完成改制且未出品新影片的國有電影制片廠，不再核發攝制電影許可證。地方出版社和高校出版社2009年底前全部完成轉制工作。在藝術院團改革方面，要求分期分批地推動具備進入市場條件的院團實現轉企改制。雜技、曲藝、歌舞、話劇、一般戲劇等國有院團率先加快轉企改制的步伐。要求各省、自治區、直轄市和計劃單列市、省會城市要確保在2009年內至少推動一家國有院團完成轉企改制，2010年開始在面上推開。在電子音像出版社出版方面，新聞出版總署公布了推進音像出版單位轉企改制的時間表，除公益性音像出版單位外，中央各部門各單位所屬音像出版單位必須在2010年年底前全部完成轉企改制。這些時間表的集中推出，不僅體現了中央加快推動我國文化產業改革步伐的決心，也是提高我國文化產業競爭力的重要舉措。

五是進一步完善市場準入和退出機制。我國文化產業發展中一個重要制約因素就是產業準入和退出機制。想進的不能進，想出的出不去。這對產業組織的優化和產業結構的調整是非常不利的。2009年我國文化產業政策實踐在這方面有了重要突破。首先是市場準入政策的進一步放寬。在出版領域，將非公有出版工作室作為新聞出版產業的重要組成部分納入行業規劃和管理，探索非公有出版工作室參與出版的通道問題，開展國有民營聯合運作的試點工作，逐步做到在特定的出版資源配置平臺上，為非公有出版工作室在圖書策劃、組稿、編輯等方面提供服務。鼓勵國有出版企業在確保導向正確和國有資本主導地位的前提下，與非公有出版工作室進行資本、項目等多種方式的合作，為非公有出版工作室搭建發展平臺。在電影制作政策方面，進一步放寬了國內民間資本和海外資本參與國內影視制作的力度，形成以公有制為主體、多種所有制形式共同發展的產業格局。其次是產業退出政策有所突破。《關于進一步推進新聞出版體制改革的指導意見》明確規定：對不具備市場準入條件、不愿轉企改制的予以停辦；對人員、資金、設備、場所等已不符合年審條件的予以注銷；對在清理整頓中發現有嚴重違法違規行為的依法予以吊銷；對無演出能力、長期完全依賴財政補貼生存的國有院團，核銷其單位建制。

六是加大對轉制改企企業的扶持力度。文化體制改革存在著諸多掣肘因素。企業擔心的是轉企改制以后，國家對企業的財政資助減少，會對企業的發展造成震蕩。同時由于我國社會保障制度的混亂，事業單位與企業單位在養老保險等方面的待遇存在較大差距，而且每個行業甚至每個企業都有一些特殊情況。這種國情加大了文化體制改革的復雜性和特殊性，也是產業政策需要解決的難點之一。2009年政府在這方面作了重點部署，在國有院團改革方面，強調根據國有院團的特殊性，鼓勵或允許各個地方在已有的文化體制改革配套政策的基礎上，制定更加優惠的扶持政策。包括對凡沒有固定演出場地的轉企院團，政府要做出專項安排，幫助建設和改造演出場地；對于轉企的院團，原有的財政支持力度不減，而且還要根據發展情況和項目需要有所增加；院團轉企后，離退休人員和正式職工要按照“老人老政策、新人新辦法”的原則妥善安排，確保演職人員的合法權益；轉企后的院團，演職人員職稱評定與事業單位一視同仁，等等，這些都為文化單位轉企改制提供了政策保障。

七是完善投融資政策，鼓勵社會資本參與文化產業。《國家文化產業振興規劃》強調，落實國家關于非公有資本、外資進入文化產業的有關規定，積極吸收社會資本和外資進入政策允許的文化產業領域，參與國有文化企業的股份制改造，形成以公有制為主體、多種所有制共同發展的文化產業格局。金融機構加大對文化企業的金融支持力度，積極倡導鼓勵擔保和再擔保機構大力開發支持文化產業發展、文化企業“走出去”的貸款擔保業務品種。支持有條件的文化企業進入主板、創業板上市融資，鼓勵已上市文化企業進行并購和重組，迅速做大做強。支持符合條件的文化企業發行企業債券、設立中國文化產業投資基金等。據統計，目前全國31個省、自治區、直轄市和新疆建設兵團以及5個計劃單列市中，26個設立了文化產業發展專項資金。文化企業從證券市場直接融資獲得了進一步突破，華誼兄弟在創業板成功上市，未來三年我國將有上百家文化企業在創業板上市，這對我國文化產業發展破解“錢從哪里來”的難題起到了重要作用。

三、2010年我國文化產業政策的重點

我國文化產業政策實踐雖然取得了很大的成就，為我國文化產業發展創造了一個良好的政策環境。但目前我國文化產業發展中的政策性束縛仍然存在。專家研究表明，目前，政策仍然是我國文化產業發展和提升國際競爭力中最薄弱的環節。如何進一步完善文化政策和法規，對于加快我國文化產業發展具有重要意義，針對當前我國文化產業發展面臨的主要任務和突出問題，2010年我國文化產業政策重點應包括以下幾個方面。

一是加快制定文化產品分級制度，完善內容審查制度。從世界文化產業發展實踐看，對文化生產和消費實行分級制度是必要的，這里不單單是電影分級制度，還包括電視、動漫、演藝娛樂等。我國電影分級制度喊了多年，專家論證充分，目前這些分級制度遲遲沒有出臺，一方面說明分級制度復雜，但另一方面似乎表明管理層在考慮條件成熟問題，尋找一個合適時機。2010年我國大多數文化單位轉企改制基本完成，隨著文化生產市場主體的形成與成熟，下一步應該重點考慮文化產品的分級制度。與分級制度相聯系的是內容審查制度，對文化產業內容實行審查制度是必要的，但內容審查制度同樣需要改革和完善，這樣，分級制度才會發揮效用。

二是進一步搞好知識產權保護，規范市場秩序。2009年我國電子音像出版的形勢仍然十分嚴峻，中國音樂行業目前也是舉步維艱，難以為繼。一些行業之所以出現了這種整體發展困難，市場轉型、高科技影響固然是重要因素，但還有一個更為嚴重的問題就是盜版，市場秩序混亂。據專家估計，我國音樂市場的盜版率超過95%，可以說是網絡宣判了唱片的死刑。因此，加強我國知識產權保護工作、規范市場秩序應該成為下一步文化產業政策的重點。

三是加大產業重組的力度，進一步優化產業組織。產業組織更多地涉及產業內部企業與企業之間的關系。產業組織的合理性直接關系著產業市場秩序和市場競爭的效率，同時也從宏觀上影響著產業結構的變化。從某種意義上說，產業政策通過調整產業組織達到調整產業結構的目的。我國文化產業組織存在的小、散、亂、弱的問題目前依然沒有得到根本的改觀，產業集中度低，規模效益不明顯，大而不強、小而不專的現象普遍存在。這是當前我國文化產業政策需要解決的一個突出問題。文化領域條塊分割、資源分散、重復投資、產業集中度和資源配置效率很低。為從根本上解決這一現狀，需要進一步把結構調整作為深化體制改革的重要內容，切實整合資源、調整布局、優化結構。在國際文化競爭舞臺上，唱主角的無一例外都是那些跨國、跨媒介、業務多元的巨型文化跨國公司。

四是進一步推進文化體制改革，順利完成轉企改制的任務。按照2009年制定的時間表完成轉企改制的目標，同時，2010年文化體制改革的重點是適時啟動廣播影視行業的體制改革，積極推動國有電影制片和發行及放映單位、電視劇制作中心、有線網絡中心、重點新聞網站、出版單位等事業單位轉企改制，進行公司制、股份制改造。抓好廣播電視節目制播分離改革。由于廣電領域的性質，廣電機構要保持國家壟斷資源，民營和體制外企業處于絕對劣勢地位，事業單位和企業之間的關系也相當模糊。這些都決定了廣電系統的改革更加復雜，面臨的問題更多，需要政策決策者既要有政治智慧，同時又要穩步推進。

[責任編輯：王寶珍]

G120;G124

A

1008-8466（2010）03-0031-04

2010-02-26

楊吉華（1962—），男，山東蓬萊人，山東文化產業職業學院傳媒學院副院長，副教授，主要從事文化產業政策研究。