三峽庫區生態移民的理論與實踐

□ 譚國太

三峽庫區生態移民的理論與實踐

□ 譚國太

舉世矚目的三峽庫區100萬大移民早在2009年175m蓄水前就已經全面完成，但是這并不意味著三峽庫區移民問題都解決好了，隨著時間的推移，越來越多的事實和證據表明，三峽庫區的生態惡化導致的生態貧困已成為三峽庫區貧困的區域性特征。我們在分析三峽庫區貧困和生態環境關系時，得出了這樣一個結論:三峽庫區要實現可持續發展，核心是生態的可持續，沒有生態的可持續發展，三峽庫區的經濟、社會根本沒辦法可持續。為此，加強三峽庫區的生態建設，對庫區進行生態移民是加強三峽庫區建設的重點。

一、三峽庫區生態移民的特點分析

如果要對三峽庫區生態移民進行分類，大概可以分為以下三種類型：一是自發性生態移民和政府主導生態移民；二是非強制性生態移民和強制性生態移民；三是整體性生態移民與個體生態移民。

1.生態移民的自發性和政府主導性

所謂自發性生態移民是指由于生態環境惡化造成生產、生活困難而不得不離開原居住地到外地謀生的一種遷移活動。這種類型的移民主要體現的是生態移民原因。政府主導生態移民，是指政府有組織地把生態脆弱區和敏感區的人口遷移出去，以恢復和保護生態環境為主要目的，同時兼顧扶貧和提高經濟收入的遷移活動以及遷移出來的人口。這種類型的移民，既體現了生態移民的原因，也體現了生態移民的目的。如果我們將生態移民分為廣義和狹義的兩種類型，廣義的生態移民包括了這兩種類型，而狹義的生態移民就是政府主導的生態移民。

從三峽庫區生態移民的自發性來看，目前是不夠的，原因很簡單，他們想移民而又無能力進行這種移民。因此，三峽庫區的生態移民，仍然只能靠政府主導和推進。

2.生態移民的非強制性和強制性

我們根據移民是否對遷移有決定權，分為自愿生態移民與非自愿生態移民，或叫非強制生態移民與強制生態移民。自愿與非自愿的分類是一種最常用的移民分類法。這種分類法同樣也適用于生態移民的分類。這種分類不是根據移民是否愿意遷移，而是根據移民對自己的遷移行為是否有決定權。如果在一項生態移民工程中，自己能選擇或決定是否遷移，就是自愿生態移民。如果對遷移沒有選擇余地，就是非自愿生態移民。從三峽庫區生態移民實踐來看，三峽庫區的生態移民，也有因生態脆弱而自愿進行的生態移民。但多為非自愿生態移民。三峽庫區的生態移民，從理論上講，不應該是強制性的，而應是非強制性的。但是，由于生活、生產在生態脆弱區和敏感區的移民，真正能自發移民的人很少，他們中一部分人認為，如果他們居住的地方要發生滑坡坍塌等地質災害，政府應該幫助他們遷移；也有一部分不愿意離開故土。云陽縣因地質災害應立即進行移民的有1600多人，但不管怎么講地質災害已逼近他們，威脅他們，勸他們盡快移民，但一部分人總認為災害沒那么快，即使發生滑坡、坍塌，政府會幫助他們的。所以，在三峽庫區生態移民中也還得采用強制性方式。

3.生態移民的規律性與個體性

按照遷移的社區整體性，分為整體遷移生態移民與部分遷移生態移民。如果原居住地社區全部人口整體性搬遷到新的地方，叫整體遷移生態移民。原居住地社區只有一部分人口遷移出來的叫部分生態移民。這種分類是根據遷出地社區結構是否完整地帶到了遷入地的角度進行分類。社區整體遷移的優點在于原有社會關系、基層組織，還有大部分原有文化可以保留下來，移民比較容易適應新的生產、生活環境，同時對遷出地生態環境的保護和改善更為徹底。從理論上講，這種生態移民類型，可以是自愿的，但實際上整體遷移多發生在生態脆弱區和敏感區，因此也多為非自愿的生態移民。

從三峽庫區的生態移民的實際出發，整體性生態移民受三峽庫區移民的歡迎，移民們總是希望建制不變，親友不散，習慣不改。個體性生態移民，適宜已經富起來或文化知識較高的移民。

二、三峽庫區生態移民的難點分析

生態移民是一項政策性、群眾性很強的工作，受到來自思想認識、傳統觀念、排外情緒、資金缺乏等方面的干擾，從而影響到生態移民的順利進行。生態移民工作因為量大面廣，十分復雜，因此，一要做好移民的思想工作，二要做好安置地方的協調工作，三要做好資金籌集工作。

1.生態移民的觀念沒有創新

生態移民雖然身居深山僻壤，衣食住行艱難，但由于祖祖輩輩在那里繁衍生息，故土難離的思想濃厚，一切都習慣了。農村的年輕人思想開放，也想極力擺脫所處的環境，但由于受父輩的制約，舉棋不定，不敢作出移民決定，這些思想都給生態移民造成了困難。

眾所周知，土地是人們賴以生存的基本條件和寶貴的潛在財富，每多一個成員分享，自己就會減少一份財源；特別是隨著生態移民的到來，給遷入地基礎設施增添了許多壓力，爭電、爭水、爭校舍、爭飯吃等矛盾突出；加之遷入戶住房條件較好，造成本地居住戶心里不平衡，原有的水、電容量等要進一步更新擴大，學校的設施要進一步補充完善，村鎮開支要進一步增加。所以，被遷入地的多數干部群眾，從思想上是不愿意接受新成員到來的，有些甚至有很大的抵觸情緒。

要使生態移民高高興興地搬遷，必須以具有較強吸引力的良好生活和生產環境為前提。而為生態移民所進行的修路、建房、耕地、打井、通電、辦校等工作需要資金數額較大，國家投入有限，基礎設施建設緩慢，影響到生態移民工作健康有序進行。

2.生態移民的政策措施沒有到位

生態移民不僅僅是經濟問題，還涉及政治、文化、社會、生態、教育、宗教、民族等問題，是一項復雜的系統工程。對廣大移民來說，遷移將對沿襲幾千年的傳統習慣產生巨大沖擊，帶來生產方式和生活方式的根本改變。因此，生態移民必須遵循如下原則：要與國家建設全面小康社會的目標和部署相結合；要與城鎮化建設相結合；要與國家扶貧攻堅計劃相結合；要與西部大開發戰略相結合；要與三峽工程的安全和三峽庫區社會穩定相結合；要與發展移民經濟相結合；要與提高移民科學文化素質相結合。

做好生態移民工作，關鍵在于政府政策。政府在生態移民過程中必須建立政策引導、項目帶動、社會參與、企業參與、移民開發等運行機制，創新生態移民的政策機制，投入機制、管理機制。采取政策優惠、資金扶持、利益驅動、技術指導等多種形式，調動全社會力量參與生態移民工作。要實施生態移民區可持續發展戰略，建立生態移民可持續發展評估體系，對移民區建設做出評價，并根據反饋信息，不斷提高移民區經濟、社會、生態發展的水平。國家應制定移民優惠政策，采取相應的措施：建立生態移民基金，貸款上給予優惠，建立生態補償機制，國家通過制定相關法律法規，加大對移民款項的監管力度。對于當地政府來講，要搞好水、電、路、房、田等基礎設施建設，要減輕移民的心理和經濟負擔，要搞好區域小城鎮建設，要把搬遷與綜合治理結合起來，要抓好基礎教育工作。

中東部發達與較發達地區應在三峽庫區生態移民中發揮積極主動作用，要深刻認識到，對三峽庫區生態移民的支持是應該的，實質上是對生態安全的一種購買，東部地區應該樹立花錢購買生態安全的意識，提供生態移民資金。中東部地區，尤其是發達地區的城市不應該歧視三峽庫區的移民，相反，應該敞開胸懷真誠地迎接三峽庫區移民。這既符合三峽庫區人民自身的利益，也符合中東部地區人民自身的利益，是一個雙贏的策略。

3.生態移民經濟補償沒有明確

任何政府主導的生態移民都會存在移民補償的問題。由于中央政府沒有設立統一的生態移民工程項目，各地都是根據本地情況，與其它項目結合實施生態移民工程。因此，各地在生態移民經濟補償方面也有很大的差異，出現的相關問題也各種各樣。如果補償不足，移民計劃就難以順利實施或達不到移民目標。補償充分，但政策不配套，也會出現意想不到的結果。因此，在生態移民工程中，在保證補償充足的情況下，一定要配套相應的政策措施。

從目前的生態移民實踐來看，大部分生態移民工程都是與扶貧工程結合在一起實施的，扶貧對象也就是生態移民的對象。然而，由于政府資金投入不足，那些本是移民對象的貧困戶，往往享受不到政府生態移民的優惠政策。

4.生態移民產業轉移時間長，企業和移民之間關系沒有對等。

實施生態移民，通過經濟林果的栽培和多種經營項目的培育，改變過去單一以糧食生產為主的農業生產模式。但是，產業結構的調整，都需要一個較長的周期，移民生活無法得到保障。不僅如此，移民過程中企業和移民戶之間存在不對等關系。在價格形成過程中，作為產品需求方的企業成為壟斷者，而作為產品供給方的眾多分散的移民，只能是價格的被動接受者。在與企業進行交易的過程中，移民在價格形成上處于極為被動的地位。

5.生態移民中的科技扶持沒有跟上。

進行生態移民，移民的生產方式發生改變，這樣一來，一系列的技術問題，如生態農業中的各種種植技術等問題就變得十分迫切，但是由于體制原因，技術部門沒有把科技服務變成產業，使政府的科技服務受到資金短缺的嚴重約束，其結果是，技術服務遠遠不能滿足產業和經濟發展的需要，更不能滿足生態移民的需要。

三、三峽庫區生態移民的模式

三峽庫區生態移民實際上也是第二次移民，就是要把生活在生態環境脆弱區、敏感區的居民遷移到安全區域，并以發展生態經濟去安置他們。當然，也還可以將他們安置到工廠企業、城市、城鎮。從生態移民的安置模式看，主要有以下四種：即農業產業化開發模式，工業化開發模式，城鎮化開發模式，旅游開發模式。

1.產業化開發模式

產業化開發模式。結合移民安置與產業發展使移民不但搬得出、穩得住而且還能逐步致富。這些安置模式可分為農業產業安置、二三產業安置、自謀職業安置、勞務輸出安置、教育培訓安置等5種安置模式。從目前來看，三峽庫區的產業開發模式還處于發展中，三峽庫區的產業空心化現象在2000年左右比較明顯，經過重慶直轄近13年的建設，三峽庫區產業空心化正在逐步減緩，經濟得到了快速發展。2007年，庫區實現地區生產總值3042.13億元，按可比價計算，比上年增長15.5%，其中，重慶庫區2875.97億元，增長15.6%，湖北庫區166.16億元，增長14.3%，庫區工業增加值實現1126.07億元，增長21.9%，第一、二、三次產業增加值比例為10.6：44.4：45.0，按常住人口計算，2007年庫區人均地區生產總值16115元，比上年增長17.3%。

三峽庫區人口、耕地、糧食、環境是三峽庫區經濟發展的四大制約因素，但農村移民又要以大農業安置為主，以種植業安置為主。因此，通過農業結構調整，最終以實現農業產業化發展農村經濟，實現生態移民使移民脫貧致富。

三峽庫區地處亞熱帶北緣，由于長江以北有大巴山脈延伸部分的神農架山地，長江以南有巫山山脈作屏障，西伯利亞冷空氣不易侵入，從而形成四季分明，雨量適中溫暖濕潤的氣候特征。三峽庫區年平均氣溫約16℃，年降雨量1400mm左右，水熱條件十分優越，但山地復雜，山間盆地相同，高差懸殊很大，各地氣候有垂直差異，形成明顯的生物氣候帶。不同垂直帶溫度、濕度、光照都有很大差異。不同垂直帶群落結構、作物、水果品種，經濟林木種類也大相徑庭。所以應根據不同垂直區帶因地制宜地進行農業規劃設計。

（1）在庫周兩岸海拔500m以下，大力發展柑桔，進行生態移民

海拔500m以下的小河流域區多為山間盆地，冬季冷空氣難以侵入，使該區域成為暖谷區。氣溫夏熱冬暖，光照充足，水源豐富。山上侵蝕的土壤大部分匯積于低山平壩，致使平壩耕地土層深厚肥沃，氣溫適于多種果樹生長，尤其是柑桔。交通運輸、信息來源相對便利。但三峽庫區的區域人口密集，超過1000人k㎡。墾荒、砍伐嚴重，森林覆蓋低下，水土流失嚴重。根據這一區域的特點大力發展種植業，引進優良品種，采用科學種植和管理技術，在荒山坡和大坡度土地中大力發展柑桔等水果生產，建成柑桔林，以提高農業經濟效益。開縣是長江中上游柑桔優勢產業帶的核心區域，他們充分利用這一優勢，縣委、縣政府提出把柑桔產業打造成為中國柑桔第一品牌，從2008年到2012年，先后投資40億，發展柑桔80萬畝。為了使這一宏大規模落實，開縣縣委、縣政府決定首先在后壩村進行試點，發展柑桔兩萬畝，由農業局、農綜辦、移民局、果品公司等單位負責資金、技術支持，目前三峽庫區正在緊張建設之宮。三峽庫區利用生態經濟安置移民，讓移民可持續發展，這不僅是開縣創新的生態移民思路，三峽庫周兩岸的巫山、云陽、奉節、萬州、忠縣等相同區域都在這樣的。

第二，大力發展第三產業，進行生態移民。由于能發展第三產業的區域人口密集，勞動力過剩，但這一區域交通信息相對便利，小城鎮較多，可建設以城鎮為中心的產業中心、商業中心、金融中心和文化中心，以推動農業經濟發展。尤其可大力發展農副產品加工業。三峽庫區農副產品加工業普遍薄弱，許多農副產品僅靠外銷，不僅價格低廉，有的因交通不暢而造成巨大浪費，秭歸縣年產柑桔3.2285×104t，而縣內加工處理能力不過1000t，每年因積壓腐爛而造成巨大損失。因此，在政策上大力扶持一些鄉鎮企業和私營企業與庫區農業產業配套發展加工是很有必要的。以利于提高經濟效益和閑置勞力的安置。

（2）在庫周兩岸海拔500至1000m區域發展經濟林安置生態移民

海拔500至1000m區域，多位于山腰，地形復雜，面積寬廣，但主要是坡地。氣溫條件適于多種經濟果林生長。根據該區域特點，在充分發展種植業基礎上，可大力發展果林建設。將荒山荒坡、大坡度田改造成大片果林。如獼猴桃林、柿子林、棗子林、板栗林等，并相應發展經濟林木，如烏柏、油桐、漆樹等，以利于水土保持。同時大力發展養豬、飼料加工業。由于該區帶耕地較多，人均可達0.13ha左右，且主要是旱田作物，可提供豐富的豬飼料，適于建立大型養豬場，以便形成規模效益。

（3)在庫周兩岸1000m以上區域發展藥材和烤煙進行生態移民

三峽庫區海拔1000m以上的高山區氣候類似暖熱帶。此區域一般夏涼冬寒，溫涼多雨，霧多濕重，不宜進行糧食生產。根據這一區域的特點，大力發展藥材生產，如杜仲、天麻、人參、桔梗等，并利用一些土地種植烤煙，利用山林合理開發香菇、木耳和其他林特產品，利用草場發展山羊、毛兔等養殖業，發展多種經濟。在統籌設計、統一管理中安置好移民，在提高經濟效益的同時保證生態環境的改善。25°以上的坡耕地退耕還林，25°以下的坡耕地建設果樹、經濟林，對荒山荒坡進行改造，使之成為果林、經濟林或水源涵養林。對森林的利用應加強管理，嚴禁亂砍亂伐，并有計劃地推行植樹造林。加強對森林資源的保護措施，改善庫區生態環境。

2.工業化開發模式

在三峽庫區工業化進程中，堅持移民與工業重組并行，而達到生態移民目的，這正是我們所希望的。三峽工程所帶來的投資機遇和開發機遇既使工業得到重組機會，又使移民安置容量得以擴大，使之有條件將那些居住在生態環境脆弱區、敏感區的居民轉移到工廠企業，這是三峽庫區工業化開發模式的真正出發點和歸宿。工業化的道路一是走總量擴張之路，二是走質量推進之路，前者有利于移民脫離土地安置，后者有利于移民素質的根本提高。庫區依托工業化為途徑安置移民過程中，要以興辦市場主導型企業為主，兼顧以興辦政府主導型企業。引導移民不但可以成為工人，而且可以把安置資金作資本，通過股份聯合興辦企業，自己當老板。在項目選擇上，圍繞本區域資源做文章，大力興辦“資源型”企業。圍繞農業、礦產、消費人力資源辦企業及其他勞動密集型企業。同時，還可利用對口支援機遇，大力招商引資，接納安置更多生態移民。

進一步加大對口支援和移民就業培訓力度，利用多種渠道進行生態移民。對口支援是庫區移民安置和經濟發展的重要機遇，要根據對口支援地區企業發展需要，有針對性的培養轉移一批青年就業。開縣在就業培訓進行生態移民方面做出了貢獻。為了給對口支援地區輸送合格工人，開縣大力發展中等職業教育，全縣有4所中等職業學校，10多所培訓學校。縣移民局先后深入到四川綿陽市的一些企業，重慶長安汽車集團公司等單位考察企業用工需求，回縣后組織中等職業學校有針對性進行培訓，他們這樣做不僅受到企業歡迎，而且也受到生態移民的歡迎，真正做到了有的放矢。

3.城鎮化開發模式

在城鎮化建設中，堅持移民與城鎮發展并行。城鎮化是農村脫貧致富的根本出路，城鎮化是農村發展建設的方向。三峽庫區絕大部分是農村，搞好城鎮化建設，發展城鎮經濟是拉動整個農村發展與繁榮的需要。充分利用三峽工程安全需要進行移民的時機，搞好城鎮建設，調整城鎮布局，完善城鎮功能，改善居住環境。既有利于生態移民安置，又能促進城鄉交流，加速城鄉一體化進程。

生態移民與城鎮發展建設并行。利用生態移民機遇，改造舊城鎮，保留庫區城鎮歷史風貌，根除設施陳舊、擁擠臟亂、功能不全、環境污染等缺點。利用生態移民機遇，對城鎮建設進行重新審視，建設一批精美的小城鎮，一方面展示三峽庫區歷史文化、獨特風光、風土人情等，一方面發展旅游業。

4.旅游開發模式

三峽庫區有著豐富的旅游資源。從旅游類型來劃分，可分為自然風光、歷史文化、名勝古跡、現代游樂等；從旅游建設上來劃分，可分為建設風光旅游、文化旅游、生態旅游、水上旅游。

充分利用三峽庫區旅游資源，進行生態移民，是三峽庫區生態移民的一大創舉。

四、三峽庫生態移民的措施保障

三峽庫區生態移民是把生態環境脆弱地區的人口有計劃、有組織地異地搬遷安置，從而達到人口、資源、環境和經濟社會的協調發展，是我國實施三峽庫區生態環境保護基本國策的重要舉措。我們通過研究三峽庫區生態移民政策及其實踐，在分析目前存在的困難和問題的基礎上，提出實施生態移民工程所要完善的內容和政策措施，以期能夠保證三峽庫區生態移民工作的順利進行。

1.樹立大局意識

實施生態移民是貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會的一個重要組成部分，事關生態移民區的穩定和建設全面小康社會的實現，庫區政府應對生態移民對象的現狀、特性、困境有一個較為充分的認識，以利科學決策，出臺政策，加快推進。統一思想，通過有效宣傳，使廣大移民理解和支持；統一思想，使遷入地干部群眾樹立國家意識、大局意識、反哺意識，克服排異現象，為國分憂，讓利移民，和諧共處。

2.完善政策體系

三峽庫區生態移民的過程是通過政府的生態移民政策實施的，在生態移民過程的各個環節上都存在著生態移民政策的作用。因此，怎樣合理地制定、解釋、實施生態移民政策，以避免因生態移民政策而發生生態移民過程中的各種各樣的矛盾和沖突，既要“遷出人”，又要“遷入人”，還要“安定人”，這是制定生態移民政策中最應注意的問題。生態移民的主體責任在《若干意見》中已作明確要求，即“中央對生態移民生產生活設施建設給予補助。地方政府要搞好遷入地的生產生活設施建設，對生態移民的農戶給予妥善安置，解決好他們的生活問題”。

由于生態移民是非強制性移民，因此，生態移民情況復雜難度大，需要通過多種途徑進行安置，其補償政策一定要合理可行，讓所有移民對象都能充分享受這一政策，包括投親靠友、自發外遷的，包括經濟條件比較好的家庭，只要被界定為生態移民對象，都應給予合理的補償。

3.建立規章制度

制定科學合理的生態移民政策雖然是必要的，但更重要的是怎樣執行政策，這就要有制度配套。政策往往是宏觀的和不系統的，制度可以彌補政策的不足。制度主要是各種規范，具有一定的約束力，這種約束力本身又是通過一定的正向激勵或反向激勵實現的。因此，在實施生態移民過程中，提供制度供給是非常重要的。要健全生態移民過程中的法制建設，使生態移民過程有法可依、有法必依，對生態移民過程中的一般性問題、共性問題做出有法律效力的解釋和規定。同時，在不同模式的生態移民中，各種管理制度也要根據不同情況而區別制定。既可以在原有管理制度的基礎上進行創新，使制度有連續性也有創新性：也可以根據移民社區管理的需要進行移民社區管理制度創新，以提高社會管理制度的社區群體認同性。移民要適應社區的管理制度，同時社區的管理制度也要對移民有利。保證合理的、有效的制度在移民社區發揮作用。

4.支持經濟發展

政府要支持生態移民發展經濟，一是要解決好生態移民發展模式的選擇、產業發展方向的確定和產業結構的調整問題。把三峽庫區移民村納入遷入地的整體經濟發展格局當中進行規劃，以此來促進三峽庫區移民經濟社會的快速發展。

二是銀行尤其是農業銀行和農村信用合作社，專門拿出一部分信貸資金，提高當地的支農信貸比例，用來支持三峽庫區生態移民經濟發展，尤其要結合移民村的發展規劃和產業結構調整，支持他們發展種植業、養殖業，盡快使一部分人先富起來。要建立和完善支農的管理體制和運行機制，制定相關政策，幫助解決三峽庫區生態移民資金短缺問題。

三是要盡快制定和實施三峽庫區生態移民經濟發展培訓計劃。制定和實施三峽庫區生態移民經濟發展和技能培訓計劃，爭取在1-2年時間內使大多數生態移民群眾都能掌握1-2項生產技術，提高他們發展生產的能力。

四是要把三峽庫區生態移民新村作為本地經濟發展的一個新的實驗區和增長點，制定和完善發展規劃，逐步爭取開發商和投資商到移民村從事生態建設和發展種植業、養殖業，帶動當地經濟快速發展。

5.改革戶籍管理制度

改革戶籍制度是生態移民安得穩、能致富、遷得出、能住下的政策保障。

一是三峽庫區生態移民的戶口遷移要吸取過去“兩頭來回跑，腳踩兩只船”的教訓，由遷出地公安部門及時統一辦理遷移和注銷手續，及時移交遷入地實行屬地管理，徹底杜絕遷出入口“重返深山”的現象。遷入地派出所要及時統一辦理戶口遷移和居民身份證的換證手續。

二是三峽庫區生態移民要采取換置的方式，靈活處理戶口遷移中的困難問題。對殘疾人、五保戶、民政救濟對象，有親人的隨親人一起遷移；沒有親人的，由縣一級協調所在鄉政府在其他村隊置換安置；也可以將這些困難村民在有條件的情況下，安置在敬老院。

三是對在外打工的三峽庫區生態移民的戶口在遷出地而本人又不愿意遷出的農戶，當地鄉鎮政府應做好工作，幫助遷出。

6.實行稅費優惠政策

一是三峽庫區生態移民遷出后繼續享受退耕還林 （草）政策，遷入地與遷出地做好協調工作。

二是三峽庫區生態移民參與開發和創辦企業的農戶，享受國家和地方的稅收優惠政策，從有收入的當年起，五年內免征農業稅；從事果園和其它經濟林木經營的農戶，從有收入的當年起，七年內免征農業特產稅；接收統一安排易地移民對象占職工總數一半以上的企業，五年內免征企業所得稅。

三是三峽庫區移民建房免收宅基地的有償使用費。

作者：中共重慶市委黨校教授

責任編輯：新 華