把政治協商納入決策程序的思考

張幼福

把政治協商納入決策程序的思考

張幼福

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是我國憲法規定的一項基本政治制度。政治協商、民主監督、參政議政是人民政協的三大主要職能，人民政協的政治協商已成為我國人民政治生活的重要方面和發揚社會主義民主的重要渠道。2006年，中共中央頒布了《關于加強人民政協工作的意見》[（中發2006]5號）規定：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”胡錦濤總書記在中共十七大報告中強調：人民民主是社會主義的生命，要支持人民政協推進政治協商制度建設，堅定不移地發展社會主義民主政治，并明確提出了“把政治協商納入決策程序”的重要原則。“把政治協商納入決策程序”，是面向新世紀加強和改進我國政黨制度的必然要求，是黨委開展政治協商所要遵循的重要原則，也是堅持和完善我國基本政治制度，建設社會主義政治文明新要求的重要原則，它將人民政協的政治協商工作提到了新的戰略高度，賦予政協新的生命力。

一、把政治協商納入決策程序的意義

在新的歷史時期，如何加強政協的政治協商工作，充分發揮政協的職能作用，是建設社會主義政治文明的一個重大而現實的問題。黨的十七大報告提出：“把政治協商納入決策程序，完善民主監督機制，提高參政議政實效。”這一提法，把政協的工作提到了一個新的戰略高度，對于推進我國的民主政治建設、完善多黨合作的政治協商制度，加強我國法治建設，增強政府各項重大決策的科學性、法制化、透明度，真正發揮政協應該有的職能，意義重大而深遠。

（一）把政治協商納入決策程序是推進民主政治建設的途徑

政治協商是中國特色社會主義民主政治的重要形式和主要特色。建國60多年來，特別是改革開放30年來的探索實踐，政治協商已經發展成為具有中國特色的重要民主政治形式。協商，就是共同商量以便取得一致意見。在一定意義上講，有程序就有民主，沒有程序就沒有民主。協商是政協履行職能的重要手段和程序，可以這樣說，協商就是民主，政治協商就是尋求政治和社會生活中重大問題的民主共識。把政治協商納入決策程序，是推進社會主義民主政治的必由之路，對于推進民主協商的制度化、規范化、程序化，具有十分重要的意義。在我國，政治協商是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要組成部分，是實行科學民主決策的重要環節，同時也是共產黨提高執政能力的重要途徑。在民主實踐中，黨政部門要堅持科學執政、民主執政、依法執政，政治協商就是其中的關鍵環節。政治協商納入決策程序，可以加強中國共產黨同各民主黨派、各界人士的合作共事，鞏固同黨外人士的政治聯盟；可以完善黨的方針政策，避免和減少決策失誤；可以團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素，凝聚力量謀發展，萬眾一心搞建設。

（二）把政治協商納入決策程序是加強民主法治建設的渠道

建設中國特色社會主義，要求政府不僅要民主決策、科學決策，而且更重要的是要依法決策。通過政治協商這一民主渠道和民主形式，傾聽來自各方面的意見和建議，能最大程度地推動社會各界參與，增強政府工作透明度，使各項工作置于全方位的監督之下，督促各級黨政部門堅持依法、依章辦事，做到凡事講程序、講規范、講規矩，進一步提升依法執政的能力和水平。發源于浙江臺州溫嶺的“民主懇談”制度，獲得了2004年第二屆“中國地方政府創新獎”，被稱為“首創的基層民主形式”，就已經與人大的議事制度和監督制度結合，形成一套比較規范的程序與制度，并且現在已經初步運用到了市一級的重要公共事務當中（特別突出的是，將民主懇談的形式融合于基層政府的財政預算編制和執行監督的過程），黨內醞釀決定重要事項也規定要進行懇談形式的協商，這大大加強了民主監督的重要作用，提高了政府民主決策的科學性，在依法行政的基礎上，體現了民主協商的最大魅力。這種新的民主實踐形式在省的范圍內正在逐步推廣展開，成為政治協商的重大創新之舉。

（三）把政治協商納入決策程序是規范協商各方職責的力量

政治協商納入決策程序，要求協商各方應該切實按照規范的程序進行協商活動，明確每個程序中黨委、政府、政協及有關部門的職責，即:黨委確定協商議題、政協黨組安排協商活動、黨委和政府及有關部門負責人通報情況、政協整理報送協商中提出的意見和建議、黨委和政府有關部門研究處理政協意見建議并反饋處理情況。黨委、政府要在政治協商的機制、體制上進行創新和實踐，為政治協商創造良好的環境，積極搭建協商舞臺，認真落實協商成果，主動接受民主監督；政協自身要加強隊伍建設，努力提高政協委員的素質與能力，主動協商，高質量協商，通過卓有成效的形式，讓協商成為黨委、政府決策的重要依據，發揮最有效的參政議政功能和作用；部門要為協商民主提供積極的支持，為政協委員咨政調研提供便利條件。由此看來，納入決策程序的政治協商，明確了黨委、政府、政協及有關部門的職責，促進了協商雙方互動合作，共同搞好政治協商。

二、把政治協商納入決策程序面臨的問題

“把政治協商納入決策程序”既是一個重大的理論問題，更是一個重大的現實課題，需要認真地加以研究，認真地加以實踐。目前，“把政治協商納入決策程序”面臨的困難主要表現為三個方面。

（一）認識模糊，對協商重要性重視不夠

十一屆三中全會以后，就不斷有政治開明人士和法律界人士撰文呼吁，效法第一屆全國政協，出臺《人民政協法》。政治協商與民主監督有很多不確定性。在《政協章程》等文件中，關于政治協商與民主監督的表述，都相當原則。譬如，“事關國計民生的重大問題，重大事項”這種表述，何為重大？衡量標準又是什么？由于其不確定，也會造成認識上的模糊。正是由于政協工作的“軟法”特征，加上缺乏程序上的規范，導致政治協商在基層發揮得不盡如人意。有的認為黨委、政府的決策，只要黨政集體討論就行了，沒必要與政協協商；有的認為政治協商沒有實質作用，僅僅形式上的需要；還有一些黨政領導對政協有“怕麻煩”的思想，認為黨委政府在改革開放中遇到的大事多、難事多，許多事情需要迅速作出決策，如果重大問題在決策之前拿到協商來協商，可能會延誤時機，影響決策效果。

（二）操作隨意，對協商嚴肅性把握不準

政治協商是一種嚴肅的政治行為，主要精力應該放在議大事、謀大政、獻要策上。但在實際運作過程中，一些地方對政治協商缺乏統一部署和協商，往往是上面硬、下面軟，制度硬、操作軟，表態硬、落實軟。在協商機制上，協商各方職責在協商內容、方法、形式上都存在著不盡人意之處，什么事該協商、怎么樣協商、協商結果如何運用等，由于職責不明、責任不明，造成政治協商在一定程度上流于形式；在協商的對象上，有的認為主要是到政協協商，有的黨政部門干脆就沒有與政協及專委對口協商的習慣；在協商內容上，哪些屬于協商范圍，哪些不屬于協商范圍，哪些應該協商，哪些必須協商，認識不盡一致；在協商形式上，一些黨政部門決策前主動協商的意識不強，有時以通報代替協商、以邀請政協負責同志參加會議代替協商；在協商結果上存在低效性，有的地方黨委和政府及有關部門對協商成果的處理情況落實不到位，反饋不及時，有的對協商結果束之高閣、無人問津，好比石沉大海。

（三）地位不平等，對協商民主有心無力

由于政治協商的參與主體之間的政治地位不平等，協商過程的民主氛圍不濃。政治協商中，中共處于領導和執政的地位,其他政黨和各個社會界別則處于接受領導的地位。這種政治格局中的領導與被領導、執政與參政的地位不平等本身不妨礙雙方民主協商、平等議事。但由于部分黨委政府的領導干部,不懂得或不善于運用民主協商的領導方式,把“官本位”的思想帶入協商活動，參加政治協商會時以領導者自居，高高在上，通常是到會聽取意見,然后發表所謂重要講話或做指示,缺少充分的對話、討論和交流,使政協委員感覺到是處于次主體地位的參與者，很難對決策產生實質性影響。政協自身往往也有思想顧慮，唱贊歌的多，提出問題的少，提出尖銳問題的更少，協商在實際操作中成了情況通報和征求意見，政治協商或多或少存在著“單相思”、“一頭熱”的狀況，擔心有“爭權”的誤解、“越位”的困擾、“自找麻煩”，存在著猶豫不決的心態。

三、把政治協商納入決策程序的路徑選擇

（一）在認識層面要著力解決“三大問題”

一是哪些協商內容應該納入決策程序？這個問題實質是協商什么。從國家層面看,這個問題已經解決了。從地方層面看，一般而言，應該納入決策程序的主要內容有：黨委政府貫徹黨和國家大政方針的重要決策和重要部署，黨代會、全委會、政府工作報告、財政預決算報告及其調整方案，重大的發展計劃或規劃、行政區劃調整方案、重要的人事安排、重大投資和項目建設，關系可持續發展的人口、資源、環境問題，關系人民群眾生活的醫療、衛生、教育、就業、社會保障等等。

二是在什么時間納入決策程序？總體要求是堅持政治協商“三在前”、“三在先”原則,即重大的決策在黨委決策之前、人大通過之前、政府實施之前，協商或征求意見，堅持先協商后決策、先協商后決定、先協商后定案。遵循“三在前”、“三在先”原則，可以有效保證重要問題決策的民主化，增加決策的透明度，減少因決策失誤造成的損失。

三是納入決策程序的實現形式是什么？不但要有協商，還要有反饋、有監督。要建立政治協商與黨委、人大、政府，以及紀委的工作機制，解決政治協商過程中時有所遇的“瓶頸”問題，從而使政協組織和廣大委員的意見建議，能夠順暢地進入黨政決策程序并加以落實。黨委在安排全年工作時，要把政治協商列為重要內容，納入全局工作計劃，同時要建立黨委、人大、政府和紀委的領導參加政治協商活動和政協領導與委員列席黨委、人大、政府以及紀委相關會議的制度。

（二）在統籌層面要注意“三個統一”

一是要把黨委主導與政協主動統一起來，讓協商工作成為黨內民主集中的“前奏之曲”、“參謀助手”、“衡量標尺”。黨政部門在重大決策過程中，必須注意政治協商工作的“趨前性”，切實做到協商在決策之前、通過之前、實施之前，將搞好協商工作作為黨內民主集中的基礎和前提。進一步提升政協在黨委、政府重大決策中的議事地位，為政協參政設謀、建言獻策提供方便、創建平臺，重視聽取和吸收政協發表的真實想法、不同看法和好的作法，切實打破政協“凡事說了算”、“作政治花瓶”的不良局面。

二是要把制度化、規范化和程序化統一起來。貫徹落實“把政治協商納入決策程序”，制度化是核心，必須以制度化為根本；規范化是制度化的基礎，把規范運作作為人民政協履行政治協商職能的主要工作來抓；程序化是制度化的延伸，把程序設計作為人民政協履行政治協商職能的關鍵環節來抓。只有這樣，才能使政協履行政治協商職能的每一個環節、

每一個步驟都有據可依，有章可循，照章辦事,不因人、因事、因時而異。

三是要把實體制度建設和程序制度建設統一起來。在以往的實踐中，我們對實體制度的重視遠遠超過了程序制度，導致政協在履行政治協商職能的過程中遇到不少問題。為此，要進一步規范全體會議、常委會會議、主席會議、專委會會議四個層面的協商和例會制度，制定常委會會議通報制度，完善提案、視察、調研工作制度，健全反映社情民意、網上交流和市民座談會制度，建立常委聯系委員制度和委員學習培訓制度等。努力在黨委、人大、政府、政協系統之間明確一套相互配合、協調一致的履行政協職能的程序和規范，從而使政協組織和廣大委員的意見建議，能夠順暢的進入黨政決策程序并加以落實。

（三）在制度層面要建立“三大機制”

一是黨政“自覺協商”機制。能夠自覺協商，黨政主要領導是關鍵。要增強黨政開展政治協商的自覺性，就要對人民政協工作重要性進行深刻認識，對人民政協職能進行正確理解和準確把握，對中國特色社會主義民主政治進行大力倡導和推行。可以從干部培訓和考察兩方面入手，創造條件，廣泛宣傳，在推進民主政治建設過程中，把政協統戰理論作為各級黨校干部培訓的重要內容，列入各級黨委的中心組學習計劃；把重視政協工作、開展政治協商情況，作為考察干部科學執政、民主執政、依法執政水平的重要方面，培養造就大批具有民主精神、尊重民主權力、善于發揚民主的黨政領導。

二是政協“主動協商”機制。政協自身積極不積極、主動不主動，是影響政治協商工作有效開展的關鍵因素。各級政協自身端正思想態度，充分認識政治協商是政協的首要職能，消除顧慮，主動作為，大膽工作，主動爭取支持，爭取重視，爭取理解。要加強對政協工作的領導，各級黨委要切實把政協工作作為全局性工作統一規劃、統一部署、統一檢查落實。同時，上級政協組織要對基層政協工作進行強有力的指導和檢查，通過制定目標、考察評比等，鼓勵先進，鞭策落后。

三是協商“程序規范”機制。要從決策制定和執行兩個環節上，保證政治協商作用的發揮。決策制定環節要堅持協商在黨委決策前、人大通過前、政府實施前和先協商后決策、先協商后通過、先協商后決定。決策執行環節要建立健全協商和反饋機制，堅持黨政領導參加政治協商活動和通報相關情況制度，以及政協領導參加黨政重要會議制度，科學設定黨委、政府對政治協商意見的處理時限和要求，并用制度的形式確定下來，形成規范，遵照執行。

作者：中共重慶市渝北區委黨校副校長

責任編輯：譚國太