我國環境公益訴訟原告資格的確定

徐 真 潘 毅 陳秀超

我國環境公益訴訟原告資格的確定

徐 真 潘 毅 陳秀超

今年6月，重慶市璧山縣法院處理了一起由當地檢察院提起的環境侵權民事訴訟案件：被告重慶張某某畜禽養殖專業合作社于2007年10月租用某村農田修建、經營養鴨場，直接將養殖廢水、廢渣等污染物排放到璧山縣璧南河流域大塘村段水域，導致該河段流域嚴重污染。經璧山縣環保局2010年1月27日現場采樣等監測，該養鴨場排放的廢水、廢渣等污染物中化學需氧量超標74倍、氨氮超標36.9倍、磷超標498倍、糞大腸菌群個數超標0.1倍，嚴重超過了國家規定的排放標準，屬嚴重環境違法行為。2010年4月28日，原告璧山縣人民檢察院委托西南大學司法鑒定所進行司法鑒定，結論是被告排污對河流污染的年損失費為46.20萬元、需環境恢復費用為38.19萬元。為此璧山縣人民檢察院提起公益民事訴訟，請求判令被告停止對璧山縣璧南河流域大塘村段水域環境及耕地的侵害、排除妨礙、恢復原狀、賠償損失總計115.48萬元。①

與本案類似的案件近年在我國已發生多起，為了處理這些案件，肇始于西方的環境公益訴訟制度開始走進了中國司法的視野。然而，環境公益訴訟有其自身的“中國式困境”。困境之一是相應的法律制度的缺失，具體包括原告資格、被告、被訴事由、前置程序、限制要件、管轄法院、相關訴訟費用等；困境之二是公益維護意識的缺失以及由其造成的監督環境污染的公眾力量的不足；困境之三是我國“厭訟”的傳統法律文化所造成的不敢訴訟以及執行不到位等問題所造成的公眾對訴訟解決問題的效力的懷疑。突破這些困境并非一朝一夕之功，而綜觀近年來我國環境公益訴訟的司法實踐，筆者認為原告資格的確認是可能得到突破的關鍵。這是由“不告不理”的民事訴訟基本原則所決定的；同時原告資格的確認既是一個賦權的過程，也是一個施加責任的過程，在原告資格得以確認后，可以很好地解決環境公益作為公共產品容易造成的搭便車現象，明確責任主體，加強人們對于環境公益的關注與監督。那么，根據我國的司法實踐、權力架構以及現有的訴訟制度，現階段由誰提起訴訟才符合中國國情？結合國外先進立法司法經驗，選定誰充當原告才是中國環境公益訴訟制度的立法前景？這正是本文所要討論的問題。

一、我國環境公益訴訟原告資格的立法現狀及司法探索

（一）我國環境公益訴訟原告資格的立法現狀

首先是《民事訴訟法》第108條關于起訴資格之“與本案有直接利害關系”的規定。這一規定與環境公益訴訟的本質特征明顯抵觸，目前很多學者都主張在環境公益訴訟中放寬原告資格的限制；與此同時，也為公民及相關職能部門提起環境公益訴訟尋找相應的法律依據，具體有：

1.《環境保護法》第6條。該條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對違反法律的單位和個人進行檢舉控告。”有學者認為“這一規定可以解釋或引申為允許提起環境公益訴訟”。[1]這也是公民個人提起環境公益訴訟的一個法律依據。

2.《海洋環境保護法》第90條。該條規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”這一規定隱含有公益訴訟的意思，有利于環境公益訴訟的實現。但是這一規定存在以下缺陷：首先，按照《海洋環境保護法》第5條，環保局、海洋局、海事局和漁業局等行政機關都屬于行使海洋環境監督管理權的部門。第90條授權不明確，可能為行政部門爭奪部門利益留下了一定的空間。其次，在法理上，公民和政府都是環境公共利益的代表。僅允許海洋環境監督管理部門提起公益訴訟的法律規則不太合理。再次，對于國內的企業超標排污等問題，環保局有法定的監管職責，其并不能放棄監督管理職責而徑直向法院提起環境公益訴訟。[2]

3.《水污染防治法》第88條。該條規定：“因水污染受到損害的當事人人數眾多的，可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟。環境保護主管部門和有關社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。國家鼓勵法律服務機構和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助。”這一規定從文義來看并未含有公益訴訟的含義，但是可以為提起公益訴訟提供鑒定、舉證等方面的幫助。

（二）各地司法部門關于環境公益訴訟原告資格的探索

自2007年下半年以來，貴州省清鎮市、江蘇省無錫市、云南省昆明市等地相繼成立了專門的環保法庭。為適應審判的需要，這些地方的法院、檢察院等部門出臺了一些有關公益訴訟的規范性文件。

1.貴州省貴陽市的規定。2007年，貴陽市中級人民法院制定了《貴陽市中級人民法院關于設立環境保護法庭的實施方案》、《貴陽市中級人民法院指定管轄決定書》、《關于貴陽市中級人民法院環境保護審判庭、清鎮市人民法院環境保護法庭案件受理范圍的規定》。這些文件規定：各級檢察機關、兩湖一庫管理局、各級環保局、林業局等相關職能部門，可作為環境公益訴訟的原告，向人民法院提起環境公益訴訟。[3]

2.江蘇省無錫市的規定。2008年11月，江蘇省無錫市中級人民法院和無錫市檢察院共同出臺《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》。該規定第二條明確指出，“本規定所指的環境民事公益訴訟是指人民法院、人民檢察院為了遏制侵害環境公益的違法行為，保護環境公共利益，根據職能分工，通過辦理支持起訴、督促起訴、提起民事公益訴訟案件等方式所實施的訴訟活動”。[4]該市兩級法院受理由檢察院、環保部門、環保社會團體及社區物業管理部門提起的訴訟。

3.云南省昆明市的規定。2008年11月5日，昆明市環境保護局、市公安局、市檢察院、市中級人民法院聯合發布的《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》規定：環境公益訴訟的案件由檢察機關、環保部門和有關社會團體向法院提起訴訟。環保部門在環境污染事故鑒定、損害后果評估方面，對環境公益訴訟供技術支持。[5]

4.云南省的規定。2009年5月13日，云南省高級法院組織討論通過了《全省法院環境保護審判建設及環境保護案件審理工作座談會紀要》，成為云南省審理環境保護案件，包括環境公益訴訟案件的“審判指南”。該《會議紀要》規定：“只有檢察院及在我國境內經依法設立登記的、以保護環境為目的的公益性社會團體，可作為原告向法院提起訴訟；公民個人可以向有關部門舉證反映，通過有關部門和組織來提起公益訴訟。”[6]

通過上述四個規定，我們可以看出，在我國目前的立法文件及司法實踐中，我國的環境公益訴訟原告資格存在四元主體即：檢察機關、公民個人、環境與資源行政職能部門、環境保護非政府組織和社會團體。但是提起民事訴訟首先要滿足一個條件即主體適格，那么此四元主體是不是都是適格的呢？這是值得進一步探討的問題。

二、對環境公益訴訟原告“適格性”之探討

（一）檢察機關

在我國的環境公益訴訟中，檢察機關擔任著主要的角色。中國最早的公益民事訴訟就是由檢察機關提起的，故而檢察機關目前作為環境公益訴訟的原告應該說是一種司法慣例的延續與傳承。司法實踐之所以這么做有其法理依據，某種程度上也符合中國的實際。首先，環境權益就不特定多數人而言是一種公共利益，公共利益主體的不特定性，使得傳統的以個人救濟為主旨的民事訴訟很難有用武之地。但是環境權是關涉生命健康與安全的基本人權之一，當然不能夠因為制度缺失所以就對環境污染與損害行為放之任之。

此時，由檢察機關通過司法途徑阻止這些違法行為是比較恰當的。從檢察監督職能上看我國檢察機關是憲法明確規定的國家法律監督機關，根據憲法和人民檢察院組織法的有關規定，主要職責之一是代表行使檢察權，監督法律實施，保護國家利益和社會公共利益。因此，檢察機關可以以國家的名義提起刑事訴訟。環境侵害是對社會公共利益的一種侵害，為了維護公共利益，由檢察機關代表國家或者公眾提起環境公益訴訟有其正當性與和合理性。其次，檢察機關有人力和物力的優勢，在訴訟中也有較強的對抗能力，這一點在環境公益行政訴訟中尤為重要。由檢察機關作為原告提起環境公益訴訟，能夠使侵害環境公益的行為處于嚴密監督和有效遏制之下。

環境公益訴訟分為環境公益民事訴訟和環境公益行政訴訟，也就是說環境公益訴訟的被告可以是負有環境監督管理職責的環境行政職能部門，也可以是自然人、法人等非行政職能部門。對于環境公益行政訴訟，由檢察機關提起并無不妥。因為我國是社會主義國家，實行“一府兩院”的體制，即人民政府（行政機關）、人民法院和人民檢察院三者之間是獨立的。我國憲法規定檢察院是國家的法律監督機關。這種監督應該包括兩個層面的含義，一是司法監督，二是執法監督。所以有學者認為，監督行政是法律監督的應有之義。[7]保護環境和資源是環境保護機關及資源管理機關的法定職責，如果他們履行職責不到位，那么檢察機關有權對其進行監督和督促。但是對于環境公益民事訴訟，則非如此。在我國現行的司法體制下，檢察機關提起環境公益民事訴訟存在兩個方面的障礙：一是檢察機關對法院審判活動享有法律監督權的法律地位，限制和制約了其以提起訴訟的方式參與民事訴訟的能力；二是法律未賦予其就國家利益、公共利益案件提起訴訟的主體地位，即按現行法律的規定，檢察機關作為原告提起訴訟屬于“不適格”的原告。[8]這一疑慮是不無道理的，檢察機關作為司法監督機關，由其作為原告有可能影響法院審判的獨立性，同時，檢察機關基于法律監督職能而享有的抗訴權也使得其參與民事訴訟存在尷尬——如果其敗訴，那么是不是就可以提起抗訴，要求法院再審呢？上述理由是目前學界質疑檢察機關環境公益訴訟原告資格的主要理由。

（二）環境與資源行政職能部門

環境與資源行政職能部門主要是指環境保護局、海事局、林業局、漁業局等負有環境和資源保護管理職責的部門。筆者認為該類部門的原告資格深堪玩味。從理論上看，該類部門并不能作為環境公益訴訟的原告，理由是：第一，環保局作為法定的環境保護行政主管部門，擁有行政權力來預防和控制對環境的侵害。環保局有權要求污染企業或個人責令改正或限期治理，或報相應的人民政府決定限期治理或關閉企業。這不僅是它的權力，還是一種行政職責。它不履行或者不恰當履行職責而卻直接向人民法院起訴，有怠于履行行政職責的嫌疑。第二，環保局作為環境公益訴訟的原告，侵害了公民和環保民間組織作為原告的選擇權。在環境公益行政訴訟中，環境與資源行政部門是作為被告的，如果此種情況下，其充當了原告就等于規避了其作為環境公益訴訟被告的可能性。但是從中國環境公益訴訟運行的大環境來看，其在一定情況下充當原告也有相當的合理性和現實意義。我國現階段的環保執法有自我監督不足的弊病，同時行政部門往往缺乏強有力的執行手段，且要受體制方面的限制，執行力度及效果往往不盡如人意。廣東省廣州市番禺區環保局監督科科長羅安民對于一起水污染事件曾坦言：執法中“貓抓老鼠”的游戲常常讓其感到無奈。抓到了就罰錢，沒抓到就繼續偷排，這是企業普遍存在的僥幸心理。不僅如此，處罰金額過少和執法力度過軟也讓一些企業“無所謂”。[9]這就使得環保部門提起環境公益民事訴訟成為必要。除此之外，環境與資源行政部門有專業知識和能力，其在執法過程中掌握大量信息，方便證據的搜集與運用。

（三）公民個人

以公民的名義提起環境公益訴訟的情況很少，這一方面是由于受環境污染侵害的自然人之間往往互相推諉，另一方面環境公益訴訟往往需要大量的專業調查取證甚至鑒定，高昂的訴訟成本也會讓人望而卻步。另外，中國傳統的法律文化也決定了公民敢怒不敢言、奉行沉默的訴訟習慣。但是這并不妨礙公民作為原告的資格，他們往往是最直接和最大的受害者，對環境狀況也最了解、最敏感，其也沒有檢察行政機關等基于自身職能而生的限制。只是由于公民往往勢單力薄，即便聯合起來也往往存在互相推諉，所以其擔任原告在現實中并不多見。所以，我們在進行制度設計的時候，要將這些因素考慮進去，爭取設計出具有可行性和操作性的法律制度。

（四）環境保護非政府組織

環境保護非政府組織在國外被稱為ENGO。在環境公益訴訟成熟發達的美國和日本，ENGO是提起此種訴訟的生力軍。ENGO相對于檢察機關和行政部門，沒有后兩者基于自身法定地位與職權所生的訴訟機制上的限制；相對于公民個人而言，其具有資金、人員、設備、信息和技術等方面的優勢。同時，它也能夠彌補國家機關監管上的疏漏。環境權益本身就是一個公眾權益，公眾的參與是其題中應有之義。但是ENGO在中國的發展受到種種限制，數量少、規模小、力量弱，還承擔不起目前環境保護公益訴訟主角的重擔。

三、我國環境公益訴訟原告資格確定的路徑

由上文的分析可以看出，四種類型的環境公益訴訟原告各有利弊。任何法律制度的發展都是一個循序漸進，由稚嫩到成熟的過程，這個過程也是與一個國家社會、政治、經濟發展水平相伴隨的。

就我國目前的權力架構而言，賦予檢察機關環境公益訴訟原告資格是符合中國國情的。但是如果從立法層面給檢察機關以此正當地位，我們必須要建立一套完善的檢察機關提起民事訴訟的制度，以克服其作為原告提起環境公益訴訟的缺陷。而環境與資源行政管理部門只有在盡到其監管職責依然無法遏制違法行為時才得以原告身份向法院提起環境公益民事訴訟，這是由我國目前環境污染日趨嚴重而保護力度遠遠不足這一現實狀況所決定的。但是基于環境與資源行政管理部門法定職能等因素考慮，我國在未來構建環境公益訴訟法律制度時不應當將其作為原告，而應該慢慢限制乃至取消其原告資格，以實現制度的規范。至于ENGO和公民個人作為原告參與環境公益訴訟，應該成為我國環境公益訴訟制度的發展方向。我們應該為ENGO的發展壯大提供良好的輿論環境、政策環境，引導其逐步走向成熟，并最終在立法時確認其地位，使其成長為中國未來環境公益訴訟的主力軍。而公民個人訴訟，我們也應當鼓勵并支持，雖然其在現實上提起環境公益訴訟的可能性并不大，但是正因為如此，我們才更應該支持他們，如果公民自己都可以主動拿起法律武器與環境污染與損害行為做斗爭的話，那么還何愁走不出環境公益無人維護、無人關注的困境呢？

綜上所述，筆者認為我國現階段應該有限制地確定檢察機關、環境與資源行政職能部門的環境公益訴訟原告資格。同時，積極培植ENGO并鼓勵支持公民個人提起環境公益訴訟，使ENGO成為未來中國環境與資源保護的主角。從目前已經建立環保法庭的幾個省市的規定來看，其更加傾向于確認檢察機關和環境與資源行政職能部門的原告資格，這是由我國一直以來民弱官強的社會背景所決定的，走出這個背景還需要很多年的發展，由此也決定了我國成熟的環境公益訴訟制度的建立仍舊任重而道遠。

注釋：

①參見：重慶市璧山縣人民法院（2010）璧民初字第2136號《民事調解書》。

[1]蔡守秋.”理公明法”系列講座.[R/OL].正義網.2010-09-15.[2010-10-30]http://live.jcrb.com/html/2010/449.htm

[2]王小鋼.為什么環保局不宜做環境公益訴訟原告[J].環境保護，2010，（1）：54.

[3][4][5][6]轉引自張豐芹，曾祥生.我國環境公益訴訟原告資格制度的現狀及出路.[C].2009全國環境資源法學研討會（2009.8.3～6·昆明）論文集，2009年8月，云南昆明.

[7]謝志強.行政公訴權理論依據解構[J].國家檢察官學院學報.2003,(4),63.

[8]田平安.民事訴訟法原理[M].廈門：廈門大學出版社，2005.130.

[9]admin.環境公益訴訟案的啟示：環境公益訴訟彌補執法不足[EB/OL].法律常識網.2010-01-30.[2010-10-31].http:// china.findlaw.cn/falvchangshi/xingzhengsusong/gongyi/anli/6913

作者：徐真,西南政法大學民商法學院碩士研究生

潘毅,重慶市璧山縣人民法院璧南法庭助理審判員

陳秀超,重慶市璧山縣人民法院璧南法庭助理審判員責任編輯：宋英俊