試論土地利用方式調整與土地節約利用
——以渝北區深入推進節約集約用地的實踐為例

黃宗華

☆經濟研究☆

試論土地利用方式調整與土地節約利用
——以渝北區深入推進節約集約用地的實踐為例

黃宗華

人多地少是我國的基本國情，“十五”期間，全國人口每年遞增1000多萬，耕地每年遞減1848萬畝，為此，黨中央國務院把確保18億畝耕地劃定為發展紅線，必須確保，決不能突破。2008年1月3日，國務院出臺《關于促進節約集約用地的通知》，明確規定了一系列節約集約用地的具體措施。節約集約用地，已經成為我國未來一段時期經濟社會發展的一項剛性要求。重慶渝北區是北部新區所在地、是重慶兩江新區的主要空間載體，近年來一方面依法保證重慶實施內陸開放高地的用地需求，另一方面大力探索土地利用方式調整，取得了保障經濟發展必須的用地需求，又在節約用地方面取得了顯著成效。

一、節約集約用地與土地利用方式關系的思考

為什么要開展節約用地？理由并不復雜。這個理由就是，用地需求與土地供應雙重“剛性約束”。中國仍然、并將長期處于社會主義初級階段，發展始終是執政興國的第一要務。要發展、特別是欠發達地區的發展不能繞開工業化的必經階段，發展中用地需求也是“剛性”的。但是，中國人多地少的基本國情也是“剛性”的，不可能寬松地進行發展所需的土地供應。所以，政策選擇只能是依法、按權限與程序提供從緊的發展用地，同時要求節約用地。

對于承擔區域發展責任的第一線領導干部來說，就是要從雙重“剛性約束”的理論視角增強執行節約用地的自覺性。從渝北區的經驗看，節約用地完全可以轉化為我們的自覺行動。因為，節約用地的政策如果自覺去執行它、千方百計地探索各種節約用地的機制、措施、路徑，可以產生巨大的經濟社會效益。

二、用地需求與土地供應雙重“剛性約束”逼迫渝北走上節約用地之路

渝北區近年來之所以開始探索通過轉變土地利用方式，實現節約用地目標，一開始受那種“要好多地，供多少地”的錯誤認識影響，對節約用地總是處于不那么理解，執行不那么自覺。供地法律與程序都是“高壓線”，用地需求又急如星火，才逐步自覺走上了探索節約用地之路。

渝北區的土地供應與需求的矛盾在全市來看也是突出的。從2000年至2009年期間，全區耕地減少8901.89公頃，基本農田減少6317.49公頃，建設占用耕地總量達到5820.02公頃。目前，全區農民人均耕地面積僅為0.8畝，比全市的1.53畝少0.73畝。從土地的物性數量來看，龍溪板塊發展已基本告罄，無地可用。兩路板塊雙鳳橋、雙龍湖、回興街道也已所剩無幾，發展的目光已經投向悅來、石坪、木耳、古路、龍興等地，加之龍興工業園、保稅港區、重慶會展城、機場擴建、渝利鐵路等重點基礎設施項目的剛性用地，以及已經啟動的兩江新區建設，全區的土地資源已日顯稀缺。從土地的實用標量來看，受土地利用總體規劃的制約，我區到2020年實際可用的建設用地量只有25平方公里（扣除北部新區、龍興工業園、保稅港區）。

為此，渝北區的土地可以說是寸土寸金，必須將節約集約用地納入全區未來發展的重要戰略部署，統籌貫徹落實到全區發展、改革的大局之中，充分保護和利用好每一寸土地，渝北區才能實現科學健康發展。

三、渝北區土地利用方式調整的主要內容

發展質量取決于發展方式。土地節約利用也一樣，本質是一個土地利用方式問題。可是，過去我們簡單地把土地節約利用理解為減少數量。從土地節約的量來看，一切合法合程序的發展所需的土地供應量就是“節約量”。土地節約利用的實質是把合法合程序取得的發展所需的土地供應量用好，發揮最佳經濟社會效益。渝北區正是基于這樣的認識探索土地利用方式調整的。渝北區目前土地利用方式調整的主要內容是：

（一）優化供應結構，提高利用效率

一是嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，控制建設用地總規模和土地供應總量，優化土地利用布局和結構。二是堅持土地“凈地”出讓，實行土地出讓成交價“收支兩條線”管理，交清土地成交總價款后核發《國有土地使用權證》，土地用途和建設規模等規劃條件凡經土地出讓合同約定一律不得更改。三是嚴格執行工業項目產業政策及用地定額標準，對同一企業有多處土地，部分土地尚未落實項目投資建設的、已批土地尚未建設的、項目已建成或在建但投資強度低于規定標準的，一律不安排新的用地。四是切實保障農轉城安置房廉租住房、經濟適用住房以及危、舊房拆遷安置房等民生項目的劃撥用地，同時重點抓好中低價位、中小套型普通商品房土地供應。

（二）堅持集約節約，盤活存量資源

一是強化招商項目用地管理。先后出臺了《渝北區工業項目準入管理暫行辦法》、《渝北區招商引資項目投資審計監督管理暫行辦法》，對各類項目的投資規模、投資強度、產出強度等作出明確規定。項目建成投產后，由區審計監督管理領導小組進行審核，凡擅自減少投資規模或未按投資約定實施項目建設的，一律追償已享受的各種優惠，并削減土地供應。二是加大閑置土地清理處置力度。采取強力措施，對全區閑置土地進行全面清理，2010年已處置閑置土地91宗、314公頃，收取閑置費100萬元，收回土地所有權8宗、200畝，提升了土地資源的利用效益。三是加強工業用地集約評價。在全市率先完成了重慶空港工業園區土地集約利用評價，掌握了工業用地集約利用狀況，強化了建設用地跟蹤管理。

（三）深化土地改革，轉變用地方式

一是盤活農村閑置建設用地。出臺了農村建設用地復墾操作辦法，編制了集體建設用地規劃，在依法、自愿、有償的基礎上，選定茨竹、興隆、大灣鎮作為項目區，有序實施農村建設用地復墾工作，努力緩解土地供需矛盾。二是推進國土整鎮（村）整治。配合國家現代農業園區拓展，積極籌集資金爭取國土整治試點，以點帶面促進城鄉統籌發展。三是規范農業產業化用地。突出規范管理與主動服務相結合，積極研究種植業、養殖業項目用地管理模式，化堵為疏，支持農村產業化發展，幫助農民增收致富。

（四）推進土地整理，落實占補平衡

層層簽訂了耕地和基本農田保護目標責任書，分解下達指標任務作為各鎮街、區級相關部門年度目標考核主要內容之一，將耕地和基本農田保護等國土法規納入全區干部培訓內容，在《今日渝北》、渝北電視臺開設了“國土資源管理知識專欄”，在重要街道路口設置了永久性標語。為切實增加耕地面積，提高土地成熟度，增強后備資源，我區計劃兩年內投資4000萬元實施13個區級土地開發整理項目，開發整理土地32100畝，預計可新增耕地3200畝。同時，通過繳納耕地開墾費、異地平衡等措施，認真履行耕地占補平衡義務，確保全區耕地和基本農田總量動態平衡。

（五）強化監督檢查，構建長效機制

出臺了《關于建立土地執法長效機制嚴格土地管理的決定》、《關于加強土地動態巡查監管的通知》等文件，從建立土地法律法規常態宣傳、土地共同監管、違法用地發現、聯動查處、耕地保護及違法案件查處考核、責任追究機制等方面，作出了一系列明確規定。同時，通過日常監管抽查、定期通報督促、年終考核評比等措施，確保各項規定要求落到實處，嚴肅查處“以租代征”、侵占基本農田、以新農村建設之名非法圈占土地、未批先用、少批多用和違規出讓國有土地使用權、違法違規修改或調整土地利用總體規劃，以及嚴重浪費、閑置、破壞土地資源的行為，提升了全區土地節約集約利用和管理水平。

四、渝北區深入推進土地利用方式調整、深化節約集約用地實踐的構想

土地是不可再生資源，是發展之本。渝北區雖然在構建土地利用新方式、土地節約利用方面取得了一些成效。但是，土地節約利用的狀況離黨和國家的要求差距仍然不小，同時，土地利用的潛力還沒有充分挖掘出來。所以，我們決心立足長遠發展，進一步強化工作措施，構建土地節約利用的長效機制，力促土地資源進一步實現節約利用。主要構想是：

（一）強化宏觀調控，優化土地利用布局和結構

要控制建設用地規模和土地供應總量。科學編制土地利用總體規劃，確定合理的城鎮用地規模，增強公共設施的共享程度。相關的行業規劃的編制和實施，必須與土地利用總體規劃相銜接。要嚴格控制工業用地，禁止“以租代征”；加強鎮村規劃，按照有利生產、方便生活的原則，逐步調整鎮村結構，優化布局。要優化城鄉土地利用結構和布局,合理控制城鎮基礎設施、社會各項事業建設和行政辦公用地規模，嚴格控制高檔別墅、高爾夫球場等用地。

（二）建立土地利用方式的評價考核制度、合法用地使用空間探索制度

要全面掌握城鎮和開發園區存量土地面積、類型、用途、權屬與分布等狀況，開展城市及開發區土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和積極穩妥的政策措施，促進存量土地的開發利用。要鼓勵增資擴建，凡工業用地在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率的，不再另行收取土地出讓金。要通過“易主”、“易位”，促進零星分散土地的有效盤活利用，報經市政府批準后，按程序推進農民集體建設用地復墾，努力增加“地票”，緩解建設用地供需矛盾。

（三）要探索土地利用方式調整標準化制度

要堅持“以項目定用地、以投資額定用地量”的方針；編制項目建議書、可行性研究報告時，應增加土地節約集約利用的內容。要提高工業項目用地的投入產出率和集約利用水平。實行單位面積土地最低投資限額，工業項目單位面積土地的投資額不得低于規定的最低限額。鼓勵企業投資建設多層標準廠房，嚴格限制單層建筑物。

（四）要發揮市場對于建立節約集約用地長效機制的基礎作用

要按要求對所有出讓土地實行招拍掛，嚴禁土地交易暗箱操作，要完善出讓程序，規范出讓行為，強化出讓監督。所有協議出讓土地，嚴格執行規定程序和限價標準。要建立土地供應公示制度。除涉及軍事秘密外，要將出讓、租賃或劃撥的土地以及改變為經營性用地的土地位置、用途、面積、土地使用條件、價格等在網絡、報紙上公示，公示期滿無異議的，方可簽訂國有土地使用合同,出讓結果也要向社會公開。

（五）強化園區管理，促進開發園區節約集約用地

園區是區域發展的“增長引擎”，也是用地“大戶”。所以，要把園區的節約用地始終作為重點來抓。園區發展規劃，應按程序向上級重新申報核準，依法報批園區發展規劃。規劃一經批準，必須嚴格執行，絕對不能隨意突破。確定項目準入后，在簽訂土地出讓合同時，要將節約集約用地約束性指標寫入合同書，項目竣工后嚴格進行審計驗收，達不到原合同書要求控制指標的，收回已經享受的各種優惠政策。要開展園區節約集約用地評價。

（六）強化農村管理，提高農村地區節約集約用地水平

要科學編制鎮村土地利用規劃。按照統籌安排城鄉建設的總體要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理編制鎮街土地利用總體規劃和村級規劃，并做好兩項規劃之間的銜接。規劃要合理確定農村居民點的數量、布局、范圍和用地規模。要盤活農村存量建設用地。根據城鎮化建設目標，按照集約用地的原則，制定村院改造和零散住宅整理歸并的總體方案，并按計劃、分年度組織實施；要實行“建新退舊”制度，經批準新建住宅后，建房戶必須將原舊宅基地退出，逐步消滅散、亂、差的“空心村”。要創新農村居民建房模式。鼓勵農民進城購房或按規劃建高層樓房，節約的宅基地指標可用作小城鎮發展的建設用地指標。

（七）強化執法監管，嚴肅查處違法違規用地行為

要加快完善土地管理長效機制和土地違法行為聯動查處、動態巡查機制，加強面上督查，有效預防和及時制止各種違法用地行為。要嚴格考核各鎮街耕地和基本農田保護目標任務完成情況，凡突破指標任務、違法占用耕地及基本農田制止率低于100%、年度新增建設用地突破控制指標的，依法嚴肅追究直接責任人和相關領導的責任，責任單位在年終目標考核中實行一票否決。

作者：重慶市渝北區常務副區長

責任編輯：宋英俊