關于資源枯竭型城市轉型發展問題及對策研究
——以重慶市萬盛區為模本

中共重慶市委黨校2010年中青二班第七組

關于資源枯竭型城市轉型發展問題及對策研究
——以重慶市萬盛區為模本

中共重慶市委黨校2010年中青二班第七組

按照相關條件，中國現有以資源開采為主的資源型城市近200個，隨著資源勘探的深入，該類城市會越來越多。為了支撐中國經濟的發展，該類城市的資源開采的力度越來越大，帶來的問題也越來越多。重慶市萬盛區即是其典型之一。

萬盛區位于重慶市東南部，距重慶主城79公里（距二環54公里）,處于重慶一小時經濟圈的邊緣上。作為重慶市重要的以煤炭為主的能源基地，為保障重慶市能源供應作出了重大歷史貢獻，是典型的因礦設區的資源型城市。

近年來，由于煤炭資源瀕臨枯竭，萬盛區的煤炭生產逐步萎縮，已無力支撐整個區域的經濟社會發展。而長期以來形成的產業結構單一、經濟結構失衡、失業和貧困人口較多、接續替代產業發展乏力、生態環境破壞嚴重、社會穩定壓力增大等問題，已成為當前萬盛面臨和急迫需要解決的嚴峻問題。重慶直轄以后，歷屆萬盛區委、區政府都積極探尋轉型發展之路。由于自身發展能力較弱，萬盛區的自我轉型發展非常緩慢，而暴露出的經濟社會問題卻日益嚴峻，已引起市委、市政府和國家層面的高度重視。經過多方爭取，2009年3月，萬盛區被國家列為44個資源枯竭轉型試點城市之一。萬盛區的轉型發展由此迎來了新的重大轉折。

本文通過深入分析萬盛區作為資源枯竭轉型試點城市的背景與現狀、轉型發展面臨的主要困難，提出萬盛要積極尋求重慶市和中央政府的支持，以發展環保接續替代產業為支撐，走有萬盛特色的轉型發展之路，努力把萬盛這個典型的資源型老工礦城市打造成為重慶和西部知名的“生態文明之城”。

一、萬盛區作為資源枯竭轉型試點城市的背景

（一）因礦設區，促進重慶發展

萬盛區是重慶地區煤炭規模開采歷史最悠久的城市，1955年因礦設區，至今已有近80年的歷史，為國家和重慶市的建設、發展作出了重大貢獻。從累計采量來看，近80年來，全區累計生產原煤1.4億噸，保障了西南地區冶金工業（特別是重慶鋼鐵工業）、電力、鐵路等行業的發展。從上繳利稅來看，建國以來，地區煤炭行業為國家上繳利稅50億元。

（二）因礦枯竭，矛盾逐步凸現

作為一個行政區，僅依靠單一的不可再生的煤炭資源發展經濟，一旦枯竭，必然帶來諸多問題。一是資源枯竭型城市產業高度的單一性。資源型產業既是主導產業，又是支柱產業，城市對資源產業的依賴性很大，造成城市的發展受到限制，城市功能不全，第三產業以及可替代產業發展落后；二是市場化因素先天不足。資源型城市與綜合性城市相比，城市經濟市場化因素先天不足，資源型城市由計劃經濟轉軌進入市場經濟體制，需要從頭培育市場經濟“基因”；三是城市發展的資源環境基礎出現危機。資源型城市對資源的掠奪式、粗放型開采，造成資源銳減，導致地質受損，耕地退化、鹽堿化和沙化，嚴重影響生態平衡，影響人類的生存和發展；四是社會負擔沉重。資源的枯竭導致因資源而生的主導產業趨于衰退，就業機會減少，資源產量和企業效益的下降，也影響財政收入和對社會事業發展的投入。

二、萬盛區轉型發展面臨的主要困難

（一）經濟結構失衡

2008年，萬盛區第一產業實現增加值4.05億元；第二產業實現增加值15.76億元，其中工業增加值為13.64億元；第三產業實現增加值12.56億元。三次產業之比為12.5：48.7：38.8。工業仍然是萬盛區國民經濟的主導產業，第三產業的比例低于全國和重慶市的水平。從工業內部來看，煤炭采選業一直是萬盛區經濟發展的支柱。2008年，萬盛區規模以上工業企業總產值中煤炭與電力工業的產值比重達到了80.45%，構成了“煤炭主導工業、工業主導經濟”的單極經濟發展格局。經濟結構單一，經濟發展受煤炭價格波動的影響巨大，例如1999-2002年經濟年均增長6%，發展水平為當時全市的72%、全國的60%，特別是1999年煤炭行業負增長30%，導致地區GDP負增長5%，下崗職工達2萬人，行政機關3個月發不出工資，發展嚴重滯后。

（二）基礎設施滯后

在長期計劃經濟體制和粗放式經濟增長方式下，萬盛的主要功能就是為國家提供礦產品及其初加工產品，并且由資源型企業承擔著辦社會的職能，道路、供水、供電等基礎設施均由企業自行建設和維護。由于企業體制是“先生產后生活”的原則，導致當時的建設標準非常低。隨著資源開采、生產經營陷入困境，地方政府又沒有能力投入，造成萬盛的基礎設施建設嚴重滯后，出、入境通道不暢，區內公路通暢率只有54%，鐵路也只是企業等級，并且產業配套設施基本是空白。

（三）生態破壞嚴重

萬盛區以煤炭為主導的工業產業結構，形成了以煤炭延伸而形成的高耗能、高污染產業。經過多年努力，盡管在環境治理方面取得了較大成績，但是結構性污染仍然存在。2007年，萬盛區工業廢氣排放量達324萬立方米，電力行業占93.2%；工業廢水排放量為3318萬噸，煤炭行業占93.3%；產生工業固體廢棄物32.18萬噸，主要分布在煤炭行業和電力行業，其中，煤炭行業占48.4%，電力行業占44.2%，對環境造成嚴重破壞。此外，由于煤炭資源的長期開采，形成了大量的采煤沉陷區。沉陷區范圍內許多建筑、道路、植被、耕地及地下水系遭到破壞，嚴重影響了區域的生態環境，對人民生活安全和生存環境構成直接威脅。目前，區內形成的采空沉陷區已覆蓋到青年、關壩、南桐、萬東、叢林等五個鎮，損毀耕地面積64557畝，損毀房屋面積1353017平方米，超過10萬群眾的生命財產安全受到直接威脅。

（四）發展要素制約

萬盛區基礎設施嚴重滯后，出境通道總體不暢，產業配套設施基本空白；社會事業發展落后，就業矛盾突出，社會保障壓力大，城鄉困難群體較多，直接影響到地方可持續發展；地方財政歷史包袱重，財力狀況非常拮據；土地、環境發展指標不足，工程性缺水嚴重，成為制約轉型發展的瓶頸；與國內其他資源轉型試點城市相比，萬盛區自我轉型能力較弱，與重慶市一小時經濟圈內其他區縣相比，萬盛區自身經濟實力比較薄弱。綜合來看，在轉型任務重、自我轉型能力弱的背景下，沒有上級政府的支持，萬盛區成功轉型將很難實現。

（五）自我發展力弱

選取地區生產總值、地區生產總值增速、人均GDP、地方財政收支、工業增加值、全社會固定資產投資、農林牧漁業總產值和社會消費品零售總額等指標，通過變異系數法構建自我發展能力模型，對重慶市一小時經濟圈內各區縣的自我發展能力進行了測算。按照各項指標排名，一小時經濟圈中共有區縣23個，故第一名得分為23分，第二名得分為22分，以此類推，最后一名得分為1分，用Xj代替得分，則綜合得分Yj= Xj*Wj。顯然得分區間在1-23分之間，且得分越高，表示該城市自我轉型能力越強；反之則越差。各區縣自我發展能力綜合得分中萬盛區綜合得分為3.07，得分最低，即自我發展能力最弱。

三、資源性城市轉型發展的對策建議

萬盛區是依托煤炭開發而興建、發展起來的資源型城市，形成了以煤炭采選為經濟發展支柱、以煤炭主導工業的單一產業發展格局，但這種資源結構性缺陷已經成為制約經濟持續發展的“瓶頸”。由于長期以“一煤獨大”的非均衡模式發展，并受傳統計劃經濟和粗放型經濟增長方式的雙重影響，萬盛區面臨著煤炭資源瀕臨枯竭，產業結構矛盾突出、經濟結構失衡、失業和貧困人口較多、接續替代產業發展乏力、資源綜合利用程度低、自然環境與生態環境破壞嚴重、維護社會穩定壓力較大等諸多問題。反思過去，轉型刻不容緩。均衡發展朝著“生態文明”的目標邁進，才是解決問題的唯一“路徑”！

2009年3月，國家正式把萬盛區納入全國第二批資源枯竭城市名單；今年5月，市政府常務會議審議通過了《關于促進萬盛區資源型城市轉型發展的意見》，這是指導萬盛科學發展、全面振興、成功轉型的綜合性戰略規劃和綱領性文件，為萬盛區的轉型發展之路指明了方向，也使萬盛區的轉型發展之路由自己艱苦探索轉向國家和市委、市政府的重點扶持，迎來了新的重大轉折點。

萬盛區是資源型城市的典型。任何此類城市，要實現均衡協調發展，必須從經濟、社會、生態等方面加大轉型力度。因為經濟轉型是基礎，社會轉型是關鍵，生態轉型是方向。由此建議如下：

（一）培育壯大接續替代產業，提升區域綜合競爭實力

以萬盛為例，要充分利用資源、區位和政策優勢，培育萬盛區經濟社會發展轉型支柱產業，重點做大做強旅游業、煤電化、材料業等主導產業。一是促進旅游業快速發展。即加快旅游經濟試驗區“二次創業”，開展景區移民和異地生態移民，圍繞萬盛區主城區域旅游集散中心，培育旅游核心產業外環和旅游輔助產業內環兩條旅游產業環，打造東部黑山峽谷風光、南部石林主題公園、北部水府洞天三個特色突出、互補互動的“景觀集聚區”，最終形成“一心兩環三區”的旅游空間格局。二是迅速壯大煤化工產業。即堅持清潔發展和循環經濟發展理念，煤炭資源開發生產、利用和轉化與礦區生態環境容量相結合，科學確定生產規模，依托煤炭資源優勢，積極發展煤矸石綜合利用，打造煤化工綜合產業鏈，重點發展技術含量高、環境污染少、經濟效益好、對區域經濟帶動性強的煤化工項目。三是加快玻璃、鎂合金材料產業鏈建設。繼續發揮福耀玻璃集團的技術和品牌優勢，高起點建設浮法玻璃生產線，并向建筑加工玻璃與汽車玻璃產業延伸，打造西南地區玻璃產業集群；發展以鎂為原料的多種材料產業，采用先進鎂冶煉及鎂合金制備工藝，逐步發展鎂合金及壓鑄件、鋁材等深加工產品，延伸產業鏈，提高產品附加值等。

（二）強化生態建設與環境保護，增強可持續發展能力

一是加快采空區綜合治理，恢復與重建生態環境。首先，加強采空區基礎性研究，制定綜合治理辦法。統籌煤田地下采掘與地面建設工作，盡可能降低地下采煤對地面的損害，防止出現新的采空區。其次，解決采空區供水問題，同時修建小型積雨工程和蓄水工程。組織治理廢棄的矸石山等重大地質災害隱患，有效預防矸石山自燃和坍塌等事件發生。最后，推進采煤沉陷區植被恢復和石漠化治理、坡耕地還林，培育發展林業生態產業體系。二是大力推進節能減排治污，打造生態宜居萬盛。重點監控二氧化硫排放大戶及主要污染企業。搬遷南桐支路電廠，加強對火電廠煙氣脫硫治理和在線監控；加強小企業的廢氣綜合治理。堅持增產不增污，對新、擴、改、遷建項目、嚴格執行環境影響評價和環?！叭瑫r”制度，嚴格把關新上項目符合環保要求；調整飲用水水源地種植結構，發展生態農業，保護和建設水源區涵養林，限制水源地規模化畜禽養殖，推廣農村能源替代與節能，減少農村面源污染；完善管網建設，擴大萬盛區污水處理廠的污水收集率。

（三）加強基礎設施建設，夯實經濟社會發展基礎

針對發展“硬件”支撐不強、基礎設施瓶頸制約突出矛盾，繼續加強交通、水利、市政等基礎設施建設，進一步夯實經濟社會發展基礎。加大鐵路和公路建設力度，打通對外綜合運輸大通道。建設以萬南高速、萬趕（趕水）高速和萬正（正安）高速為主骨架，繞城環線、旅游環線、渝黔邊區交通環線為一般骨架，三萬南鐵路和萬鳳鐵路兩條通道為支撐，農村公路網為補充的“三射、三環、兩通道、一網”的綜合交通體系；加大水利工程建設，增強供水能力。通過興建調蓄水庫、引水工程和提水工程，增加供水能力；加快我區電網改造步伐，使城網供電可靠率達到99.5%以上，農網供電可靠率達到99.4%以上。加強電網規劃建設，提高我區用電質量和用電可靠性。加快天然氣主干管道和支線管道鋪設工作，完善工業供氣設施。加強市政基礎設施建設，不斷提高萬盛區公共設施的服務功能和服務水平；加快推進城鄉一體化客運交通系統建設，增強城區向周圍鄉鎮輻射力，將萬盛區城市公交納入重慶市城市公交遠郊試點區縣；加快城市信息基礎設施建設，實現各種網絡資源互連互通、資源整合和升級擴容改造，著力推進國民經濟信息化系統建設，實施數字化城市管理，以信息化促進城市管理現代化。

（四）大力發展社會事業，促進經濟社會和諧發展

大力發展社會事業，不斷擴大公共服務，推進公共服務均等化，著力改善民生，促進社會和諧穩定。堅持教育優先發展戰略，構建開放、公平、優質的現代國民教育體系和終身教育體系，根據城市化進程和學齡人口分布趨勢，合理調整各類教育布局，提高優質教育資源覆蓋率；以打造“健康萬盛”為目標，完善公共衛生投入機制，改革醫療衛生服務體制和醫療保障制度，使萬盛區基本醫療和疾病防控能力達到全市中上水平；加快建立區、鎮（街）、村（居）三級公共創業就業服務平臺，完善市場導向和政府援助相結合的創業就業機制，加強服務隊伍和信息網絡建設，建立和完善城鄉一體化創業就業服務體系；統籌城鄉社會保障，建設萬盛區社會保障服務中心，建設鎮街社會保障服務平臺和社區及村社會保障服務平臺，建立城鄉一體化的社會保障體系。

（五）實施轉型創新與保障措施

一是建立和完善資源開發補償機制。建立生態環境治理和修復存量補償機制，對資源開發歷史形成的生態環境保護與修復問題，實施責任共擔，由中央、市級政府和企業共同解決；完善生態環境治理和修復增量補償機制；對資源開發新形成的生態環境保護與修復問題，按照“誰開發、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，明確企業是資源補償、生態環境保護與修復的責任主體；建立社會歷史遺留問題補償機制，對社會保障歷史欠賬和采空區農民賠償問題，由各級政府和企業共同解決。

二是建立接續和替代產業發展的扶持機制。爭取中央和重慶市轉移支付和國債資金，建立萬盛區產業轉型專項基金，主要用于萬盛區煤電化基地建設、新型房建材料基地建設、旅游業發展、基礎設施建設及接續和替代產業發展的投融資平臺建設等。

三是爭取中央和市政府加大轉移支付力度。爭取中央按照轉型能力因素加大轉移支付力度，實現資源型城市轉型，財力性轉移支付長效化、制度化，保證萬盛區完成轉型和可持續發展目標和任務。爭取市政府加大對萬盛區的財力性轉移支付，比照中央財力性轉移支付給予一定比例支配套，支持萬盛區產業轉型、社會事業發展、交通等基礎設施、解決歷史遺留問題以及生態治理和修復。同時，由國家及市里負責建設的基礎設施項目，免除萬盛區的配套資金。

四是完善招商引資軟環境。強化市場作用，擴大市場機制的調節領域和范圍，發展多種所有制經濟，鼓勵創業，招商引資。成立區“一站式”服務機構，積極轉變職能，完善工作制度，規范辦事程序，提高辦事效率，增加辦事透明度，搞好投資者在立項、注冊、登記、生產、經營等過程中的協調服務工作。建立項目審批快速辦理和審驗“綠色通道”。營造良好的社會秩序和招商引資環境，創造良好的社會氛圍，保護投資者的合法利益不受侵害。

五是完善組織和人才保障體系。加強轉型工作領導。在市政府領導為組長的萬盛轉型發展工作領導小組領導下，建立和完善市區聯席會議制度，定期召開聯席會議，研究轉型相關工作和協調解決重大問題。完善區轉型工作組，加強區委區政府對實施轉型具體任務的統籌協調。研究制定適應轉型發展要求的人才保障體制機制，加快區內各類人才隊伍的建設力度和外需人才的引進力度。

執筆人：胡生全，重慶市萬盛區發展改革委員會副主任

責任編輯：張 波