村鎮銀行在農村新民居建設中的作用及建議

王敬聯

（河北經貿大學 法學院，河北 石家莊 050061）

村鎮銀行在農村新民居建設中的作用及建議

王敬聯

（河北經貿大學 法學院，河北 石家莊 050061）

我國自2007年開始批準建立村鎮銀行,經過三年已有很大的發展，截至2009年3月份村鎮銀行的數量已達到97家.但在村鎮銀行的發展中仍有許多問題，尤其是村鎮銀行市場定位易偏離服務“三農”目標，支農性制度構建有待完善，這些已成為村鎮銀行發展的瓶頸.在我國大力進行農村新民居建設的關鍵時刻，村鎮銀行如何更好地服務“三農”，解決農村新民居建設中的資金問題成為研究的熱點問題.本文將通過法律的視角分析村鎮銀行的支農性在農村新民居建設中的作用及建議.

村鎮銀行；支農性；農村新民居建設

1 相關概念

⒈1村鎮銀行

2007年1月發布實施的《村鎮銀行管理暫行規定》(銀監發[2007]5號)第二條規定：“村鎮銀行是指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資,在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構.”

1.2 農村新民居建設

農村新民居建設是一項著眼于改善農民居住條件，提升農民生活質量的民生工程，也是改善農村面貌、縮小城鄉差距的重要舉措，對于統籌城鄉協調發展，全面加快社會主義新農村建設具有重要戰略意義.新民居建設具體包括村莊整體布局、農民住房改造、公共設施及基礎設施建設、村小學建設、道路硬化、村莊綠化等一系列的建設，是一項具有針對性、全面性和前瞻性的系統工程.

2 村鎮銀行支農性的現狀及問題

2.1 有關村鎮銀行支農性的現行法律規定

《村鎮銀行管理暫行規定》第39條對村鎮銀行的支農性規定為：“村鎮銀行在繳足存款準備金后，其可用資金應全部用于當地農村經濟建設；村鎮銀行發放貸款應首先充分滿足縣域內農戶、農業和農村經濟發展的需要；確已滿足當地農村資金需求的，其富余資金可投放當地其他產業、購買涉農債券或向其他金融機構融資.”

《銀監會關于加強村鎮銀行監管的意見》其第6部分即“支農服務監管”中關于支農的規定為：“(一)市場定位.屬地監管機構要積極引導村鎮銀行立足縣域，服務‘三農’、服務社區，探索建立靈活、便利的信貸管理與服務模式.在內控先行的原則下，以市場為導向，推動村鎮銀行開展金融創新，開發適應農村經濟發展和區域產業特點的金融產品，增強金融服務功能，努力擴大服務覆蓋面，提高服務滿意度，促進當地經濟發展.(二)支農服務評價.屬地監管機構要建立支農服務質量評價考核體系，構建正向激勵與約束機制，定期對村鎮銀行的客戶貸款覆蓋面、客戶貸款滿意度、涉農貸款比例等指標進行考核，并將考核結果作為對其綜合評價、行政許可以及高級管理人員履職評價的重要內容，促進村鎮銀行更好地服務‘三農’.”

⒉2村鎮銀行支農性的現狀及問題

2.2.1 村鎮銀行的支農性發生偏離

由前述法律規定可見，成立村鎮銀行的初衷是，引導資金流向農村和欠發達地區，改善農村地區金融服務，促進農業、農民和農村經濟發展，支持社會主義新農村建設.但村鎮銀行從本性上來講仍是商業性金融機構，作為獨立的企業法人，必然天然地追求利潤最大化，資本總是流向最能獲利的地方.

農業、農村經濟作為風險高、效益低的弱勢經濟，受自然條件和市場條件的影響巨大，農民又往往缺少可供擔保的財產，村鎮銀行在利益的驅使下，會有意無意地偏離服務“三農”和支持新農村建設的辦行宗旨，尋求新的市場定位和更大的利潤空間.實踐中，一些村鎮銀行已將目光放在貸款金額比較大的小企業主及出口企業上；部分村鎮銀行雖向農村地區放貸，但亦較偏重于向種養大戶和農業企業或者擔保明確的農戶發放貸款，“放大不放小”現象在村鎮銀行中較為普遍.普通農戶尤其是中低收入的農民家庭，在進行新民居建設時很難從村鎮銀行貸款.

2.2.2 關于村鎮銀行支農性的規定可操作性差

村鎮銀行支農性的規定在很大程度上仍停留在倡導性階段，缺乏可操作性，在實踐中不能發揮其應有的價值.如前所述，“確已滿足當地農村資金需求的”，其實是很難度量的，這種規定實際上會成為村鎮銀行“打擦邊球”、嚴重偏離“三農”的“擋箭牌”.

2.2.3 村鎮銀行并沒有很好地解決農村新民居建設中存在的資金問題

農村新民居建設工作的開展，是一項系統工程，單靠政府部門的資金和技術投入，遠遠不夠，需要全社會的共同努力和支持，尤其是調動農民自己的積極性，才能從根本上改變農村貧窮、落后的面貌.而農民尤其是貧困地區的農民因缺少資金和可供擔保的財產，在進行新民居建設時，往往心有余而力不足，加上村鎮銀行在支農性與商業性上存在沖突，村鎮銀行并不能很好的在新民居建設中發揮其應有的作用，大量需要貸款的農民無法得到貸款.

3 對完善村鎮銀行的支農性，發揮其在農村新民居建設中的作用的建議

3.1 村鎮銀行支農性與商業性要協調發展

村鎮銀行的支農性與商業性雖然有沖突，但并不是完全對立的.村鎮銀行應堅持保本經營的原則，開展支農性的業務.

村鎮銀行的市場定位主要是在欠發達地區針對農戶和微小企業發放小額信貸.村鎮銀行本著為“三農”服務的宗旨，其主要競爭力必須在以農村為主的經濟欠發達地區.農民貸款難已成為進行新民居建設，構建和諧社會的潛在障礙，作為“窮人的金融機構”村鎮銀行應堅持其支農性這一市場定位，在服務新民居建設的同時，實現自身的社會價值，并分享到經濟發展的成果.

3.2 對村鎮銀行支農性的規定量化、細化，增強其可操作性

村鎮銀行關于支農性的原則性規定，使其支農價值的實現大大削弱，現行法律應將其規定量化、細化，增強可操作性.現行法律應明確規定村鎮銀行發放貸款的一定比例，該比例的具體量化當以保證村鎮銀行的盈利性為前提，必須針對本區域內的“三農”客戶,特別是要對中低收入農戶以及農村中小企業貸款的金額、發放筆數、貸款分布和占該機構在當地貸款總額的比例等進行詳細的規定,并建立合理的指標體系對各村鎮銀行滿足所在區域內貸款、服務需求的程度進行評價.

⒊3開發農村宅基地使用權的融資價值

村鎮銀行作為服務“三農”的金融機構，應大力支持新農居建設，針對農民融資難的現狀，法律可以創新將農村宅基地的使用權進行抵押.下面筆者對宅基地使用權的抵押的相關法律問題進行如下探討：

宅基地使用權，是指宅基地使用權人依法享有占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造房屋，其他附著物，并排除他人干涉的權利.《憲法》第十條，《土地管理法》第八條第二款均規定宅基地屬于集體所有.《物權法》第一百五十二條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施.”可見，宅基地使用權的客體是農村集體所有的土地.權利屬性符合對他人的物在一定范圍內的占有、使用、收益和處分的他物權的特征，其根本性質是一種用益物權.

農民對自己的宅基地，依法享有占有、使用、收益和處分的權利.但是宅基地使用權人在行使收益和處分權利的時候，受到嚴格限制.《擔保法》第三十七條明確規定，宅基地使用權不得抵押.禁止宅基地使用權抵押已經限制了農民的融資渠道.中國人民大學法學院王利明教授認為，宅基地具有一定的身份性質，并不適合自由轉讓，而只能在集體經濟組織成員之間進行自由轉讓.在實踐中，同集體經濟組織之間宅基地轉讓的現象也確實存在，宅基地在我國有一定的消費市場.所以在集體經濟組織內部實現抵押權是可能的.在實踐中應注意以下問題：

3.3.1 抵押主體的限制.首先，抵押人應有兩處以上宅基地方可進行抵押.雖然現在實行“一戶一宅原則”，但因繼承、婚姻、歷史等原因，有的農戶家擁有不止一戶宅基地.因宅基地和住房是農民重要的生活資源，為保障農民基本的生活,抵押人應有兩處以上宅基地方可進行抵押.其次，抵押權主體必須是集體經濟組織內部成員.因轉讓人和受讓人應限定在同一集體經濟組織內，故行使抵押權的主體必須是本集體經濟組織成員，否則在實現抵押權時，會因出讓主體或受讓主體不適格，而導致抵押權的落空.

3.3.2 把握“房隨地走或地隨房走”的原則.實現宅基地抵押權時其地上建筑物，其他附著物所有權隨之轉讓.相對應的是宅基地的房屋抵押時，實現抵押權時宅基地也應隨之轉讓.

3.3.3 宅基地抵押期限的限制.因為宅基地使用權是一種特殊的用益物權，現行法律規定對宅基地使用權期限沒有限制，故應在立法層面上進一步探討，建議立法規定，實現抵押權時抵押權人對抵押物的占有和使用最長的期限，參照土地承包經營期限三十年的規定，這樣抵押人不會永遠失去宅基地.同時滿足債權人的合法權益，加寬了農民融資渠道.

3.4 推出小額無擔保信用貸款模式

隨著新民居建設的進行，農民資金需求增加，而進行新民居建設是一項系統的長期的工程，新民居建設的實際需要及農戶收入和還貸能力的不同，決定了農民除了相對大額貸款外，必須有相應的零星分散、額度小、總量大的金融服務與之相適應，所以發展農戶小額信用貸款十分必要.村鎮銀行可以依據貸款戶上年收入、上兩年節余、家庭財產、品德、社會反映等指標對單個貸款戶發放貸款.村鎮銀行隨著業務的持續開展，會逐步建立起征信系統和個體信用評分模型，從而提高村鎮銀行防御風險的能力.在農村新民居建設中，村鎮銀行應從客戶需求入手，可以對農戶小額貸款推行貸款聯保、按期存款、分期還款的管理辦法.村鎮銀行應根據自身的資金實力和農戶的風險情況，科學核定農戶貸款額度和貸款期限，提高風險管理能力，服務農村新農居建設.

3.5 政府應有所作為

村鎮銀行作為服務“三農”的銀行，在其支持農村新民居建設時，政府應在政策上進行傾斜，使其能更好的服務農村新民居建設.

3.5.1 政府應推行財稅優惠政策.村鎮銀行仍然是按照對一般商業銀行要求去繳納稅收,村鎮銀行是不能盈利為目標的政策性銀行機構，因此對它的稅收不能按照商業性金融機構來征收.稅收是村鎮銀行經營中的成本負擔，對村鎮銀行的征稅，既要按照國家有關法律法規來實施，又必須給予相當程度的優惠和鼓勵，因此必須在稅收政策的制定上確立較大幅度的減免和退稅政策.

3.52 政府應放松對村鎮銀行的利率管制.發展村鎮銀行，應該按照市場經濟的規則，政府對村鎮銀行的發展只能通過政策加以引導，在審慎監管的前提下，賦予村鎮銀行更大的金融創新自由.政府應適當放松農村金融市場的利率，通過農村市場的資金供求關系來確定利率，以實現利率市場化.村鎮銀行的利率應根據市場利率及時調整，始終要保持在商業銀行的利率與黑市和民間借貸利率兩種利率之間.這是借鑒孟加拉鄉村銀行的成功經驗，該銀行的利率比一般商業銀行的利率高,但低于黑市和民間借貸的利率.因為利率太高，窮人們根本承受不起也就失去了村鎮銀行存在的意義，利率太低，可能會導致更多的“尋租”行為，使富人有利可圖，窮人不但沒有得到好處，還被拒之門外.

4 結語

新民居建設是一項著眼于改善農民居住條件，提升農民生活質量的民生工程，也是改善農村面貌、縮小城鄉差距的重要舉措.村鎮銀行以服務“三農”為宗旨，在進行新民居建設時，村鎮銀行發揮其支農性義不容辭，政府應給予其更多優惠政策，并落實到實處.相關部門對村鎮銀行要審慎監管，給予其一定的自由空間.村鎮銀行要不斷開發出適合新民居建設的金融產品和服務，提高自身信譽和市場競爭力.

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〔2〕馮華，杜曉山.村鎮銀行應向中低收入農戶傾斜[N].人民日報,2008-09-25.

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〔4〕喬鈺剛，朱晨暉.新民居建設：推動農村發展新引擎——全市農村工作會議延伸報道之二[N].張家口日報,2010-03-4.

〔5〕楊學惠，苑竹，丁詠靜.新農村建設中的“革故鼎新”——我市農村新民居建設綜述[N].保定日報,2010-2-13.

〔6〕周超.以科學發展觀統領農村新民居建設[J].當代經濟,2009(5).

〔7〕史勁松.農民新村建設中若干問題的探討[DB/ OL].中國優秀博碩士學位論文全文數據庫，2005.

F320

A

1673-260X（2010）09-0070-03

本文是王利軍教授主持的司法部課題《村鎮銀行法律制度研究》的階段性成果，課題編號09SFB20477