我國體育法制建設的回顧與探討

劉國忠，郭春玲

（西安體育學院，陜西西安710068）

我國體育法制建設的回顧與探討

劉國忠，郭春玲

（西安體育學院，陜西西安710068）

90年代以來我國體育法制建設取得了長足的發展，體育立法步伐加快，基本形成了體育法律，體育行政法規，部門規章和地方體育法規相配套的體育法律法規體系，體育執法和執法監督得到了加強.隨著我國體育事業社會化和法治化的深入，建設體育強國戰略的實施，要加快促使《體育法》修改，抓緊制定完善落實《全民健身條例》的配套制度，加強體育執法和執法監督，重點建設體育糾紛解決機制和制定體育產業法規.

體育法制；體育立法；體育執法與監督

1 我國體育法制建設回顧

1.190 年代以來的體育法制建設

1.1.1 體育立法工作取得重要進展

1995年8月29日全國人大常委會通過《中華人民共和國體育法》，同年10月1日開始實施.之后，以體育法為依據，國務院相繼頒布實施了《奧林匹克標志保護條例》、《公共文化體育設施條例》和《反興奮劑條例》三部與體育直接相關的行政法規. 2009年8月30日，國務院頒布了《全民健身條例》，2009年10月1日起實施，全民健身活動被納入了法制軌道，與此同時，國家體育總局的立法工作和地方立法工作也得到了快速發展.目前，我國共頒布實施了1部體育法律、7部行政法規、37件部門規章和78件法規性文件、100多部地方性法規和地方人民政府規章[1]，這一時期我國體育立法初具規模，基本上形成了以體育法為核心，體育法規為重點，部門規章和地方法規為基礎的立法格局，為依法治體奠定了堅實的基礎.

1.1.2 體育執法工作得到了重視和加強

在體育執法工作過程中，體育行政部門的執法主體地位進一步得到確認和體現.如國家體育總局政策法規司作為承擔國家體育總局法制工作任務的專門機構，其工作職能明確包括“負責體育行政執法和執法監督工作，承擔國家體育總局行政復議、行政訴訟及其他法律工作；承辦全國人大、國務院交給國家體育總局的法律事務，配合全國人大、國務院有關部門進行體育執法檢查”等.全國省市區體育行政部門設立政策法規處，不斷加強體育執法隊伍的建設，開展行政執法培訓工作，省級體育行政部門的公務員大部分經過培訓，獲得了行政執法崗位資格.各地普遍針對體育執法工作的特點，對體育行政執法機制進行了積極的探索，建立了各種配套的體育執法制度和措施.

1.1.3 體育行政部門的執法監督開始啟動，并積累一些有益的成功經驗

《體育法》頒布實施后，全國人大教科文衛委員會多次組織體育法執法調研和執法檢查工作.先后對北京、湖南、四川、江西、遼寧等地貫徹實施《體育法》的情況進行了調研和檢查.從1997年起，福建、陜西、北京、廣東等省、區、市體育行政部門會同當地人大和政府加強了體育法的執法監督檢查.近年來，各地在體育行政執法的實際操作中，制止和糾正了一些體育違法行為，有效地維護了當事人的合法權益，促進了體育事業發展，積累了一些成功的經驗.如河北省制定并實施了體育部門錯案和執法過錯責任追究暫行辦法、體育行政執法檢查程序、體育行政處罰聽證制度、體育行政復議制度和體育行政執法人員工作制度，形成了較為完善的執法監督制度體系[2].其他地區也根據當地的情況和特點，日益強化了行政執法素質，提高行政執法水平.

2 我國體育法制建設發展中存在的問題

2.1 立法方面

2.1.1 法律法規不健全，高層次立法少，法律規定不完善，法律調整不平衡

目前不僅沒有能全面規范和促進體育產業發展的法規，也缺少針對具體的體育競賽表演市場、體育健身娛樂市場、體育用品市場、體育中介市場、體育無形資產的開發和利用等方面的法規.促進和規范體育產業發展，規范體育糾紛的解決是困擾體育改革發展的難點和重點問題.我國體育的產業化和職業化進程使體育糾紛的數量增多，而且復雜多樣.在我國，體育糾紛的解決有兩種渠道，一是體育組織內部解決，二是體育訴訟[3].但是，由于各體育組織對運動員、運動隊以及俱樂部的救濟渠道不暢，體育訴訟耗時費力，所以體育糾紛不能很好的得以解決.對于體育糾紛的解決，國際上通行的做法是體育仲裁.在我國，《體育法》第33條規定：“在競體育活動中發生糾紛,由體育仲裁機構負責調解、仲裁.體育仲裁機構的設立辦法和體育仲裁范圍由國務院另行定.”而《體育法》實施后的十余年,國務院并沒有依此制訂具體的體仲裁制度,我國現有的體育糾紛解決機制,難以滿足體育事業的發展需要.

截止目前，我國體育法律體系由1件法律、7件行政法規、37件部門規章，78件法規性文件和100多部地方性法規和地方人民政府規章構成，可以看出調整我國體育事業發展的全國性法律和法規明顯偏少.

法律規定過于宏觀，剛性不足，卻乏法律責任與相應的法律行為呼應.現行《體育法》法律責任一章只有6個條款，無法與通篇設定的行為模式形成呼應，難免使有些體育行為模式的規定形同虛設，影響了國家意志的貫徹和實現.例如《體育法》對侵占體育場地作出禁止性規定,《公共文化育設施條例》對改變公共體育設施用途提出了程序方面具體要求,但是,由于缺少相應法律責任的規定,也沒有確的執法主體,體育場地被侵占破壞的現象在國內時有發生,且多為政府行為[4].

總體看調整競技體育的法規多，調整群眾體育、體育產業方面的法規少；部門規章和規范性文件以調整體育內部關系和競技體育為主，地方立法以調整體育經濟為主.

2.1.2 現行法律已嚴重滯后于體育發展的現實，修改又難以實行

《體育法》是我國第一部專門的體育法律，是體育事業發展的基本法，對于貫徹落實憲法原則、保障公民的體育權利，對于依法治體、促進體育事業和體育法制的發展起到了極其重要的作用.十多年來，我國經濟社會發生了巨大變化，體育事業的發展環境和需求呈現出新的態勢，《體育法》不能很好滿足體育現實需要的各種問題日益暴露出來，體育法制建設的諸多困境度都有待于《體育法》的修改而得以解脫.作為一部調整涉及體育發展整體性、全局性問題的體育基本法，對其修改完善勢在必行.然而全國人大常委會在2008年10月發布的十一屆全國人大常委會五年立法規劃中，64項將審議或可能審議的立法項目中，并不包括《體育法》[5].這就意味著,按正常的立法進程，在2013年前,《體育法》不會被列入全國人大常委會的立法修改議程中.

2.2 體育執法和執法監督方面

在體育法制建設中，有法不依、執法不嚴的現象多有發生.體育執法的主動作為普遍有限，各級體育行政部門都存在著行政執法職能缺失的現象,由國家體育總局政策法規司主導的全國體育法執法監督，在系統內尚未形成常規有效的自我監督機制，在體育執法的外部，權力機關、檢察機關、行政監察審計機關對體育行政執法的監督相對較弱，體育執法和體育執法監督度有待于加強.

3 我國體育法制建設發展中現存問題的成因分析

對于我國體育法制建設中存在的問題，究其原因，筆者認為有如下幾點：

3.1 我國社會主義初級階段的現實制約了我國體育法制建設的發展

我國現行法律由七個部門法組成，分別是憲法、民商法、行政法、經濟法、刑法、社會法、訴訟和非訴訟程序法.雖然現行體育法規屬于行政法領域，但體育與教育、科技、文化醫療衛生一樣，都是社會事業的組成部分，從這個角度來理解，體育領域的立法可以被視為社會領域立法.改革開放以來，立法工作要服從和服務經濟建設這個中心，因此，從國家立法到地方立法都出現重視經濟立法輕視社會立法的現象.

發展的不平衡在體育事業中也很突出.體育事業內部競技體育當先，群眾體育、學校體育和體育產業發展相對滯后，各地區體育資源與體育需求極不平衡，要從立法的高度來確認這種多元化的體育發展模式，就需原則性與靈活性相結合，因時因地制宜，從而使我國體育立法剛性不足，系統化程度差.

3.2 對體育的社會功能認識不夠，立法重視不足

體育作為一種發自民間的活動，長久以來游離于國計民生之外，體育的社會功能大多體現團結民眾，振奮民族精神，為國增光等，在立法層面體育豐富的社會功能和價值被忽略，民眾的健康權利、休閑權利和體育的社會化與市場化發展沒有引起立法的足夠重視.

3.3 體育體制尚處于改革階段，一些基本的體育關系還沒有穩定下來

體育管理體制改革是一項龐大復雜的系統工程，事關體育發展全局.體育體制的深化改革使許多體育關系處于不穩定的狀態，要合理規范，又要分階段推進，它內在的要求著體育法規政策具有包容性和機動性，立法處于兩難境地.

3.4 體育執法與執法監督沒有相應的制度來規范

與體育立法相比，在我國體育法制建設中體育執法與監督更為虛弱.長期以來我們呼吁加強體育法制宣傳，增強體育執法意識，以使現有的體育法律法規得以執行落實.法制宣傳教育固然重要，但我國體育執法監督得不到加強的根本原因是沒有相應的制度來規范執法和執法監督正常進行.

4 推動我國未來體育法制建設的幾點思考

4.1 深化體育體制改革，穩定基本的體育關系

體育體制改革關系著我國體育未來的發展格局，也制約著體育法制建設的發展.各級體育行政機關要從“辦體育”向“管體育”轉變，理順行政機關與體育組織的關系，各體育組織實體化并與體育行政機關合理分權.行政機關將工作重點放在社會體育的保障，公共體育設施的規劃建設和利用，體育產業的管理等方面，為體育立法呈現一個基本穩定的體育關系.這樣體育行政機關的執法資格才能得以彰顯，執法和執法監督的力度和廣度得以加強.

4.2 繼續加大推動《體育法》修改的工作力度

由于現行《體育法》本身的缺陷，以及我國體育事業自《體育法》頒布后發生的深刻變化，對體育法修改的討論已持續了十余年，雖然，在2013年前，全國人大常委會沒有修改《體育法》的計劃.我們仍要加大推動《體育法》修改的工作力度，爭取促使全國人大常委會能盡快的將《體育法》的修改列入計劃.

4.3 重點建設體育糾紛解決機制和制定體育產業管理法規

如前所述我國體育糾紛的解決需要引入仲裁體制，1995年《中華人民共和國體育法》第33條的授權性規,國務院應以行政法規的形式,建立體育仲裁制度.而務院在《立法法》出臺前,一直沒有制訂有關體育仲裁的行政法規.根據2001年《立法法》第8條的規定,訴訟仲裁制度只能制訂法律,也就是說,仲裁事務屬于全國大及其常委會的專屬立法權.考慮體育仲裁在全國立法范圍的影響較小，促使國家層面出臺《體育仲裁法》的可能較小，現實的情形要求盡快完善體育組織內部的救濟制度，加大司法介入的程度.

在我國體育事業的整體發展中，體育產業的發展已經成為重要的組成部分，并有強勁的發展勢頭.在沒有高位的體育產業管理法規的情況下，行政主管部門要依照行政職能分工，制定相應的行政法規和規章，規范相應的體育產業與市場秩序，保護市場主體權益.

4.4 加快制定落實《全民健身條例》的配套制度，借助落實《全民健身條例》的契機，加大體育法制宣傳，重點進行體育執法與執法監督的制度建設

《全民健身條例》于2009年10月1日起頒布后，國家體育總局、文明辦、教育部、國家民委等二十余部委聯合下發了《關于貫徹落實<全民健身條例>的通知》（體群字）[2009]181號)，之后國家體育總局又下發了《關于貫徹落實落實<全民健身條例>推動各級政府依法履行職責的通知》(體群字[2009]207號)，將進一步推動《全民健身條例》和其他體育法規的實施，加大體育執法與執法監督.體育界應抓住這個時機，將一些地方行政部門在體育執法與執法監督的制度建設上取得的成就在全國范圍推行，使體育執法與執法監督切實得以加強.

5結語

建設法治國家，依法治國是我國現代化建設的路徑選擇，依法治體是我國體育事業現代化發展的必然趨勢，是我國實施體育大國向體育強國戰略的堅實保障.在體育法制建設全面納入國家法制建設的同時，我們應充分認識到我國體育法制建設的不足，抓住機遇，大力加強體育法制建設，為依法治體打下堅實的基礎.

〔1〕http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1452/n31 748/155168.html.

〔2〕于善旭.對我國體育法制建設發展戰略的思考[J].科學與體育，2001，22（6）：24.

〔3〕郭樹理.體育糾紛的多元機制探討—比較法與國際法的視野[M].法律出版社，2004.

〔4〕袁古潔.我國體育法制建設發展的現狀、問題與對策[J].體育科學，2009，29(8):26-31.

〔5〕http://zhuanti.sport.cn/tyf10/news/2005-09-05/ 663151.htm.

G812.0

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