淺析人防工程建設與城市可持續發展

梁福生

（大慶市人民防空辦公室，黑龍江 大慶 163002）

淺析人防工程建設與城市可持續發展

梁福生

（大慶市人民防空辦公室，黑龍江 大慶 163002）

人民防空工程是國防的組成部分，是現代化城市建設的重要方面，是城市抗災減災不可缺少的生命線工程，是防備敵人空中襲擊、有效掩蔽人員和物資、保證戰爭潛力的重要設施。我們要立足于增強城市防空抗毀能力，以保護人民生命財產安全為目標，加快人防工程建設，促進城市在安全、平穩中快速發展。

人防工程；建設；城市發展

人民防空工程是國防的組成部分，是現代化城市建設的重要方面，是城市抗災減災不可缺少的生命線工程，是防備敵人空中襲擊、有效掩蔽人員和物資、保證戰爭潛力的重要設施。站在城市宏偉的建筑群上遠眺，鱗次櫛比的高樓拔地而起，人防工程建設走與城市建設相結合的道路，是現代城市建設的需要，是牢固人民戰爭新的“地下長城”、維護國家長治久安的需要。這就要求我們立足于增強城市防空抗毀能力，以保護人民生命財產安全為目標，加快人防工程建設，促進城市在安全、平穩中快速發展。

一、人防工程在城市可持續發展中的重要作用

新中國成立以來，我們黨和國家始終高度重視人民防空工作，積極做好人民防空準備。改革開放后，各行各業的工作重點逐步轉移到經濟建設上來，人防部門開始以平戰結合的形式，或對一些早期人防工程進行改造，或新建一些具有商機的人防工程，發揮人防工程的綜合效益。隨著經濟建設的迅速發展，高層、超高層建筑在全國各大中等城市拔地而起，地鐵工程、地下行人街道、地下商場等地下建筑物大量興建，人防工程建設逐步走向與城市建設相結合的道路。隨著經濟的發展和未來戰爭中城市安全防護的需要，人們已經深刻地認識到了加快城市人防工程建設的重要性，在提出建設現代化城市的同時，提出了優質高效建設現代化人防工程的目標。

二、城市人防工程的現狀分析

1986年國家頒布了《人民防空條例》，1996年又頒布了《中華人民共和國人民防空法》，強制性規定城市新建民用建筑必須結合地面建筑修建可用于戰時防空的地下室，即所謂的“結建”工程，其功能主要體現在遠可以應對戰爭，防患于未然；近可以防災減災，提高城市應急能力。國家對結建工程頒布的嚴格的技術戰術標準，使防空地下室建設，不僅要具備防核武器、化學武器、生物武器等各種破壞性打擊的能力，同時要為戰時和和平時期人員的掩蔽提供必備的生存條件。特別在經濟發達的地區和城市，繁華的商業地段成為地下空間開發的熱點和焦點，其地下空間的利用離不了以防災救災為目的的人防工程，但僅考慮人防作用勢必影響其商業、交通、娛樂等功能的發揮，人防工程規劃設計應納入到城市地下空間綜合利用中去，積極開展平戰結合，使人民防空工程建設邁上健康、快速發展的軌道。

三、城市地下空間開發過程中存在的問題

1.管理體制缺陷，嚴重制約著城市地下空間的開發水平。我國的地下空間開發始于人防工程建設，并形成了獨具特色的軍地雙重領導的管理體制。由于與城市基本建設管理體制和城市規劃管理的差異較大，在城市建設中“條塊分割、多頭管理、缺乏統一”的弊端也比較突出，嚴重制約了城市地下空間的開發建設。

2.認識偏差，制約了地下空間的開發利用。地下空間資源開發有其獨有的特點，即：投資大，施工難度大，受開發地理位置和交通環境的限制。因此，在城市發展過程中仍以傳統做法為主，向高空發展，向城郊拓展，忽視并放棄了對地下空間的開發利用。此外，有些人對人民防空的地位和作用認識不清，存在“無戰論”、“無用論”、“無功論”的思想，把人防工程簡單地理解為戰時防空。由于受上述理念的影響，致使本應開發利用的地下空間沒有開發利用，例如很多的城市廣場、公園和綠地都留下了歷史的遺憾。

3.法制不健全，影響城市地下空間的開發和管理。我國地下空間的開發程度較低，政策法規還不完善。宏觀調控手段缺乏約束性，這樣就阻礙了開發利用地下空間的發展進程。具體地講，即對地下空間資源的開發管理、資金投入、產權分配、執行管理等方面缺乏規范管理，使開發地下空間的這種初級開發表現為無序狀態。因此，要提高開發程度和管理水平，必須加強立法工作。

4.人防專項規劃與城市總體規劃不統一。規劃的作用在于其能夠使有關各方面有目的、有計劃地去實施這一項工程。地下空間資源的開發，在我國缺少長遠的考慮，具體地講沒有從戰略的高度去制定綜合細致的規劃，只是人防部門從本身的需要出發，與建設、規劃等有關部門制定了“相結合”規劃，注重了人防利用地下空間的布局和開發設想，與城市建設結合減少只是從人防部門與地面建設的矛盾，但從戰備功能考慮還不夠。

四、加快人防工程建設，促進城市可持續發展的建議

1.提高素質，加強管理。將人防工程的開發利用納入到城市綜合開發利用中，是人防事業發展的必由之路，這就對人防工程的規劃、設計和管理者提出了新的要求。因此，人防部門只有培養自己的專家，加大人防工程規劃設計、施工、新型建筑材料等科研、新技術開發的投入，廣泛引進愿為人防事業獻身的科技、管理人才，造就一批高素質的科研和施工隊伍，擁有自身的強大技術支持，才有能力在綜合開發資源的領域中擁有發言權，才有能力搞好人防工程建設，才有能力逐步深化對人防工程的管理和對已建的人防工程進行改造和實施功能轉換。同時，還要全面開展對已建的人防工程的調查、統計、評估等工作，對那些改造投資大、經濟效益差、人防功能低的人防工程予以拆除；對可改造利用的人防工程進行改造，提高其使用功能，發揮其綜合效益。

2.加強宣傳，提升理念，努力營造人防工程開發利用的良好環境。要把開發利用地下空間資源的宣傳作為一項重要工作來抓，緊扣時代脈搏，不斷加大宣傳力度，擴大社會影響，努力形成全社會熱心支持、積極參與的良好局面。

一是宣傳對象要有廣泛性。首先，要重點做好領導干部的宣傳。要利用召開會議、匯報工作、黨校培訓的契機，向當地黨委、政府領導宣傳地下空間開發利用的重要意義，以引起領導的關注和重視；其次，要邀請人大代表、政協委員視察檢查人防工作，擴大人防影響；再次，要面向社會各階層廣泛宣傳。人民防空建設是利國利民的社會公益事業，它需要全社會的理解支持，需要社會各界力量參與建設。因此，我們在做好人防宣傳教育“五進”的同時，更要注重讓市民真正感受到人防工程開發利用的實惠，以營造全社會關心、支持、參與人防工作的良好氛圍。

二是宣傳內容要有針對性。要圍繞憂患意識、責任意識、創新意識開展對地下空間開發利用的宣傳。認真抓好《人民防空法》和國務院、中央軍委4號文件的學習貫徹，加大國內外人防工程開發利用典型經驗的宣傳力度，加強經濟社會發展和安全形勢教育，努力使各級各類人員充分認識人防工程開發利用的重要性、緊迫性和可行性。

三是宣傳形式要有多樣性。要采取多媒體電視專題片、廣播、報刊、掛圖展覽、實地參觀、典型介紹、專家講座等形式，增強宣傳效果，為加快人防工程開發利用奠定堅實的思想和理論基礎。

3.加強立法，規范開發，保證協調發展。當前，城市人防工程的開發利用越來越受到重視，建設速度也有所加快，但相關法律法規滯后，一定程度上影響制約了各方開發利用的積極性。因此，必須使開發利用人防工程走上法制化、正規化的軌道，加強資源開發的立法工作，采取分區推進、局部突破、區別對待、逐步逼近的原則，以爭取“立法支持，保護產業和資源，加強宏觀管理，創造良好的發展環境”為目的，以“突出特色，內容豐實，結合實際”為基本手段，通過立法規范以帶動地下空間資源的開發和管理。要使立法工作做到有特色，內容豐富，層次清晰，職責明確。

4.提高認識，合理規劃關鍵。城市建設規劃是龍頭，人防工程建設的規范性主要體現在規劃環節上，有了規劃才能籌劃人防建設的藍圖，避免各項建設互相干擾，充分發揮效益，確保人防建設與城市建設同步進行。從某種意義上說，規劃是政府行為又是法律行為，抓住了規劃就抓住了龍頭，就能保證人防建設始終保持經常化、規范化、法制化。人防工程規劃作為城市資源開發利用規劃的重要組成部分，在編制人防建設規劃時，應根據城市發展需要，具有前瞻性和可操作性。規劃內容包括：人防工程現狀及發展預測，發展戰略，開發層次、內容、期限、規模與布局，實施步驟，人防工程的具體位置，各地下空間之間的相互連通方式，與地面建筑的關系，及配套工程的綜合布置方案，戰備、社會、經濟效益指標等。人防工程建設規劃的編制應注意保護和改善城市的生態環境，科學預測城市發展和防空作戰的需要，堅持因地制宜，遠近兼顧，全面規劃，分步實施，使人防工程建設的開發利用同國家和地方的經濟發展水平相適應。因此，按照現代化城市的標準及早編制城市建設與人防建設相結合規劃，可為城市的可持續發展奠定基礎。

5.科研攻關，加強技術支持。隨著戰爭方式和作戰樣式的變化，傳統的防核、生、化武器的人防工程防護要求也應適應這種變化。要適應現代戰爭的特點，根據不同的人防工程，提出不同的防護標準。特別要提高各級人防工程的常規武器防護標準、降低開發地下空間為人防服務工程的防護標準，使地下空間能夠更多地適應戰時人防的要求，從而最大地滿足人防防護的要求。同時，還要認真研究平戰功能轉換措施，做到既滿足平時需求，又滿足戰時需求，從而使人防工程開發盡量不影響開發者投入效益，使人防工程防護協調發展。

總之，加快人防工程的開發利用，是城市經濟飛速發展和城市空間需求急劇增加的客觀要求，是增強城市防護能力、增加就業崗位、緩解交通擁堵、改善城市環境的重要措施，是貫徹落實科學發展觀，建設資源節約型、環境友好型社會的必由之路。

〔責任編輯：遲云龍〕

TU984.1

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1002-2341(2010)02-0119-03

2010-03-12

梁福生（1981—），男，黑龍江雞西人，科員，從事人防理論研究。