民間組織在構建和諧云南中的作用

劉桂華 張文華

（1.云南師范大學 歷史與行政學院，云南 昆明 650222；2.云南省政府 研究室，云南 昆明 650021）

民間組織在構建和諧云南中的作用

劉桂華1張文華2

（1.云南師范大學 歷史與行政學院，云南 昆明 650222；2.云南省政府 研究室，云南 昆明 650021）

我國民間組織已經開始進入一個快速發展時期，在構建和諧社會中的地位作用也日益重要。近年來，云南省高度重視民間組織的培育和發展，雖然全省民間組織正處于發展的初級階段，也存在一些問題，但其作用卻不斷顯現。應進一步明確民間組織在構建和諧云南中的功能定位，并采取相應的培育發展民間組織的對策措施。

民間組織；培育發展；功能作用

一 民間組織進入了快速發展時期

“民間組織”是伴隨中國改革開放的逐步深化在行政管理工作中提出和使用的一個概念。[1]P51998年國務院批準民政部設立“民間組織管理局”，民間組織正式成為官方用語。其概念解釋最早見于中辦發[1999]34號《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步加強民間組織管理工作的通知》，明確把民間組織定義為“是指由民間力量主辦的，為社會提供服務，不以營利為目的的社會組織?！倍趪庖约皩W術界，有稱“NGO——非政府組織”的，也有稱“NPO——非營利組織（機構）”，或者稱作“TheThirdSector——第三部門”等不同的表述。

隨著經濟社會的快速發展，由于僅靠政府與企業無法解決的社會問題大量涌現，如人口、貧困和環境問題日益突出，人們發現僅僅依靠傳統的政府和市場兩極還無法解決人類的可持續發展問題。于是，作為一種回應，民間組織迅速成長并構成社會新的一極，成為推動公民社會發展為相對獨立于國家與市場之外的第三部門。自20世紀90年代開始至今的全球化階段中，各種形式的民間組織在世界范圍迅猛發展，從趨勢來看，以民間組織為代表的公民社會出現了欲與國家、市場“三分天下有其一”的發展勢頭[2]。

20世紀80年代以來，我國的民間組織發展同改革開放的進程緊密相連，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和完善，從社會結構上給民間組織以活動的社會空間。我國自改革開放以來，社會和經濟結構發生了深刻的變化，由高度集權的大一統結構向市場導向轉型，政府的強制性權力在競爭性的經濟和社會領域逐步轉變，初步形成政府、企業和民間組織三者互動的運行機制，民間組織的作用也日益得到重視。黨的十六屆四中全會提出，要“充分發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，形成社會管理和社會服務的合力”；十六屆六中全會要求，在構建和諧社會中健全社會組織，發揮社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用；十七大報告中多處直接涉及到民政工作的內容和要求，這在歷屆黨代會中是空前的，并以“社會組織”取代通稱的“民間組織”，意味著這個組織涵蓋范圍的擴大和工作理念的拓展。這為新形勢下民間組織的作用作出了精辟的論述，為民間組織的發展開辟了廣闊的空間，也賦予了民間組織在構建社會主義和諧社會中更多的職責與任務?，F階段，我國民間組織已逐步進入大發展的歷史時期，一方面是國內民間組織大量涌現，另一方面則是境外民間組織大舉涌入，二者相互交織，共同促進。根據民政部門的統計，民間組織正以年增長10%至15%的速度發展，已經初步形成門類齊全、層次有別、覆蓋廣泛的民間組織體系[3]。目前，我國在民政部門登記在冊的各類民間組織已發展近40萬個，在城鄉各個領域發揮著越來越重要的作用。但我國的民間組織與國外相比，中國民間組織數量偏少(如中國每萬人擁有非政府組織數量僅2.1個，不僅遠遠少于發達國家，而且與一些發展中國家相比差距較大)且良莠不齊、質量較低、活力不強、作用發揮不明顯，總體上仍處于發展初級階段，需要加強培育和引導。

二 云南省高度重視民間組織的培育和發展

改革開放以來，云南省民間組織蓬勃發展，云南省截止2008年11月，經民政部門登記的民間組織有9265個，其中，社會團體6854個、民辦非企業單位2386個、基金會25個。涉及經濟、教育、科技、文化、環保、公共管理、公益等經濟和社會生活的方方面面[4]。這些民間組織涉及經濟、教育、科技、文化、體育、衛生、環保、公共管理、公益、慈善事業等經濟和社會生活的方方面面，已成為云南省構建和諧社會不可缺少的一支重要力量。長期以來，云南省高度重視民間組織的發展，特別是近幾年來，省民政部門以“培育發展、監督管理、發揮作用”為工作重點，重點抓了行業協會、農村專業經濟協會和服務群眾的公益性民間組織的培育發展，支持引導民間組織參與公共服務和社會管理，加強了民間組織的自身建設，促進了民間組織作用的發揮和健康發展。

(一)推進審批登記制度。云南省各級政府按照國務院《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和有關民間組織登記管理政策的規定，進一步規范登記程序、把好登記入口關，嚴格控制業務范圍寬泛的民間組織的成立，鼓勵和引導成立行業協會、農村專業經濟協會和服務群眾、服務社會的公益性民間組織。依法辦理社團籌備組織的審批和民間組織成立、變更、注銷登記，賦予民間組織合法地位，為民間組織的發展提供了良好環境。

(二)加強對民間組織監督管理。全省民政部門積極與業務主管單位協調配合，加強了對民間組織的監督管理。近年來，全省針對管理中存在的突出問題，出臺了一些措施，如昆明等城市建立健全和落實重大活動報告制度、定期聯系制度、聯絡員制度、變更登記制度。堅持對登記的民間組織進行一年一度的年檢，提出明確要求，規范年檢程序。目前，云南省民間組織參檢率逐年上升，年檢已形成制度，成為監督管理的重要手段。

(三)積極推動農村專業經濟協會的發展。在培育發展民間組織過程中，注重數量和質量的統一、尊重自愿和自主、堅持非營利性、因地制宜不搞一刀切。堅持把培育發展農村專業經濟協會作為民間組織管理工作的重點，放寬準入條件，簡化登記程序，推進農村專業經濟協會加快發展。并堅持組織農村專業經濟協會開展經驗交流，相互學習借鑒，創造有利于協會作用發揮和健康發展的環境。

(四)加大對行業協會的培育發展力度。積極支持行業協會的發展，按照市場和企業的要求，引導企業和行業組建適應我市經濟發展需要的行業協會和商會，特別是對一些支柱產業、非公經濟集中的行業成立協會給予了大力支持。從法規政策的咨詢、章程起草、籌備組織申報直至成立登記，為協會提供一條龍的服務。

(五)努力完善政策體系。近年來，云南省委、省政府堅持從完善政策法規、健全管理體制、積極培育發展和加強監督管理等方面采取了一系列重要舉措，各級民政部門、業務主管單位和有關部門，各司其責，通力協作，認真貫徹落實民間組織的各項政策法規，推動了民間組織的穩步發展。

近幾來年的實踐證明，重視民間組織的發展，發揮民間組織作用，提高民間組織在經濟社會發展中的地位，有利于構建和諧社會。但云南省民間組織在發展中還存在的一些問題，主要有：一是對民間組織的認識還不高。目前，一些地方和部門對民間組織培育和發展工作沒有引起足夠的重視，政府扶持指導措施不多，群眾的參與面和支持面小，多數群眾不知道民間組織為何物、可以發揮什么樣的作用，更談不上對民間組織地位、作用的了解。一些地方民政部門只能按照自己的職能在培育發展中做一些力所能及的工作，因此工作起色不大，效果不顯著。二是民間組織的發展滯后于經濟社會發展。云南省平均每十萬人擁有的民間組織個數，遠遠低于發達地區水平。總體來看，云南省民間組織在數量、質量和功能作用發揮等方面，還遠遠不能滿足日益增多的社會管理、社會事務和公共服務的需要。政府對民間組織的扶持仍存在許多政策盲點，比如，云南省民間組織管理政策法規滯后，不能適應民間組織發展的需要；民間組織管理力量薄弱，無法滿足工作需要，一些基層沒有專門的工作經費；工作人員身兼多職，忙于應付日常工作，監督管理很被動，培育發展工作難于開展。三是民間組織自我發展能力較弱。民間組織由于受社會環境、政策、人員、資金、工作條件等因素的影響，有的缺乏自律機制，內部管理混亂，組織機構不健全。不少組織行政色彩較濃，黨政領導兼職過多，缺少民間代表性，對民眾的吸引力差；一些民間組織定位不明確，服務意識差，服務質量低，對政府部門有較強的依賴，特別是那些自上而下成立的社會團體沒有從根本上擺脫行政化的傾向。四是外部監管不力。管理措施不配套，雙重管理沒有完全落實，有的主管單位甚至撒手不管，放任自流。甚至個別省級單位及其系統擅自審批商會組織，不利于政府部門統一歸口登記管理。此外，云南省部分州市和大部分縣還沒有設立登記管理機構，基層登記管理無專人負責。

三 民間組織在構建和諧云南中的地位作用十分重要

構建和諧社會是一項系統工程，需要動員各種社會力量、整合各種社會資源、發展社會事業、完善社會功能，形成全社會建設社會主義和諧社會的合力，才能實現全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會環境[5]P9。

鑒于民間組織作為與政府、企業并列的第三部門的特點，其在政府和社會、政府和企業、社會和個體之間建立了平臺，利用這個平臺，民間組織在構建和諧社會中可以發揮重要的作用。從我國民間組織近年來在激發社會活力、促進社會公平、倡導互助友愛、疏緩就業壓力、反映公眾訴求、推進公益事業、化解社會矛盾、解決貿易糾紛、促進科教興國等方面發揮的作用來看，充分說明，民間組織是推進我國現代化建設和構建和諧社會的一支重要力量。從云南省的實踐來看，近年來民間組織在社會經濟建設中發揮了不可替代的積極作用，主要體現以下幾方面：

(一)民間組織發揮了紐帶和橋梁作用。應該說，民間組織一直在密切黨群、政群、干群關系方面發揮了重要作用。一方面，民間組織隨時都可以把所聯系的群眾的意見和呼聲反映給黨和政府，并把它變成人民群眾的行動；另一方面，民間組織是讓人民群眾參與國家管理和社會事務管理、行使民主權利的一種重要途徑,它們通過參政議政，協助政府從事法律、法規和政策的制定，保證了地方法律、法規和政策的準確性與可行性，有助于滿足人民內部各種利益的需要。因此，民間組織是黨和政府聯系社會各界、廣大人民群眾的重要橋梁和紐帶。

(二)促進經濟社會發展。民間組織是直接服務于經濟發展的。從全國各地來看，民間組織特別是行業協會、商會大都集中了大批理論上有建樹、學術上有造詣、技術上有專長、資金上有實力的社會各界人士，只要充分調動好這些人士的積極性，必然會極大地推動企業的發展,進而帶動整個社會經濟的發展。從云南省來看，民間組織集中了一批專家學者、專業技術人員和管理人才，在實踐中，他們充分發揮了自身優勢，熱情投身各項建設事業，特別在協調解決企業疑難問題、促進招商引資、提高企業技術和管理水平等方面的作用日益凸現，從而促進了經濟發展，成為云南各地構建和諧社會、促進經濟又好又快發展的一支生力軍。

(三)承接政府轉移的職能。民間組織不同于政府,不具備政府的職能，但它可以起到政府起不到的作用。比如，行業協會履行了政府賦予的部分行業協調管理的職能，在維護企業權益，建立從業規范，促進公平競爭，加強行業自律，解決貿易糾紛等方面，作用日益重要。尤其是行業協會等中介組織，行使了政府賦予的部分微觀和行業協調管理的職能，較好的發揮了行業指導、服務、自律、協調、監督等作用，不僅維護了市場秩序，推動了社會公平競爭，而且為政府機構改革和職能轉變創造了條件，發揮了不可忽視的作用。

(四)促進社會和諧穩定。這方面主要體現在三個方面：其一，民間組織積極參與社會公益與慈善事業，服務群眾，彌補了政府投入的不足，促進了社會公益事業的發展。云南省涌現了一批專門從事為弱勢群體服務的民間組織，發揚著互助友愛的社會好風尚。比如，云南省各類公益性社會團體，積極組織開展形式多樣的捐資助學、“送溫暖”等社會公益活動。今年，云南省應急科學技術學會作為民間組織首次參與楚雄姚安地震救援，充分發揮了民間力量在抗震救災及防災減災中的積極作用，對推廣和普及應急救援科學技術具有重要的意義。其二，民間組織是社會不同群體的利益代表，在利益訴求上發揮了避免社會震蕩的“緩沖器”作用；其三，民間組織是精神文明的倡導者，其所倡導的關心人類發展、互助互愛的旨趣，堅守的以人為本原則和人道主義精神則為社會注入了清新的空氣，為提高公民素質、倡導社會文明發揮了積極的作用。

總之，民間組織是社會的重要組成部分，是建設和諧社會的重要力量。構建富裕民主文明開放和諧云南，民間組織的功能定位可以概括為這幾個方面：一是橋梁紐帶功能。民間組織可以將政府的政策、制度等信息傳遞給其會員、服務對象，也可以將他們的需求、愿望向政府反映，實現信息互通，相互促進，共同進步。二是互補功能。民間組織與政府之間在一定程度上可以實現互補，幫助政府發現社會問題，分析社會問題，解決社會問題。因為在某種程度上，民間組織比政府更具有發言權，更容易做出正確的判斷，幫助政府出臺相關政策，解決實際問題。三是融合功能。民間組織的發展，群眾團隊形式多樣的活動，使社會組織團隊凝聚人、提高人的互動功能和作用得到了充分的發揮。民間組織具有認同感強、需求一致、人才薈萃、自我管理、共同發展的特征，因而能將不同層面、不同類型的人員凝聚起來，相互交流、相互溝通、相互幫助，有利于在全社會倡導的誠實守信、互相幫助和全體人民平等友愛、融洽相處的社會氛圍和人際關系。四是服務功能。社會服務需要多元化的社會服務投入機制，通過民間組織的運作，人們依靠自身力量，滿足不同人群多元的服務需求，有利于培養和提高社會自我管理能力和有機整合程度。五是監督功能。民間組織在如政府決策、行政效率、信息通報等方面加強監督，可以代表社會公眾督促政府糾正錯誤，改進辦法，提高行政能力，完善行政體制。六是調節功能。民間組織是非營利組織，本身不以營利為目的，正因為如此，其還具有調節社會資源平衡的作用。民間組織可以將其收入，更多地用于社會服務、弱勢群體救助以及自身的建設和發展，從而縮小社會貧富，緩解社會矛盾，促進社會穩定，推動社會和諧。

四 促進云南民間組織健康有序發展的建議措施

由于民間組織在經濟建設和構建和諧社會中發揮著其他社會組織不可替代的作用，推進云南民間組織健康有序發展勢在必行?！霸颇系靥幾鎳髂线呞?，民族眾多，經濟社會發展相對滯后，各地發展極不平衡，按照科學發展觀的要求構建社會主義和諧社會，對云南來說尤為緊迫?！盵6]當前推進民間組織發展的總體思路，必須要有科學發展觀為統領，堅持培育發展與監督管理并重的方針，一方面要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的管理格局，要通過制度來規范民間組織的發展，一方面要注重培育和發展的重點，找準切入點，優先發展行業協會、商會和社區民間組織和公益慈善類民間組織，支持和引導科、教、文、衛、體以及隨著人民生活水平的提高逐漸涌現的新型健康民間組織，形成以行業協會、社區民間組織、公益性民間組織、科教文衛環類民間組織為主體的民間組織發展體系。

（一）完善民間組織監督管理體制。在國家民間組織法規體系的基礎上，要根據民間組織培育發展的實際，出臺云南地方性法規，從法律層面上明確民間組織是推動經濟社會發展的重要社會組織，是構建社會和諧的重要生力軍。在登記管理方面，制定一些加強基礎工作、規范登記程序的規章制度，使民間組織管理工作進一步規范化、制度化。登記管理機關要加大聯系和協調的力度，密切與各業務主管單位和各有關部門的關系，形成培育發展的整體合力。在培育發展方面，制定一些有利于民間組織發展的指導性文件，為培育發展民間組織營造良好的法制環境。在監管方面，要創新機制，要求民間組織遵守法律法規和自己的章程，恪守對政府和社會的承諾，實現自律管理，其選舉、活動、班子變更、制度設立、經費籌劃等均由民間組織自己的處理，使民間組織真正成為獨立的法人組織。

（二）制定和完善扶持民間組織的優惠政策。加大對民間組織的政策扶持，賦予民間組織一部分政府轉移出來的社會管理和公共服務職能，鼓勵民間組織積極參與社會管理和公共服務。在財政、稅收、從業人員、社會保障等方面出臺相關政策，政府要加大對民間組織的財稅扶持力度，對公益慈善性民間組織從事公共服務給予稅收優惠，要設置民間組織公共服務和公益事業預算資金，通過政府購買服務的方式，扶持民間組織從事公共服務和公益事業，積極為民間組織的健康發展鋪路架橋，為民間組織的發展提供寬松、和諧和有利的社會氛圍。同時，要通過培育發展的手段，優化民間組織結構、調整民間組織布局，提高民間組織整體質量。

（三）加強民間組織自身建設。堅持以章程為核心，健全組織機構，實行民主選舉和民主決策，健全內部治理制度，完善財務管理制度、重大活動報告制度和信息披露制度，推進自律與誠信建設活動，加強民間組織能力建設，建立工作人員行為準則和職業道德規范，重視民間組織黨建工作，形成自我發展、自我管理、自我約束的運行機制。建立相應的約束懲罰機制，加快建立問責制度和罷免制度，讓社會各界評議民間組織工作和業績，形成權責統一，一旦發現問題，能及時撤換不稱職者和有嚴重錯誤者。要充分利用民間組織自身優勢，積極開展形式多樣的業務活動，為社會提供有償服務，多渠道積累資金，拓展創收渠道，增強民間組織的活動能力和自我發展能力，促進民間組織作用的發揮。實行對會員的財務公開，加強審計，對接受社會捐贈的建立公示制度，加強社會監督。

（四）加強民間組織管理隊伍建設。民間組織管理工作具有很強的政治性、政策性和業務性，民間組織管理力量的強弱、隊伍素質的高低直接影響民間組織的發展。各級政府都應設有專門的機構和人員編制，配備必要的專項工作經費。要加強管理人員的思想建設和業務能力，不斷完善執法工作程序，堅持依法行政、規范管理、文明服務，通過各種培訓，提高隊伍的依法行政能力，打造熟悉法規，運用法規、知識全面、一專多能，能文能武的復合型管理人才。

（五）大力發展社區民間組織。社區民間組織發展是民間組織發展的基礎和發育程度的重要標志。社區民間組織根植于社區基層肥沃的土壤，有著廣闊的發展前景，要堅持培育發展與監督管理并舉的方針，努力構建門類齊全、結構合理、重點突出、運作有序的社區民間組織完整體系。支持和鼓勵社區居民成立形式多樣的群眾性文體組織、科普組織和為老年人、殘疾人等困難群眾提供援助服務的慈善組織。鼓勵發展社區志愿者協會，全面推行社區志愿者注冊制度，建立志愿者服務激勵機制，不斷壯大社區志愿者隊伍。

（六）加大對民間組織的宣傳力度。民間組織能否健康的發展，更好地服務社會，需要廣大群眾的熱情參與和支持。實現這一目標，就要運用多種形式、利用各種媒體，大力宣傳民間組織的地位、作用、服務內容以及典型的人和事，擴大社會影響，提高群眾對民間組織的認知度。完善民間組織管理網站，建立寓管理、服務、信息發布、監督功能于一體的民間組織公眾信息平臺，增加透明度和公眾參與度。

[1]王名,劉培峰.民間組織通論[M].北京:時事出版社,2004.

[2]陳向陽.非政府組織在中國的現狀及挑戰[N].中國經濟時報,2005-05-26.

[3]蘭建勇.我國民間組織發展的現狀及存在的主要問題[J].時代經濟論壇,2007,(2).

[4]云南省民政廳公告全省社會組織年度檢查工作情況[EB/OL].中國政府網http://news.hexun.com/2009-03-15/ 115643286.htm l.

[5]文大山.構建和諧社會視野下中國非政府組織的發展研究[D].新疆師范大學碩士學位論文,2007.

[6]高云才,宣宇才.堅持科學發展觀構建平安和諧云南省——訪云南省委書記、省人大常委會主任白恩培代表[N].人民日報,2005-03-13(8).

（責任編校：王晚霞）

The Effect of the Non-governmental Organizations in Building the Harmony Yunnan

LIU Gui-hua , ZHANG W en-hua
(History and Administration College, Yunnan Normal University,Kunming Yunnan 650222,China; The research office of Yunnan province government, Kunming Yunnan 650021,China)

The Non- governmental organizations in China has been entered a period of rapid development, and its status and role has become more and more important in building a harmonious society. In recent years, the Yunnan province attaches great importance to the cultivation and development of non-governmental organizations. Although being early stages of development and existing some problems to the non-governmental organizations of Yunnan province, their role has continued to show. It is necessary to clear further the functional orientation of non-governmental organizations in building a harmonious Yunnan and the corresponding countermeasures of Cultivating the development of non-governmental organizations should be taken.

Non-governmental organizations; Fostering the development; Functions and effects

book=72,ebook=103

C23

A

1673-2219（2010）03-0072-04

2009－12－23

云南省教育廳科學研究基金項目“云南民族地區民間組織監管問題研究”階段性成果（09Y0116）

劉桂華（1963－），女，湖南祁陽人，云南師范大學歷史與行政學院副教授，主要從事行政管理方面的研究；張文華（1968－），男，湖南祁陽人，在云南省政府研究室任職，主要從事宏觀經濟方面的研究。