論檢察機關的地位

文 姬

(北京大學 法學院，北京 100871)

論檢察機關的地位

文 姬

(北京大學 法學院，北京 100871)

檢察機關應當定位為法律監督機關，還是定位為公訴機關，一直是司法改革中有爭論的問題。文章通過分析我國國家的權力結構，認為我國的檢察權是專門的法律監督權。并且指出我們一方面要分清楚檢察權與立法權、司法權的界限，明確中紀委監督、人大監督、行政監督和檢察院法律監督的關系，防止檢察權的過分擴張；另一方面要加強檢察機關的合法的法律監督職能，從而更好的打擊各種犯罪。

檢察機關；公訴機關；法律監督權

一 檢察機關地位的爭議

我國檢察機關的地位和職能主要集中在三個方面：首先，從訴訟法的角度看，檢察機關是典型的公訴機關。它的職能主要包括以下幾類：一是完整的公訴權。主要是刑事起訴權、上訴權、抗訴權和不起訴裁量權，民事行政公益訴訟起訴權、上訴權、抗訴權和不起訴裁量權，支持起訴權。二是與公訴權密切相關的自行補充偵察權，指揮偵察權或者自行立案偵查權。其次，從憲政和國家權力結構的角度，檢察機關是法律監督機關。它的職能主要包括以下幾類：一是對偵察機關的監督權，包括立案監督權、批捕權。二是審判監督權，包括抗訴權。三是對執行機關的監督權，包括對監外執行、減刑、假釋的不當提出糾正意見。四是對國家機關整體的監督權，如職務犯罪的偵察權，有學者還主張檢察機關有對行政行為(包括具體行政行為和抽象行政行為)和地方立法的法律監督權。另外，我國的檢察機關還具有法律解釋權。它與法律監督權緊密聯系，但又不能夠被法律監督權完全包容，是一項較具有中國特色的檢察權。

公訴權和法律監督權在一定程度上是重疊的：如對偵察機關的監督權和職務犯罪的偵察權可以包含于指揮偵察權和自行立案偵查權之中；法律監督權中的抗訴權和公訴權中的抗訴權重疊。當然兩者也有不能被另一方包容的內容：公訴權的起訴權和上訴權是不能夠被法律監督權所包容的；法律監督權中的對執行機關的監督和對行政行為和地方立法的監督是不能夠被公訴權所包容的。正是由于公訴權與法律監督權這種既重疊又相互區別的關系，使得我國理論界與司法實踐界對檢察機關應當定位為公訴機關還是法律監督機關產生了激烈的爭執：有的學者從憲法的規定出發，認為檢察機關是法律監督機關，檢察機關的公訴權是法律監督權的表現形式，是對法院審判個案的監督；有的學者從程序公正的規則出發，認為檢察機關既是公訴機關又是審判監督機關，影響司法獨立性和終局性，應當將檢察機關回歸為純粹的公訴機關，剔除其法律監督機關的屬性。

檢察機關是應當定位為公訴機關，還是定位為法律監督機關呢？要解決這個問題我們必須考察我國檢察權的來源和各國的檢察模式。

二 中國特色的檢察制度

根據各個學者的考察，我國檢察權主要來源于三個方面：一是繼承了我國古代的御史制度的傳統，二是移植了前蘇聯的檢察機關模式，三是借鑒了當代大陸法系的檢察制度。我國現有的檢察制度雖然來源于以上三種檢察模式，卻又不同于其中任何一種，它是具有中國特色的檢察制度。

首先，我國現有的檢察制度獨立于行政權和司法權，與行政權、司法權分權制衡。中國古代的監察機關是集行政權和司法權于一身的監察機關，當其發現違法失職的官吏時，可以直接取代其行政權力并直接對其進行司法審判，這主要是因為在中國古代行政權與司法權本為一體，監察權是皇權的體現，所以它可兼有行政權和司法審判權；[1]大陸法系各國的檢察權雖然也有自己的體系，但是囿于三權分立的權力結構，檢察權只能夠附屬于行政權，而不能構成為單獨的權力。在我國，檢察權是與行政權、司法權平等的權力，形成“一府兩院”的制衡模式。當然，這一點與前蘇聯的檢察模式也不盡相同。前蘇聯的檢察權雖然獨立于行政權與司法權，但是由于其直屬于國家最高權力，形成了略高于行政權與司法權的權力，三者之間并沒有制衡。

其次，我國現有的檢察機關并非唯一的全國性監督機關。前蘇聯的檢察模式與我國古代的御史監察機關有著某種相似之處，它們都直接來源于國家的最高權力，都是唯一的全國性監察機關。它們除了受到國家最高權力的監督制約外，沒有其他的監督和制約。這也使得它們極容易自我膨脹或者被最高權力所控制，從而成為專制的工具。我國明朝廠衛制度是監察權自我膨脹的結果，而前蘇聯時期的檢察權則被斯大林所控制，膨脹為專制的工具。而我國現有的監督機關呈現出多元化的趨勢：執政黨內部有紀委的監督；行政方面有國家行政監察部門的監督、國家審計部門的監督；立法方面有人大的立法監督；司法方面有檢察院的法律監督；社會方面有社會團體、公民及新聞輿論的監督等等。監督機關的多元化分解了監督權，形成了相互制衡的態勢，不易形成權力的膨脹。

我國的檢察制度雖然形成了以上的特色，并且實踐證明它具有其他檢察制度所不具有的優勢，但是，其地位的模糊性阻礙了其進一步的發展，也是形成我國理論和實踐中關于檢察地位爭論的原因。而要徹底解決檢察機關的地位問題，還必須分析我國的國家權力結構，了解檢察權在我國權力體系中的位置。

三 檢察機關的地位

有學者對我國中央權力結構進行過詳細的分析，認為其組成要素有：中國共產黨中央委員會的權力、全國人民代表大會的權力、國家主席的權力、國務院的權力、中央軍事委員會的權力、最高人民法院的權力和最高人民檢察院的權力。這些權力不僅有橫向的權力分工，而且有縱向的層次分工，構成立體交叉的權力網絡。從層次上看，我國中央權力結構基本上分為三個層次：[2]

第一層次是中央指揮權。它是國家的最高權力，保證著國家權力結構的統一性。其任務是確定國家總的指導思想、路線、方針，指導國家總的前進方向。中央指揮權的設置對于任何國家都是一大難題。我國的中央指揮權由中國共產黨行使，但是它的行使具有內部制約性和外部協商性，形成了比較成功的運行機制。首先，我國中央指揮權的行使有一個科學的內部制約機制。行使我國中央指揮權的核心機構是中國共產黨中央政治局常務委員會，這個機構實行集體負責制，按照少數服從多數的原則形成最后決策，在討論問題以及最后表決時，每個成員都是平等的，這就避免了最高權力落到某個人的手里，從而在核心機構的成員之間形成了穩定的內部制約機制。其次，我國中央指揮權有外部協商性。在重大問題的決策上，中國共產黨都必須征求其他民主黨派的意見，接受民主黨派的監督。

第二層次是國家規范權。中央指揮權確定了國家的指導思想和大政方針之后，還要經過國家規范權把它制定成行為規則，才能在現實社會中貫徹。在國家規范權中，立法權是主要的，但除立法權之外，還有其他權力，諸如決定權、審批權、人事權等。無論在理論上還是在現實上，全國人民代表大會都應接受黨中央的領導，在權力結構中居于第二層次。當然，從國家角度上看，全國人民代表大會是最高國家權力機關，在國家中居于最高地位。但是，國家只是社會的一部分，就整個社會而言，中國共產黨是全中國人民的領導核心。這就是黨與國家的關系。

第三層次是國家操作權。全國人民代表大會制定了國家的基本規范之后，國家機器還沒有運轉起來，因為徒法不足以自行，還必須行使其他國家權力，根據已經制定的法律規范來操作國家機器，這些就是國家操作權。它們主要有元首權、行政權、軍事權、審判權和檢察權。

與此相對應，我國的專門監督機關也分為三個層次：

第一層次是由中央指揮權派生出來的監督機關，即中國共產黨中央紀律檢查委員會。紀委的監督主要是組織和紀律的監督，它利用組織的優勢，可以進行一定手段的調查、取證工作，并對違紀違法的黨員進行警告，嚴重警告，撤銷黨內職務，留黨察看，開除黨籍的紀律處分。對于違紀違法的黨組織進行改組，解散的紀律處理措施。

第二層次的國家規范權派生出來的人大對行政立法、地方立法的監督。人大及其常委會可以撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定或者命令；可以撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。

第三個層次是行政方面國家行政監察部門的監督、國家審計部門的監督和司法方面檢察院的法律監督。其中，國家行政監察部門從1993年后，與中央和地方各級黨的紀律檢查機關實行合署辦公，所以，其和中央指揮權派生出來的紀律檢查委員會實際上是“兩塊牌子，一套人馬”。監察機關具有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等行政處分。至于國家審計部門是直屬于國務院的職能部門，它并沒有主動調查國家工作人員的權力，只能夠在合法審計中對國家機關和國家工作人員進行監督。人民檢察院是憲法規定的專門的法律監督機關，其享有廣泛的調查權，并且可以依法對違法的工作人員實施強制措施，依法起訴。社會還有一些非專門性的監督機關，如社會團體、公民及新聞輿論的監督等。

所以，檢察機關在我國權力結構中是處于第三個層次的國家操作權，位于中共中央委員會的中央指揮權和人大的國家規范權之下，與行政權、司法權等并列。而檢察機關的法律監督權與其他機關的專門監督相互制約與合作，形成以下完善的監督體系：中共紀委利用其組織方面的優勢，對共產黨員違紀違法行為進行組織和紀律上的監督，對輕微的違紀行為直接進行組織上的處罰，對嚴重的違法行為則轉交檢察部門偵察起訴；人大利用其立法上的優勢，對國家機關的組織規章、行政立法、地方立法進行監督，對不符合憲法和法律的立法直接進行撤銷，對涉及到具體的違法行為則交由檢察部門偵察起訴；檢察機關除了對以上轉交的違法行為進行偵察起訴外，還應當對各種群眾舉報、投訴和自己在訴訟過程接觸到的國家工作人員的違法行為進行偵察起訴。可見，檢察機關在各種監督機關中處于十分重要的地位，所有對違法人員的監督，都必須經過檢察機關才能夠進入司法程序，才能夠對違法人員進行刑事制裁。

當然，檢察機關的監督必須經過法院的正當審判才能夠最后起到懲罰違法者的作用。這樣既保證了司法機關的終局性，也使得司法權、行政權和檢察權之間形成了一種制衡約束的關系。

四 檢察機關地位的明確和職能的完善

無疑，憲法對檢察機關是法律監督機關的定位是正確的。但是，我國法律對于檢察機關的職能規定卻不是很清楚，對于法律監督的內涵也沒有說明清楚，這正是造成對檢察機關地位爭論的主要原因。所以，應當從以下幾個方面對檢察機關的地位加以明確，并對其職能進行完善。

首先，理清檢察機關的法律監督在各個監督機關中的位置，明確法律監督的具體內涵。我國憲法明文規定的監督機關只有檢察機關，而中央紀委的監督在法律之外，人大的監督權沒有程序保障，行政和審計的監督被紀委所吸納，從而很容易讓人誤解為檢察機關是中國唯一的全國性的監督機關。為了明確檢察機關在各個監督機關中的位置，清晰檢察機關法律監督權的范圍，防止檢察監督權的濫用，應當完善以下幾點：第一，規范中共紀委的監督權，將中共紀委的監督權納入憲法和法律規定之內，對其具有的權限和職責進行明確規定，并明確紀委監督和檢察院監督的合作統一關系；第二，具體落實人大的立法監督權，將人大的立法監督權落實到具體的部門和具體的程序，取消其他部門對立法的監督權；第三，區分中共紀委的監督權和行政、審計監督權，明確他們不同的工作重點和職責，防止行政權的過分擴張，保證行政權控制在法律之內；第四，明確檢察機關法律監督的內涵。檢察機關法律監督的內涵應當是一種法律程序性的監督權，是一切監督權進入司法程序的入口，是要受司法機關審判權最終約束的一種監督權。

其次，明確檢察機關與立法機關、司法機關的關系，劃清三者間的權力界限。第一，必須劃清檢察機關和立法機關權力界限。檢察機關作為法律監督機關是一種程序性的監督機關，它并不具有對行政立法和地方立法的監督權，這種權力應當由人大享有，檢察院對于與憲法和法律沖突的行政法規和立法沒有直接的審查權，必須提請人大或者司法機關解決。第二，必須明確檢察機關和司法機關的關系。檢察機關對司法機關的審判監督是一種程序性和事后性的監督，檢察機關并不能夠同時派生對同一案件進行公訴和審判監督，更不可以在審判過程中干預法官對案件的審理，檢察機關只能夠通過上訴、抗訴或者對法官違法行為立案偵查的方式進行審判監督。第三，必須明確司法解釋的權限問題。我國的檢察機關具有司法解釋權，這是一項較具有中國特色的檢察權。司法解釋權雖然與法律監督權緊密聯系，但并不能夠被法律監督權完全包容，并且，法院和檢察院同時享有司法解釋權容易造成司法解釋的混亂，所以，應當明確司法解釋權的歸屬，維護法制的統一。

再次，完善檢察機關的各項法律監督職能。通過上面的分析，我們認為檢察機關法律監督的具體職能有以下幾類：一是完整的公訴權；二是部分的偵察權；三是對國家司法機關的監督權；四是審查和答復任何人員對任何國家工作人員或者組織違法事件的檢舉、申訴等。這些職能，檢察機關在實踐中已經具備，但是其中的一些并沒有明確的法律規定或者沒有具體化，需要從以下幾個方面來完善：第一，明確檢察機關對于民事、行政公益案件的公訴權。這一點在其他國家的法律中已經有明確的規定，而我國檢察機關一般只涉及刑事案件的公訴，對于民事、行政公益案件的公訴權并沒有法律明文規定。第二，加強檢察院支持公訴的職能。一般來說，檢察機關都是直接起訴，很少支持公民或者組織的訴訟。筆者認為，檢察機關作為法律監督機關應當盡力支持公益性民事、行政訴訟。一方面檢察機關在支持訴訟的過程中可以監督法院的審判，監督行政機關執法問題，另一方面，可以通過支持訴訟的方式解決公益性訴訟主體資格問題。第三，規范檢察機關審查和答復任何人員對任何國家工作人員或者組織違法事件的檢舉、申訴的職責。公民在遭到國家機關或者國家工作人員非法侵害的情況下，只能夠尋求有關機關的幫助，從而懲罰國家工作人員的違法行為，得到合理的賠償。而對于這種“得罪有權人”的行為很多機關都采取“踢皮球”的方式進行推諉。由于檢察機關是我國憲法規定的法律監督機關，所以收到檢舉、申訴的檢察機關有義務對相關事件進行審查，并清楚的答復當事人，不能夠把這類事件再次推向社會，增加社會的矛盾。所以，有必要對檢察機關的相關義務進行明確規定。

總之，我國的檢察制度是具有中國特色的檢察制度，也是符合中國國情的檢察制度。我國的檢察權是位于中國共產黨的中央指揮權和人大的國家規范權之下的，與行政權、司法權、軍事權平等的一項獨立的權力，是專門的法律監督權。我們一方面要分清楚檢察權與立法權、司法權的界限，明確中紀委監督、人大監督、行政監督和檢察院法律監督的關系，防止檢察權的過分擴張；另一方面要加強檢察機關合法的法律監督職能，從而更好的打擊各種犯罪。

[1]王曉天.中國古代監察制度史研究的幾個問題[J].求索,2004,(12).

[2]陸德山.我國中央權力結構研究[J].學習與探索,2004,(2).

（責任編校：王晚霞）

On Procurator Agency’s Status

WEN Ji

（Law School Peking University, Beijing 100871 ,China）

The procurator agency is the law supervisory institution or the appeal institution, which is argued question. The article analyzes our national authority structure, and points out that the procurator power is the special legal supervisory authority. And on the one hand, we should divide the procurator power, the legislative power and the jurisdiction boundary, clear about the Comm ission for Discipline Inspection surveillance, National People's Congress supervises, the adm inistrative oversight and the procurator law surveillance, so as to prevent the exam ination power the excessively expansion; On the other hand must strengthen the procurator agency’s legal surveillance function, thus attack each crime.

Procurator Agency; Appeal Institution; Law supervisory authority

book=127,ebook=293

D035.3

A

1673-2219（2010）03-0127-03

2009－11－30

文姬（1980－），女，湖南醴陵人，北京大學法學院2007級博士研究生，主要研究方向為刑法學、犯罪學。