黑北公路綜合執(zhí)法體制探討

張木子

(東北林業(yè)大學(xué))

黑北高速公路作為一種重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施,是承擔(dān)黑河市至北安市地區(qū)間汽車高速運輸?shù)闹匾ǖ?對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會繁榮進(jìn)步起著先導(dǎo)性的基礎(chǔ)作用。它一般是由政府規(guī)劃、籌建,并服務(wù)于全社會公眾,具有較強的社會公益性。黑北高速公路的價值不在于每年收取的通行費用,而在于它為國民經(jīng)濟的發(fā)展所提供的服務(wù)。為了充分發(fā)揮黑北高速公路的公共效益,政府必須探求合理的管理體制。

政府就是通過高速公路的管理來履行其在交通領(lǐng)域的公共服務(wù)職能。因此,探求適應(yīng)經(jīng)濟與社會發(fā)展的高速公路管理體制,充分發(fā)揮高速公路效能是十分必要的。

1 我國現(xiàn)行高速公路的交通管理體制

(1)交通部門一個行政主體獨立進(jìn)行管理模式該模式即將高速公路的路政、運政、征稽和交通安全(限制人身自由的行政處罰權(quán)除外)等各項工作交由交通部門統(tǒng)一管理。這種管理模式符合“集中、統(tǒng)一、高效”的精神,便于統(tǒng)一監(jiān)控、協(xié)調(diào)和指揮,避免了部門之間不必要的扯皮、推諉,提高了管理的效率,降低了管理的成本,有利于高速公路的安全暢通和整體效益的充分發(fā)揮。1994年,重慶市人民政府決定對成渝高速公路實行“統(tǒng)一管理,綜合執(zhí)法”的管理體制,由交通部門組建高速公路綜合執(zhí)法大隊統(tǒng)一行使路政、運政、征稽和交通安全等權(quán)力。這種模式的實施是卓有成效的,交通事故明顯減少,社會反映很好,被稱為“重慶模式”。

(2)交通、公安兩個行政主體共同參與管理的分管模式這種模式可以分為兩種情形。第一種情形即按照公安和交通部門的業(yè)務(wù)分工,由交通部門主管高速公路的設(shè)施建設(shè)、路政、收費養(yǎng)護、服務(wù)開發(fā)等管理工作,公安部門負(fù)責(zé)高速公路的秩序、事故處理等交通安全工作,這也是當(dāng)前普遍的管理模式。這種模式的主要特點是兩個主體、兩套人員,分割管理。這種高速公路交通管理模式在全國被廣泛地采用。第二種情形就是由公安部門派人員到高速公路管理機構(gòu)辦公,在高速公路管理機構(gòu)內(nèi)建立交通安全管理部門,負(fù)責(zé)交通安全事務(wù),實行雙重領(lǐng)導(dǎo),在高速公路管理機構(gòu)下進(jìn)行。此種情形是一種聯(lián)合管理的模式,并未改變現(xiàn)行的體制。綜合分析以上兩種管理模式,第一種綜合執(zhí)法的管理模式雖然能夠避免公安部門和交通部門之間的摩擦,提高了管理效率,但是存在以下的突出問題：首先,高速公路綜合執(zhí)法大隊更多的是維護交通部門的利益,熱衷于經(jīng)濟效益,會使他們忽視交通安全,致使在高速公路上發(fā)生的交通事故的責(zé)任人得不到及時的懲罰,放縱犯罪。其次,這種體制與我國的現(xiàn)行法律相違背。根據(jù) 2004年 5月1日實行的《中華人民共和國道路交通安全法》第五條的規(guī)定：“國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國道路交通安全管理工作”。高速公路作為道路的一種,由交通部門實行交通安全管理,其行政主體資格受到質(zhì)疑。在第二種管理模式下,無論是第一種情形,還是第二種情形,實際上就是公安部門和交通部門兩家分管。交警和交通管理部門按照我國現(xiàn)行法律法規(guī)的明確規(guī)定,分工合作,各司其職。但是首先,由于兩者工作重點不同,公安、交通兩個部門必然會產(chǎn)生厲害沖突。公安部門負(fù)責(zé)交通安全工作,強調(diào)安全當(dāng)頭,對違章車輛和違章人員會嚴(yán)肅查處;而交通部門則更強調(diào)管理效率和效益為先,必然會忽視安全,放行違章車輛和人員,給交通安全帶來隱患。其次,公安和交通部門的分工,不利于高速公路的順暢,也不符合高速公路“高速、高效”的特點,主要表現(xiàn)在道路交通事故現(xiàn)場的清除較為遲緩。高速公路的交警要花費大量的精力在交通事故的取證、責(zé)任認(rèn)定、損害賠償?shù)恼{(diào)解等方面,而交通部門為維護路產(chǎn)路權(quán)的完整,依然要作現(xiàn)場勘察,這樣交通事故的清除工作自然進(jìn)行的比較緩慢,也給在高速公路上行駛的其他車輛帶來極大不便。

2 有利于建設(shè)服務(wù)型政府

綜觀當(dāng)代西方的行政改革,越來越強調(diào)行政管理的服務(wù)性職能。新公共管理“向注重工作績效,特別是向提高顧客(社會公眾)的滿意程度的方向發(fā)展”。“十七大”報告也指出：“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。”顧客導(dǎo)向就是要求政府將公眾看作上帝,為公眾提供更加滿意的公共服務(wù)。黑北公路一直本著服務(wù)行政的理念,以保證廣大相對人的生命財產(chǎn)安全為原則,保障高速公路的安全、暢通為目標(biāo),設(shè)計了一系列便民利民的獨具特色的管理制度。首先,充實一線執(zhí)法人員。每一中隊大約配置 24名執(zhí)法人員,外勤巡邏人員保證在16人以上,工作重點以道路巡邏為主,將近 67%的人員充實到一線執(zhí)法隊伍,內(nèi)勤只保留必要的機關(guān)工作人員和違章處理窗口人員。在我國當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府的過程中,這種設(shè)置尤其值得公安、工商管理等執(zhí)法機關(guān)借鑒。其次,實行 24 h巡邏制度。高速公路執(zhí)法單位施行 24 h巡邏執(zhí)法,重點監(jiān)控和路面巡查相結(jié)合。交通事故的發(fā)生具有不定時性,夜間行車尤其誘發(fā)事故,這是因夜間駕駛?cè)藛T極易疲勞,反應(yīng)速度降低和能見度差等共同造成的。此時,如果有執(zhí)法人員及時發(fā)現(xiàn)及時處理,就很可能避免車毀人亡的悲劇。24小時巡邏還有利于及時清除路面障礙,為駕駛?cè)思皶r提供幫助。而且 24小時巡邏有利于及時查處違法、違章行為。實踐中,很多駕駛?cè)伺c執(zhí)法人員玩“捉迷藏”,專挑執(zhí)法人員休息時間通行。如在“超限超載”治理活動中,很多超限超載車輛專門白天休息,夜間通行。再次,實行靈活的雨霧天氣通行模式。每年的秋冬季節(jié),很多高速公路往往無視人們的需要,碰到雨霧天氣一關(guān)了之,這在我國交通運力不足的今天,為人們的出行帶來極大的不便,也降低了高速公路本身的效益。黑北公路要求執(zhí)法巡邏車隨時記錄道路能見度等情況,然后根據(jù)具體情況采取集結(jié)車隊、限制車速、執(zhí)法巡邏車引道、間隔放行等措施,保證了雨霧天氣車輛的通行安全、暢通。強化了責(zé)任主體;在另外兩種高速公路管理模式下,管理部門往往不是互相推諉不愿做,就是協(xié)調(diào)不好無法做,最終損害的是人們的利益。

3 建立我國高速公路綜合執(zhí)法體制的可行性及必要性

國外高速公路管理體制的綜合性較強,而國內(nèi)的管理體制基本上還是一種分別管理的模式,且此種模式弊端很多。因此,應(yīng)該借鑒西方的先進(jìn)管理模式,并結(jié)合我國實際,建立綜合行政執(zhí)法體制。

3.1 高速公路本身具有封閉性特點

高速公路是一種完全封閉的運行設(shè)施,車輛只能在具有互通式立交的匝道上進(jìn)出,進(jìn)出高速公路的車輛受到嚴(yán)格控制,以保持道路設(shè)施完好,保證高速安全行車,這就體現(xiàn)了它與普通公路具有的完全開放性和無償使用性的本質(zhì)區(qū)別。高速公路具備較高的工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和完善的交通、服務(wù)設(shè)施;高速公路上下車道的車道間設(shè)有分隔帶,實行交通分離,杜絕了對車輛的干擾;加上高速公路只供汽車專用,不允許行人、牲畜、非機動車等通行,從而形成其快速、安全、舒適、暢通的交通特點,這種封閉式的運行特征也就要求高速公路管理體制是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),集中管理。

3.2 高速公路管理具有不可分割性

高速公路管理系統(tǒng)是一個有機的整體,具有完善的安全、通訊、監(jiān)控等交通設(shè)施和標(biāo)志,也有各種經(jīng)營、服務(wù)設(shè)施。由于這些設(shè)施以不同的功能互相配合、共同作用,支撐著高速公路高速、有序地運行,因此在管理上就有不可分割性。此外,高速公路由于全封閉、分道行駛,有嚴(yán)密完善的現(xiàn)代化交通手段予以管理,其事故發(fā)生率比一般公路低得多,但是隨著交通量的日益增加,高速公路上的交通事故也是難以避免的,一旦發(fā)生事故,往往比較嚴(yán)重,如果不能及時妥善地處理,就會造成交通堵塞,擾亂交通的正常秩序。高速公路交通監(jiān)控中心一旦得知發(fā)生交通事故的信息,應(yīng)能立即通知各有關(guān)單位。行政首長統(tǒng)一指揮,職能部門各負(fù)其責(zé)、緊密配合、協(xié)調(diào)工作,才能將事故損失及影響降低到最低程度。同時,高速公路管理是由路政、交通安全、收費、養(yǎng)護、服務(wù)管理等組成的一個大系統(tǒng)。根據(jù)系統(tǒng)原理,其管理體制必須具有系統(tǒng)運轉(zhuǎn)所要求的統(tǒng)一性、整體性、綜合性。高速公路管理過程中的各種管理職能應(yīng)相互作用,構(gòu)成有機的整體。同時也應(yīng)該具有良好的信息反饋機制,以使各項工作能夠及時、準(zhǔn)確地被控制而得到有效的管理。各個子系統(tǒng)都應(yīng)該在高速公路管理大系統(tǒng)的總目標(biāo)下,統(tǒng)一協(xié)同運行,使局部與整體相結(jié)合。因此,建立高速公路管理體制時,應(yīng)該遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的原則,對高速公路實行全方位、全過程的管理。

3.3 建立綜合行政執(zhí)法體制符合國家政策和法律的規(guī)定

胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上所作的報告中指出：“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。加大機構(gòu)整合力度,探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu),減少行政層次,降低行政成本,著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題”。高速公路管理體制實行綜合執(zhí)法的模式正是體現(xiàn)了這一精神。