關于流域綜合管理的思考

陳仲策

（廣東省水利水電技術中心 廣州市 510635）

1 流域和流域綜合管理的概念及發展歷程

1.1 流域和流域綜合管理

流域是一個從源頭到河口的天然集水單元，流域一般包括上游、中游、下游、河口等地理單元，涵蓋淡水生態系統、陸地生態系統、海洋和海岸帶生態系統，水是流域不同地理單元與生態系統之間聯系的最重要紐帶。

流域綜合管理就是以流域為單元，對流域內資源全面實行協調的、有計劃的、可持續的開發與管理，不斷維護和提高環境質量，實現流域的經濟、社會和環境福利的最大化。

1.2 流域綜合管理的發展歷程

國際上流域綜合管理大體經歷了以下四個階段：

（1）19世紀末至20世紀30年代，以協調流域水資源利用為主要目的的單一目標管理階段。

（2）20世紀30年代至70年代，以流域水土資源綜合利用為主要目的的多目標管理階段。

（3）20世紀70年代至90年代，以環境治理與保護為主要目的的流域一體化管理階段。

（4）20世紀90年代進入以人與自然和諧為主要目標的流域綜合管理新階段。

2 國外流域管理的模式及基本經驗

2.1 流域管理模式

自1933年美國成立世界上第一個流域綜合管理機構——田納西河流域管理局以來，國際上基本形成了以下流域管理模式：

（1）職權高度集中的流域管理模式。以美國田納西流域管理局為代表，印度、墨西哥、斯里蘭卡等國相繼推行的流域管理模式。它們以職權高度集中的流域管理機構實施流域管理，并具有以下特點：一是以改善流域經濟為目標，不僅負責流域水資源管理，而且對流域內與水資源有關的經濟和社會發展具有廣泛的權力；二是屬于中央政府的一個機構，直接對中央政府負責；三是法律授予高度的自治權；四是有專門的經費來源，可實施滾動的開發。

（2）協調式的流域管理模式。以立法或法律授權的方式組建，流域內各地方政府和有關中央部門參加的流域協調組織，也稱為流域協調委員會。它的職責主要是對規劃、政策和水量分配進行協調。這種流域管理模式反映的是政府與沿流域各地方政府的協調關系。

（3）綜合性的流域管理模式。流域機構的職責是對流域統一治理和水資源統一管理。它們的特點：一是管理綜合性強，流域內供水、排水、防洪、污水處理，甚至水產和水上娛樂等河流管理的所有方面都進行管理；二是具有部分的行政職能又有非盈利的經濟實體；三是具有控制水污染的職權。典型的綜合性流域管理模式是英國成立的泰晤士河水務局。目前，德國、荷蘭、匈牙利等一些歐洲國家都實行這種管理模式。

2.2 國外流域管理的基本經驗

雖然各種流域管理模式各具特點，但是在流域綜合管理上有共同的經驗：

（1）立法是流域綜合管理的基礎。立法對流域綜合管理的重要性在于立法確立了流域管理的目標、原則、體制和運行機制，并對流域管理機構進行授權。20世紀末，一些國家和地區制訂了專項法律與法規，把流域綜合管理作為水管理的基本框架。例如南非《水法》，通過水的所有權國有化與重新分配水使用權，將決策權分散到盡可能低的層次，并建立新的行政管理機構。

（2）建立有效的流域管理機構是實施流域綜合管理的體制保證。各國流域管理機構均根據相關立法、協議或政府授權而建。例如美國根據流域法律成立了田納西河流域管理局，通過聯邦政府與州政府的協議建立了特拉華河流域委員會。

（3）流域管理的合理權利結構是流域管理有效實施的保障。在流域綜合管理的框架下，對支流與地方的適當分權是流域管理落到實處的重要保障。例如南非成立了19個流域管理區，每個流域管理區由9～18位利益相關方代表與專家組成一個流域管理機構，他們根據各自的需要提出流域管理策略，并負責具體執行與實施。

（4）流域規劃是流域綜合管理必不可少的手段。編制流域綜合規劃是流域管理機構進行流域綜合管理的重要手段，幾乎所有的流域管理機構都將編制流域綜合規劃作為最重要和最核心的工作，通過流域綜合規劃對支流和地方的流域管理進行指導，而且規劃的目標和指標常常具有法律效力。例如，《歐盟水框架指令》的核心是編制流域綜合管理規劃。根據該《指令》，所有國家的流域（管理）區必須每6年制訂一次流域管理規劃與行動計劃。

（5）引入經濟手段與完善投融資機制是實施流域綜合管理的重要方面。流域管理的經濟手段是多種多樣的。澳大利亞通過聯邦政府的經濟補貼來推進各省的流域綜合管理工作，荷蘭通過規范河漫灘的采砂權籌措河流生態恢復的資金。流域管理的融資手段也是多種多樣的，其中政府投入、項目投入與流域機構服務收費是流域管理的主要融資渠道。

（6）利益相關方參與是流域綜合管理的基本要求，也是保障社會公平性的基本形式。所有利益相關方的積極參與，實現信息互通、規劃和決策過程透明，是流域綜合管理能否實施的關鍵；增加決策的透明度、推動利益相關方的平等對話（包括所有水用戶）是解決水沖突的最佳方法。《歐盟水框架指令》提出了積極鼓勵公眾參與的總體要求，要求在流域規劃過程中進行三輪書面咨詢，并要求給公眾提供獲取基本信息的渠道。

（7）堅實的信息和科技基礎是實施流域綜合管理的重要支撐。只有科學地認識流域問題才可能做出科學的規劃與決策。流域綜合管理需要堅實的信息與科技基礎，其中完善的流域監測網絡和現代信息技術應用對進行流域自然、社會、經濟的綜合決策與管理至關重要。

（8）開展宣傳教育、提高公眾意識是一項長期而艱巨的任務。在許多政府機構、流域機構、水企業和其他相關機構中，都有主管宣傳的部門，負責宣傳以提高公眾意識。只有提高流域內公眾的意識，并讓其自覺、主動地參與水資源保護與恢復行動，才能真正實現流域管理的目標。

2.3 國際流域管理的發展趨勢

20世紀80年代以來，國際流域管理出現了一些共同的發展趨勢，主要有以下幾個方面：

（1）越來越多的國家和流域實施以流域為基本單元的水管理。近年來，許多國家通過修改法規，推行以流域為基本單元的管理。例如南非于1998年通過《水法》，實施以流域管理為基礎的水資源管理；新西蘭甚至按照流域邊界對地方行政區邊界進行了調整，促進地方政府的流域管理工作。2004年聯合國可持續發展委員會第12次會議呼吁各國政府采取流域綜合管理措施。

（2）流域管理包含的事項與內容逐步增加，管理重點隨發展階段而不斷變化。在農業社會，河流或流域管理主要集中在洪水控制、河道整治與航運、灌溉等；進入工業社會，流域水資源等的綜合開發成為管理的重要內容（如漁業、發電等），之后污染控制變成流域管理的優先項目。20世紀末本世紀初，基于生態系統的流域綜合管理成為主流，河流健康、生物多樣性保護、濕地保護等領域越來越受到重視，流域管理的內容和方法更加豐富和完善。近年來，濕地生態系統在流域管理中的地位與作用越來越受到重視。

（3）越來越多的流域管理采用“生命之河”理念。河流是有生命的，隨著河流健康受到越來越多的重視，人們通過對以工程為主的治水思路進行反思，提出了“為河流讓出空間”、“為湖泊讓出空間”，“為洪水讓出空間”等理念，并進一步由理念轉變為實際的行動。例如，萊茵河流域投資170億美元實施了“為河流讓出空間”的行動。

3 我國流域管理現狀及部分成功模式

3.1 我國流域管理現狀

自20世紀50年代以來，我國在國家水行政主管部門內陸續建立了長江水利委員會等七大流域管理機構，在流域水系管理方面取得了巨大的成績，也積累了不少成功的管理經驗.但由于流域問題本身的復雜性和管理體制與機制不順等多方面的原因，流域資源退化、災害頻發、生態環境惡化、產業結構雷同、經濟發展不平衡等問題依然嚴峻。

為了合理開發、利用、節約和保護水資源，防治水害，實現水資源的可持續利用，適應國民經濟和社會發展的需要，2002年修訂的《中華人民共和國水法》把我國的水資源管理體制確立為 “國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”，流域管理、流域管理體制和流域管理機構的法律地位得以確立。但是由于流域綜合管理的復雜性和體制改革的艱巨性，流域管理與行政區域管理相結合的管理體制尚未真正形成，目前仍以區域管理為主。我國現行河流管理體制中最突出的問題是“多頭管理”，這種體制的弊端主要體現在三個方面：一是在流域管理上“條塊分割”，以行政區劃為主對同一流域的水資源實行分塊分行業管理。由于條塊相互分割，因為部門、地區之間利益關系或意見不一致而容易發生糾紛，相互扯皮；二是在區域管理上“城鄉分割”。防洪工程、水源工程、農業灌溉及農村供水由水利部門負責，城市供水、排水由城建部門負責，污水處理由環保部門負責。“城鄉分割”導致城市和農村在防洪減災、城鄉供水、污染防治、生態環境保護等方面存在許多矛盾，尤其是在水資源的開發、利用和保護上存在著粗放式管理、用水效益低以及不重視水生態保護等問題；三是在功能管理上“部門分割”。水資源按照不同的功能和用途，被水利、市政、環保、規劃、國土等多個部門管理，形成管水量的不管水質，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的局面。

3.2 我國部分流域管理模式

為加強流域管理，適應國民經濟和社會發展的需要，我國部分地區對流域管理體制進行了改革，其中“鄱陽湖流域”和“松、遼河流域”綜合管理效果較為顯著。

（1）鄱陽湖流域。20世紀80年代初，江西省政府對鄱陽湖流域治理提出了“治湖必須治江、治江必須治山”、“治山、治水、治窮”相結合的基本戰略，成立了一個跨部門的山江湖開發治理委員會，由省級領導擔任主任，15個省政府部門主要領導參加；設立了省政府授權的辦事機構；制定了流域性開發治理的總體規劃。通過山江湖工程20年的建設與發展，江西省的環境得到顯著改善，森林覆蓋率由80年代初的31.5%增加到59.7%，水土流失面積由330萬 hm2減少到130萬 hm2。

（2）松、遼河流域。為加強對松花江流域、遼河流域和嫩江流域的管理，國家批準成立了“松花江水系保護領導小組”，目前由吉林省政府領導任組長，遼寧、黑龍江、內蒙古政府和松遼流域水利委員會領導任副組長，遼寧、黑龍江、內蒙古政府水利、環保部門主管領導任委員，是“流域管理與行政區管理”相結合的有效方式，被稱為“松遼管理模式”。領導小組設辦公室作為辦事機構，掛靠松遼流域水資源保護局。“松遼管理模式”中，領導小組行使決策權，流域機構負責監督與技術支撐，各省市區主管部門負責實施，較好地實現了流域管理中“決策權、監督權和執行權”的有效分離。

4 關于廣東省流域管理的現狀及建議

4.1 廣東省流域管理現狀

廣東省河流管理狀況與全國的情況基本類似，仍以行政區域管理為主，在管理體制上多頭管理，有“九龍治水”之說。為加強對流域的管理，解決存在的問題，廣東省在管理體制上進行了一些探索，至2009年，四大重點流域北江流域、東江流域、西江流域和韓江流域均已成立流域管理局。

4.2 關于廣東省進行流域綜合管理的建議

借鑒國際和國內部分地區流域綜合管理的經驗，并結合廣東省的實際情況，應以流域管理法規為依據，以流域管理機構為依托，以水資源管理、河道管理、河砂管理為主要內容對流域進行綜合管理。

4.2.1 明確流域綜合管理的目標

廣東省實施流域綜合管理的目標可確立為：

（1）統一管理水資源、水污染、水生態，維護河流生態系統的水文、生物和地球化學循環的自然過程，使人類活動強度與河流的承載能力相適應；

（2）統籌城鎮供水、水電、漁業、航運、水上娛樂、水處理等各項涉水產業發展，有效預防和調解各地區、各部門的利益沖突；

（3）維護河道行洪斷面，保障主要江河的防洪安全；（4）保護河砂資源，避免過度開采；

（5）指導和協調流域自然保護與生態建設工作，以健康的河流生態系統，實現人與自然的和諧共處。

4.2.2 加強立法，建立健全流域管理法規體系

有效的流域管理必須有法可依，實施流域綜合管理需要建立健全流域管理的相關法規，明確流域管理的利益相關方之間的權利義務關系，明確流域機構的職責與權力，明確各種流域管理制度和獎懲機制。現已制訂頒布了《廣東省東江、西江、北江、韓江流域水資源管理條例》，初步做到了有法可依。建議進一步完善流域管理法規體系，為流域綜合管理提供法律依據。

4.2.3 建立有效的流域管理機構

流域管理機構應在水資源管理、河道管理、采砂管理具有權威性，不僅要有協調職能，還應具備行政管理職能和行政執法權。根據流域綜合管理目標，從法律上賦予流域管理機構在流域內的管理權限。針對流域管理行政執法監督多元化的現狀，可參照城市綜合執法的經驗，建立集水政、水污染監督等一體化的新型水行政執法監督隊伍。

4.2.4 做好流域規劃

流域規劃是流域綜合管理的核心內容，是協調各方利益，避免矛盾與沖突的重要手段。要對流域進行有效的管理，必須有一個科學、合理、公平、并有一定法律效力的流域綜合規劃。美國田納西河，法國羅納河的成功開發，在其一開始便制訂了一個切實可行的流域規劃，然后幾十年堅持不懈地按照規劃進行開發治理，從而取得了舉世矚目的成就。

4.2.5 建設高素質的流域管理人才隊伍

流域管理依托的是技術實力雄厚、高素質的管理人才隊伍。流域管理要適應現代化管理的需要，要努力培養知識面廣、技術業務熟、綜合管理能力強的復合型人才，營造一支高素質的流域管理人才隊伍。

4.2.6 重視先進技術的應用

建立流域管理信息系統、決策支持系統和人工智能決策系統，為多元、多目標流域管理提供現代信息技術的支撐能力。建立“數字化流域”，實現對龐大復雜的流域系統進行科學的管理，為水資源的科學管理、優化配置和有效監督提供科學依據.

4.2.7 積極開展小流域綜合治理

大河流域生態系統的改善取決于眾多小流域生態系統的改善，這需要千家萬戶的共同努力。建議借鑒國內外在小流域治理中的經驗，積極推進基于鄉鎮社區的小流域治理，充分調動社區參與流域管理的積極性，提高社區參與小流域治理的能力。現國家已部署開展重點中小河流治理和生態小流域治理工作，建議廣東省積極落實，爭取走在全國的前列。

4.2.8 探索建立流域水資源管理可持續利用的市場機制

由于水資源是稀缺的資源，流域水資源和水環境的承載力是有限的，要提高水資源和水環境的承載力，除了要大力建設節水型社會，還要進一步建立流域水資源管理可持續利用的市場機制。流域水資源管理可持續利用的市場機制包括兩個方面的市場：水權市場和水務市場.以水權市場調節流域水資源配置和需求之間的矛盾，通過水權市場調節水資源使用權和排污權的配置，并可進一步擴展到水能權、水運權、水域權等；通過水務市場調節水務事業的市場運作，以充分調動各方的積極性加大對水資源基礎設施的投入和維護。

5 結語

國際經驗表明：以流域為單元的綜合管理提供了一個能將經濟發展、社會福利和環境的可持續性整合到決策過程中的制度與政策框架。雖然由于歷史和體制的原因，我們在流域管理上面臨的問題比歐美發達國家要復雜得多，我們不但有水資源合理配置及保護的問題，還有河道管理和采砂管理等問題，廣東省應以流域綜合管理為方向，以四大流域機構的設立為契機，在依法決策、執行和監督上進行探索，維護河流的健康生命，開創人與自然和諧相處的局面，為建設社會主義和諧社會做出貢獻。