對欠發達地區農民群眾上訪有理成分的三維思考
——以湖南省永州市為例

唐厚裕

（中共永州市委黨校,湖南永州425000）

對欠發達地區農民群眾上訪有理成分的三維思考
——以湖南省永州市為例

唐厚裕

（中共永州市委黨校,湖南永州425000）

國家信訪局認為，絕大多數上訪是有道理或有一定合理成分的，是可以通過適當接訪在當地得到解決的。對欠發達地區農民群眾上訪活動來說，這種“有理”定性既要從國家建設歷史階段“大環境”來思考，又要從縣、鄉黨政部門行政執法行為規范“小環境”來衡量，也需要站在上訪人本身的角度來“將心比心”，尤其是要深刻了解和體諒他們傳承千百年來積淀的文化特質，從而積極做好信訪工作，夯實社會和諧基礎。

農民群眾；信訪；合理成分；三維成分

國家信訪部門認為，絕大多數上訪是有道理或有一定合理成分，反映的問題一般是可以通過適當接訪在當地得到解決的，初信初訪更是如此。然而，這種“有理”之定性并不為某些位于處理上訪問題第一線的縣、鄉黨政領導干部所認可。因此，有必要對農民群眾“上訪有理”的觀點從中國建設的歷史階段來思考，更應從縣、鄉黨政部門的行政執法行為規范來衡量，還應站在上訪人有什么想法的角度來將心比心，尤其是深刻理解和體諒作為弱勢階層的農村上訪人傳承千百年來積沉的文化特質，才能正確領會“上訪有理或有一定道理”的大定位，積極做好信訪工作，努力夯實社會和諧基礎。

一、從新中國建設的歷史階段來思考，“上訪有道理或有一定道理”

信訪是公民用來反映問題的一種途徑、一種手段，自古有之。建國以來，全國信訪活動出現三次高峰時期：一是解放初期，二是“文革”結束后不久，三是上世紀九十年代中期以來。第一次高峰多是涉及對黨和國家建設的建議、個人利益的個訪，第二次主要是表達政治訴求，仍以個訪為主，第三次則主要是表達經濟利益和法律權益，集訪占比大。信訪不等于上訪，欠發達地區農民群眾上訪目的主要是個人與群體利益訴求、對違法違規問題的反映和舉報。

綜觀國際共運史，貧窮落后國家在社會主義革命勝利后，都走了一條以高農業資本積累促進工業化的特色“起家”路子，而不像資本主義國家那樣靠掠奪殖民地來完成資本積累。客觀地說，黨帶領人民搞國家建設，長期執行一項“苦農業、促工業”的政策，使農民群眾為國家發展壯大做出了特殊貢獻和巨大犧牲，他們更值得我們去體貼、諒解，黨員干部應當“以德報德”。

實際上，改革開放以來，經過以家庭聯產責任制為標志的第一次、以取消統購統銷和撤社建鄉為目標的第二次和數次以穩定土地承包責任制為主要內容的經濟改革，以及撤區并鄉建鎮行政體制配套改革，我國中西部地區農村形成了較快的發展格局，鄉鎮企業“異軍突起”，極大地反哺了“三農”。但上世紀九十年代中期以來也正好是國家經濟體制轉換、利益格局調整力度日趨加大的重要時期，隨著改革開放的不斷深入、社會主義市場經濟資源配置體制的不斷完善，國家、地方重點建設項目的紛紛上馬，這些經濟利益調整雖然給絕大多數村民帶來了長遠利益和整體實惠，但也造成了相當一些人失去和影響當前利益，困擾黨和政府的“三農問題”日益凸顯，加上有的政策配套措施明顯滯后，連續性不強、銜接不夠，乃至超出了部分村民的承受能力，涉及農民群眾切身利益的農田征用、移民安置、房屋拆遷、補償標準、企業改制、涉法涉訴、復員轉業等棘手問題逐步降落在他們身上，而與村民各項利益直接打交道最多的鄉鎮政府又一直存在著“責重權輕”、矛盾化解能力弱的問題，縣級尤其是鄉鎮政權擁有的強制、財政、教化、監管、溝通、再分配、吸納、整合等政府能力相當虛弱，使得農民群眾的上訪活動客觀上處于一個相對活躍的階段。這是改革發展進程中不可避免的一種因素，是一種“大氣候”。湖南永州市偏偏是人口較多、經濟社會發展位于全市前列的幾個縣（區）存在較多的農民群眾上訪活動，就是明證。

可見，村民上訪活動與國家政治經濟形勢大環境密切相關，具有特定的民族性、時代性、歷史必然性和規律性，呈現出建設中國特色社會主義的歷史階段性特征，反映了一定時期的國情、省情、市情乃至縣情、鄉情。正如國家信訪局指出的“五個交織”[1]框架那樣，這些階段性特征在農村主要表現為：歷史遺留問題與現實問題相互交織、經濟利益訴求與政治權益訴求相互交織、合理要求與不合法方式相互交織、多數人的合理訴求與極少數人的無理取鬧相互交織、村民自發行為與宗族勢力惡意插手操縱相互交織。在永州市江華縣調研發現，歷史遺留問題大部分涉及新中國成立以來歷次土地改革不完善、外出農民工回鄉種田無著落、女青年出嫁后責任田去留未落實、集資留成拖欠等問題；經濟利益問題牽涉到稅費改革不清、田地征用補償不到位、低保不公平；政治權益問題主要是指村民自治、民主選舉過程中存有徇私舞弊、拉幫結派現象；無理取鬧是指少數鄉村閑雜人員、“爛崽”在嘗到個別黨政領導干部“花錢買穩定”、“花錢息訴罷訪”的甜頭后，以到省赴京走訪要挾黨委政府撈取非理、非法利益；在落后山區，宗族勢力惡意插手操縱主要體現為以人多勢眾、“朝廷有官”為籌碼，抗拒基層政府合法行政執法行為，達到維護私利之目的。

既然來自于農村的大多數上訪訴求是由于改革過程中的利益調整造成的，盡管引發原因、表現形式各不相同，但利益調整成為觸動部分農民群眾切身利益的一個重要根源，卻是不爭的事實；既然有關信訪工作的新問題新事物層出不窮，其內在規律性、處理方式方法有待進一步認識與探索，像市、縣、鄉黨政負責人分別履行“季季”、“月月”、“天天”接訪職責，以及“信訪倒查”、“拆遷多數同意”等各項信訪工作制度，需要一個健全完善過程，那么當相關農民群眾產生一時難以理解、難以控制的情緒，在其他原由催使下“理直氣壯”地帶著迷惑、怨氣甚至怒氣沖沖地步入上訪之路時，我們就不能不認為這是我國向中等發達國家行列邁進中必然連帶而發的“雜音”，也沒有充足理由不寬容在“摸著石頭過河”行程中出現的上訪活動。縣、鄉干部特別是“一把手”應站在宏觀、全局的政治立場高度來審視，以平和心態理解它、以高度責任對待它、以勤政愛民化解它，做到心中有底，決不能視之為“洪水猛獸”而加以截堵，哪怕是發生極少數領導為之受到“問責”處分，也應當保持遠古時代大禹治水那種宜疏不宜堵的心態。2009年11月，深圳市多個部門發文嚴懲14種“非正常上訪者”，起初人們以為它措施有力、方式得當，可最后還是被新華社否定了，中央再三要求全國各地“對待‘非正常上訪’，在疏不在堵，要消除群眾‘不鬧不解決’的顧慮，切實維護群眾合理合法訴求”，在相當程度上維護了“上訪有理”的政治大局。

二、從縣、鄉黨政部門的行政執法行為規范來衡量，“上訪有理”

小平同志曾告誡全黨：“中國要出問題，還是出在共產黨內部。對這個問題要清醒。”[2]調查顯示，農民群眾的上訪活動一般與所在地少數行政執法部門親民愛民、勤政廉政的熱情不高，干部科學、民主、依法行政的行為規范欠缺、作風不良相關聯。干部作風不端、水平不高反襯農民群眾“上訪有理”；“上訪有理”鞭策干部強化執政理念、改進作風、規范行政執法行為。

第一，在歷史方面，樹立“上訪有理”觀念是“治國即治吏”古訓的現實運用。我國有作為的朝代都重視吏治，諳知“治國必先治官，治官務必從嚴”的道理。建國初，黨和政府帶頭落實“相互監督、肝膽相照、榮辱與共”的政黨監督制度，對黨員干部一直要求很嚴，毛澤東同志就引用古話說：治國就是治吏，禮義廉恥，國之四維，四維不張，國將不國。一個吏治清明的社會才會安定和諧、民富國強，老百姓才會一呼百應，國家才能政通人和。如今，在民主日益發展情況下，“吏治”制度的核心應當是寬于民、嚴于吏，群眾一時“不順眼”并不一定是“刁民”，但少數縣、鄉領導干部在這個問題上本末倒置，將轄區治理的中心用于“治民”上，把自己放在與農民群眾對立的位置上，很少做到“以直抱怨”，結果亂子越捅越大。“治國就是治吏”的古訓警示黨要管黨、從嚴治黨，尤其是嚴格監管領導班子。從這點上看，“上訪有理”其實是一個重“治吏”輕“治民”、借群眾之力行監督干部之力的好辦法，是干部得到監督、高層體察民情的重要表現。

第二，在黨性方面，確立“上訪有理”思想是對黨的先進性、黨員先鋒模范作用的高層次看齊，是測試縣、鄉干部執政能力建設的重要尺碼。“領導干部作風問題，說到底是黨性問題”[3]，中國共產黨是“兩個先鋒隊”，涉農干部在履行服務職責上應起模范帶頭作用，在情感上要理解村民缺少噴發怨氣的“火山口”，視其上訪活動為工作“缺位”、“越位”的警告，對待怨氣要“躬自厚，而薄責于人，則遠怨矣”。雖然他們上訪理由可能是不知情、不合理，但一定是事前某種合理訴求沒有得到妥善解決，干群關系溝通不到位。一名女干部學員抱怨，她所在的鎮有一村民到市里走訪，要求“補足”其征地補償費，理由是：他的責任田與鄰居的相隔不遠、肥瘦相同，兩家同被征用等面積修公路，補償費卻相差900元，猜是鎮政府有人“搞鬼了”或“貪污了”，所以要越級上訪“討回公道”。初訪后，他不相信駐村干部關于省道、國道征用田地補償標準不一的解釋。結果，這“區區小事”釀成鄉鎮書記被“問責”大禍，干部們非常擔心和惱火，對該村民扣上“刁民”帽子而加以圍堵，干群矛盾開始激化。剖析這個事由發現，表面上是村民“無情地”越級復訪所致，深層次原因是我們的行政執法行為出了問題：一是國家征地補償標準不一致，正好反映了長期存在“政出多門、規章‘打架’”之弊；二是代表黨在那里執政的有關縣科局和鄉鎮黨委政府在征地、發放補償費之前向群眾宣解不夠，實質是政務公開做得不夠或工作作風不嚴謹，沒有把農民群眾利益放在心上，不能用棍子只打村民。另外，代表黨在農村執政的黨政領導班子，深刻領悟“上訪有理”的真諦，帶著親民愛民的執政風格多思考是哪些人在上訪、干嗎要上訪，少責怪他們上訪，并建立適當制度與機制，促使干部重視信訪工作，正面回應群眾的正當利益訴求，允許講出“理”來，及時幫他們解決實際困難，使之見到公平正義，就是一種執政能力。從這方面看，在改革發展不斷深入、各種社會矛盾隨之顯現的情況下，正確樹立“上訪有理”觀念，做好信訪工作、提高息訴罷訪率，對上訪采取“接”而非“截”，達到孔子認為“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎！”的境界，既表明有了正確的工作理念與方法，也體現了為官乃“洗冤澤物”的權力觀、利益觀，本身就是提升執政能力的表現。

第三，在法治方面，“上訪有理”是農民群眾維權意識、民主意識覺醒的體現，縣、鄉兩級政府依法接訪須以“有理”為思想前提。依法治國方略是我國的一項基本國策，信訪是國家解紛機制的重要組成部分，對國家解紛機制起著補充、輔助作用。《憲法》、《物權法》、《信訪條例》等法律法規保護了農民群眾有權到黨委政府部門反映自己認為不合理的訴求，決定著黨政機關工作人員必須對人民負責，自覺地無條件接受人民群眾監督；國家頒布《循環經濟促進法》規定政府不能對尚在合理使用壽命內的建筑物“想拆就拆”。從責任與義務上看，《信訪條例》基本解決了暢通信訪渠道、規范信訪秩序、處理信訪問題的責任主體、創新信訪工作的方式方法等問題，為農民群眾上訪、干部受理上訪事宜提供了法規保障，對上訪者的上訪行為、行政執法部門的接訪行為進行了“雙規范”，地方各級政府以此為指導制定了信訪條例、信訪工作規則、領導接待日。從民主法治上看，我國是一個兩千多年來缺乏民主法治傳統的國家，處于社會底層的農民群眾維護合法權益意識一直淡薄，新時期他們熱衷上訪不僅是維權意識、民主意識得到提高的體現，而且是對干部監督的一種特殊形式，讓某些不稱職干部頭懸著隨時可能曝光的“達摩克利斯劍”，從長遠上說，對國家社會發展進步具有巨大推動作用，是實在的“有理”。

三、從農民群眾上訪人的角度來“將心比心”，“上訪有合理成分”

內因是變化的根據。“上訪有理”還要從上訪人自身因素去設身處地將心比心。最近，永州市委黨校鄉鎮書記班學員在答疑式教學中提問最多的是關于信訪問題，“上訪有理”的觀點問題爭論最激烈，他們對信訪部門確立“絕大多數上訪有道理或有一定合理成分”表示憤憤不平，甚至指責這是沒有到基層作過調研的“書呆子想法”，不體貼他們面對上訪活動“風口浪尖”的苦衷，并對上級執行“一票否決”的考核問責機制表示不公平。當然，對這些“一把手”利益群體的反感心情，教員予以理解，但希望他們換位思考，剖析“無冤不告狀”的客觀性，從上訪人本身的文化特質來著手。

一是傳統“大文化因素”。我國尚處于社會主義初級階段，民族文化劣根性是驅使上訪的重要原因之一。如，崇尚權威，反映了一種自上而下的權利約束和長官意志。既然涉訪的政府部門對一些群眾信訪問題久拖不決，而對上級交辦、督辦的信訪案件卻有幾乎100﹪的辦結率，我們就不能不理解一些村民萌發“只有讓手握重權的高層領導知道了才能解決問題”的思想行為。事實上，當今社會的不少問題也確實是只有上級領導出面或作出批示，才立馬得到重視和解決。又如，包青天故事婦孺皆知，以致包青天本人的特質及其斷案歷史典故常被拿來聯想現在的情形：一是包青天清正廉明，成為老百姓崇拜的偶像——大多數上訪人“相信政府”中終有清官站出來為其主持“公道”、解決利益糾紛問題；二是包拯身份高，得到皇叔信任——上訪人越級上訪，是因為他們不相信本鄉、本縣干部“小嘍羅”的能耐，只有向高層反映才能成功，而且職級越高越好；三是包公任職、生活于京城——部分上訪者相信只有省里、中央的干部才會為其撐腰，當地干部“官官相護”，只有中央和國務院各部門、省、市才是解決問題的地方；四是包青天善于明查暗訪斷案、在巡視中為攔轎喊冤的人伸冤——有些上訪人慣于攔截高層領導下鄉視察的坐車，喊冤叫屈，到黨政核心部門進行“三堵”。再如，家喻戶曉的戲曲《竇娥冤》有“六月飛雪”、“三年大旱”、“血濺旗桿”三大震撼性故事情節，目的是通過社會大災難、公共利益大損失，引起包括官員在內的人們發人深省，對其冤情、對昏官的錯誤行為進行反思，為其伸冤——某些上訪戶通過停尸擺棺于重要公共場所、圍攻黨政敏感部門、借助非凡時期堵塞交通等求得社會同情，以達解決問題、滿足訴求之目的。這種由歷史文化造成的極端上訪行為與現代社會強調公共利益最大的價值觀不符，違反了個人利益訴求不能以損害公共利益為條件的法律精神。這是國家級歷史文化因素。

二是地域“小文化因素”。一般地，欠發達的鄉土地域都保留著明顯的地域文化特色，如湖南位于西南邊陲的永州自古屬于“南蠻之地”，歷史文化底蘊豐厚，民風民俗淳樸、厚道、爽直、實在、驍勇、倔強，但也有橫蠻、“一窩轟”、恃人欺人、“酒文化”深、陳規陋習多的不良性質，因特有民俗醞釀和引發的特殊民風更是異地所不具有的。這種典型兩面性的民風民俗是誘發復訪、纏訪、“不到長城非好漢”的重要主觀因素，成為構建和諧區域的一把“雙刃劍”。同時，單一姓氏的村落宗族社會結構也是不管遇事“一窩轟”集體上訪的重要原因。在這里，宗族勢力是大多數集訪群體性事件突發的重要因素。據村民透露：違法沖撞的事，我本來不想去，可一打鑼，我不得不去，若不去，我家里以后出了事就沒有人幫忙，包括家里老人去世了，都沒有人來抬棺送葬。可見，地域文化因素也是促使村民上訪活動增多的原由之一。

三是心理、覺悟、情緒等“民智”因素。與山民交談發現，他們絕大多數人很不了解黨政機構、信訪制度和訴訟渠道，擔心訴訟費用高于信訪費用，故選擇了不切實際的信訪行為。在他們不少人眼里，干部不管是單位“一把手”還是普通干部，是現任還是前任，是縣里的還是鎮里的，反正都是共產黨的“官”，都是吃“皇糧”的同伙人；有一些半文盲的農民群眾則不分領導干部是在職還是卸任，不太區分誰是能拍板的“法人代表”、誰是分管領導或做具體事務的干事，也不會細分誰是決策者、執行者、責任人，在他們看來，“你們都是管我們的官，有問題找你，你得答復”，即使辦不了，也要有個令人信服的解釋，這樣他們就高興；相當一部分農民群眾更難理解黨委政府各部門、各政法機關的分工負責制，很少能搞清“這是法院負責的，應當通過法院解決”、“那是國土局處理的事，要找國土局長解決”。這恐怕是越級上訪的心理、覺悟因素之一。他們形成這樣的思想情有可原，因為按照我國現行干部制度，某同志擔任鄉鎮黨委書記屆滿，他（她）極可能服從黨的安排到別的政府部門當負責人，也可能成為政法系統的領導。這就讓農民群眾看來，該同志現在是管他們的書記、鎮長，是“父母官”，將來到其他同級部門或上級黨委政府工作仍是他們的領導，有事找他（她）是理所應當的。于是，出現凡是有事就到縣委縣政府、市委市政府上訪，到書記、縣長、人大主任等“柱頭”辦公室找人解決問題的現象，就不難理解了。因此，樸實直率的農民群眾撇開直接負責處理的部門而去找縣委書記、縣長甚至越級到省、市上訪，確是有他們樸素的推理，有一定的合理成分。

[1]王學軍.關于當前的信訪形勢和任務[J].北京：中央黨校報告選2007，（9）.

[2]鄧小平文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993：380.

[3]胡錦濤.在中紀委十七屆三次會議上的講話[N].北京：中國紀檢監察報2009-01-21：（1）.

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1009-3605（2010）04-0033-04

2010-05-11

唐厚裕，男，湖南道縣人，中共永州市委黨校副教授、法學碩士，主要研究方向：政黨運動與中國共產黨建設。

責任編輯：孟毅輝