我國海洋權益法律制度研究
——以體系構建為視角

桂 靜,范曉婷,高戰朝

(國家海洋信息中心 天津 300171)

我國海洋權益法律制度研究
——以體系構建為視角

桂 靜,范曉婷,高戰朝

(國家海洋信息中心 天津 300171)

“和平發展”已經成為我國的戰略選擇,海洋開發也上升為國家戰略方針的一部分。大力加強海洋開發,維護我國海洋權益,是保證和促進我國和平發展的決定性因素之一。以海洋權益法律制度為切入點,使用國際關系、國際法、環境法與“海洋法”交叉研究的方法,在國家關系主體理論、國家安全理論、經濟主權理論、可持續發展理論以及海洋綜合管理理論的基礎上,初步探討我國海洋權益法律制度的體系構成,在當前國內外海洋權益法制環境下是可行的和必要的。

海洋權益;法律制度;海洋安全;資源環境

目前,有不少學者從不同角度就如何維護我國海洋權益進行研究,提出了相應的對策。從海洋資源開發利用角度出發研究的論述和論著較多,其他的還有從海洋安全角度出發,有的從生態安全角度出發,有的從維權執法角度出發,有的則從“和平發展”戰略高度出發等,其中都將建立健全我國海洋權益法律法規體系作為我國海洋權益管理的一個重要方面。注意到目前的相關論述中,從海洋權益法律制度角度進行研究的還不多。目前我國面臨的海洋權益形勢不容樂觀,我國應當利用《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)的各項規定,通過加強我國海洋權益理論研究,建立與完善我國海洋權益法律制度體系和立法體系,達到全面、充分地享有,實現并有效地維護《公約》所賦予的各項權益。筆者認為,以海洋權益法律制度為切入點,使用國際關系、國際法、環境法與“海洋法”交叉研究的方法,在國家安全理論、經濟主權理論、可持續發展理論以及海洋綜合管理理論的基礎上,初步探討我國海洋權益法律制度的體系構成,在當前國內外海洋權益法制環境下是可行的和必要的。

1 海洋權益的內涵

1.1 海洋權益的概念

“海洋權益”首次出現的法律文件是《中華人民共和國領海及毗連區法》,而對“海洋權益”概念的研究則更早。寧波海洋學校1988年組織編寫的《海洋管理概論》講義中,將“海洋權益”的概念總結為:海洋權益是一個法律概念,指國家在海洋上的合法權利和利益,主要包括領土主權、司法管轄權、海洋資源開發權、海洋空間利用權、海洋污染管轄權以及海洋科學研究權。有學者認為海洋權益一般是指,國家管轄海域內的權利與利益的總稱,權利是指在國家管轄海域范圍內的主權、主權權利、管轄權和管制權,利益則是由這些權利派生出來的各種好處、恩惠[1]。有學者認為,國家海洋權益是國家海洋權利和海洋利益的總稱。國家海洋權利是從法律角度界定國家應當享有的各種利益。國家海洋利益是國家在開發利用海洋方面實際享有的便利和收益,是國家海洋權利的具體體現和實際享有狀態[2]。還有學者認為海洋權益,是國家對其鄰接海域及其公海區域,依海域所處的地理位置和歷史傳統性因素,按照國際、國內法制度、國際慣例、歷史主張和國家生存與發展需要享有的不同主權權利和利益要求[3]104。為了對“海洋權益”有一個全面的認識,應當從以下幾個方面理解“海洋權益”的概念:一是海洋權益的主體是國家。“海洋權益”由國際法所認可,而國際法一般是調整國際主體之間關系的,國際法的主體主要是國家。“海洋權益”是對整個國家有意義而不可能為個人所享有。二是海洋權益的空間范圍,包括國家管轄海域、國家管轄以外為國際法所認可的海域,以及依據國際法享有權利的別國管轄海域。三是海洋權益的依據是國際法和國內法。包括國際海洋法律制度、國際慣例、國內法和國家公平合理的權益主張以及歷史傳統因襲。四是海洋權益的內容構成,應當是一個層級效力不同、內容范圍不同的權利及利益的集合體。這些權利和利益由于管轄海域的法律地位不同而有所不同。

海洋安全是國家安全的重要組成部分,與國家安全利益緊密相連,是中國和平發展的重要保障[4]。①是由海洋權益本身的屬性決定的。如上所述,海洋權益屬于我國國家主權范疇,無論主權權利還是管轄權、管制權也都源于國家主權。按照《公約》,我國對38萬平方千米的領海擁有完全主權,對我國主張的總面積達300萬平方千米的海域擁有管轄權,這些都屬于我國的海洋國土,與我國960萬平方千米的陸地國土一樣,都是神圣不可侵犯的。海洋是重要的戰略空間,②是由當前國家安全趨勢決定的。《公約》建立的現代海洋法律制度,使得海洋疆界在國家安全中的戰略地位日益突顯,傳統的對國土安全的威脅開始向海洋方向轉移[5]。

海洋權益與海洋開發是相互作用、相輔相成的關系。一方面,海洋權益與我國現階段的根本利益即發展利益和生存利益密切相關,維護我國海洋權益,能為海洋開發活動提供和平穩定的周邊及外部環境,保障海洋開發有序地順利進行,這是保證和促進我國和平發展的決定性因素之一[6];另一方面,大力加強海洋開發,充分利用海洋資源,將海洋權益由法律上的應然狀態轉化為實際利益的實然狀態,是切實維護國家海洋權益的重要途徑。依據《各國經濟權利和義務憲章》第一條和第二條的規定,我國對自然資源及其經濟活動享有充分的永久主權,包括擁有權、使用權和處置權在內,并得自由行使此項權利。1962年聯合國《關于自然資源永久主權宣言》正式確認國家對自然資源享有永久主權的原則。2002年11月,黨的“十六大”提出了“實施海洋開發”的戰略部署。2006年3月,第十屆全國人民代表大會第四次會議審議并通過了《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》。《綱要》將海洋作為專門一章,明確提出要強化海洋意識,維護海洋權益,保護海洋生態,開發海洋資源,實施海洋綜合管理。這充分表明,海洋開發和海洋強國的實施已經納入國家戰略方針之中。基于此,應當不失時機的在維護我國既得利益的同時,加大深海礦產資源開發利用的研究,拓展我國海洋權益的范圍。這樣無論從“安全”角度還是從“發展”角度都是最具重要性的。

2500年前古希臘的先哲就說:“誰控制了海洋,誰就控制了一切”。今天可以說:“誰掌握了海洋技術,誰就控制了海洋”[7]。可見科學技術對于海洋的重要意義。一方面,海洋科技的發展擴大了海洋權益的范圍。從科學技術與法的關系的法理學研究角度分析,科學技術的發展可以擴大法調整對象的范圍,這一點在海洋管理領域顯現得尤為突出。海洋科學技術的發展,使海洋法從過去只調整海面延伸到調整海底資源開發、大陸架、專屬經濟區、領海以及遠洋捕魚等許多方面,從而導致新的法律制度的出現[8]254-259。科學技術在海洋權益管理方面具體表現在海洋劃界技術、海洋資源和環境調查技術、國際海底區域礦藏開發技術、向海洋高科技產業以及海軍作戰能力和海上防務能力的高投入。“科技興海”“科技取勝”,擁有較高的科學技術水平和先進的技術裝備,這是進行海洋管理和參與海洋事務的有力支撐,能夠提高我國在世界范圍的競爭力。另一方面,海洋權益管理促使海洋科技的良性發展。法律制度通過調整海洋資源開發利用活動中產生的各種社會關系、直接組織管理開發利用活動,從而對海洋科學技術的進步創造良好的社會外部環境[8]259-263。同時確保科學技術受人類控制,并用于造福人類。我國海洋權益面臨的海上安全形勢嚴峻,各國加緊“藍色圈地”活動,紛紛出臺相應的海洋政策,以保護自身的海洋權益。為此,有必要加強劃界技術的研究,加強專屬經濟區和大陸架以及國際海底區域、公海等遠海資源開發利用方面的立法,加強相關立法,建立執法制度、海洋司法管轄制度等,以法律制度規范各種活動,從而有利于國際海洋經濟秩序的建立和完善。

1.2 海洋權益的確立、實現與保障關系的認識

誠如西方法諺“沒有救濟的權利即非權利”(ARightwithoutRemedyisnotaRight)所云,“有權利就有保障,有損害就有救濟”乃是人類公平正義理想賴以存在的基石。海洋權益的保障和救濟屬于“海洋權益管理”的范疇。海洋權益管理是指,運用國家力量和專門的管理隊伍,通過政治、軍事、外交及法律等途徑和一切技術手段與可行方式,按照本國海洋法律、法規和國際法,以及國際慣例,組織、協調、實施維護國家海洋主權和利益,防止外來的侵略、掠奪和可能發生的一切損害。其目標主要在于維護主權、維護國家生存和發展的利益。因此,歸根結底是在于國家安全和物質利益兩個基點之上[3]118。國家可以通過多種途徑進行海洋權益的管理:軍事手段是針對傳統安全問題的傳統手段,通過加強對海軍的建設,鞏固海防安全,目前各國都在加強這方面的建設。例如,美國在其《海洋政策2008-2009年年度綜述》中提出通過增加現有船舶數量、增加海岸警衛隊和海軍陸戰隊人員數量,以及加大人員培訓和增加工資等來鞏固和保存其海上實力;政治手段是通過積極參與國際海洋事務,對海洋權益提出來主張以擴大國家管轄海域;法律手段是采取“和平”方式保障國家海洋權益的主要途徑,海洋權益的法律保障包括海洋權益的確立(或主張)、實現和維護。確立是指國家通過參與國際海洋事務,包括參與國際法立法活動,爭取和確定有利自身的管轄海域、管轄事項的范圍;實現是指國家進行海洋權益方面的或涉及海洋權益的立法活動,以及組織執行這些涉及海洋權益方面的法律[9]。維護是指,采取國際法規定的方式或被國際社會承認的方式(顯然是和平方式)維持海洋權益的實際擁有和正常行使狀態,以及解決與其他國家之間的有關海洋法的爭端。海洋權益的確立(或主張)是前提,海洋權益的實現是手段,海洋權益的維護是目標。

1.3 構成海洋權益法律制度的基本要素

我國海洋權益法律制度的體系結構是指海洋權益單行法律法規的特殊法律制度組合形成的統一法律制度系統,是不同種類海洋權益法律制度的組合。能夠作為海洋權益法律制度體系中的一項制度,應當具備如下基本3個要素。

1)從法律制度的功能方面,具有共同的法律目的。每一項法律制度無論是通過調整海上安全關系、調整自然資源利用關系、調整海洋環境保護關系,還是通過調整沖突關系,都應遵循有利于全面、充分、有效地保障我國海洋權益這一共同的目標。

2)從法律制度的形成方面,具有一定的法律規定性。法律制度是以法律條文和法律規定為基礎的,因此海洋權益法律制度也應以一定量的關于海洋權益的法律條文和法律規定為基礎。

3)從法律制度產生的基礎方面,具有較為完備的理論予以支撐。與海洋權益法律密切相關的理論包括國家安全理論、經濟主權理論、可持續發展理論、海洋綜合管理理論和行政權理論等。只有以這些有定論的理論學說為基礎,才能建立與完善海洋權益法律制度體系。

2 建立我國海洋權益法律制度體系的思考

2.1 建立我國海洋權益法律制度體系的思路

2.1.1 明確建立我國海洋權益法律制度體系應遵循的基本原則

所謂基本原則,是海洋權益法律制度的本質和特征的集中體現,是海洋權益的主張、實現、維護執法活動的最一般的、高度抽象的行為規范和價值判斷準則。它應當是海洋權益的立法準則,是海洋權益維護應遵循的基本準則,是解決爭端、裁判案件的基本依據,是解釋、研究海洋權益法律制度的出發點。建立我國海洋權益法律制度體系應當遵循的基本原則包括堅持國家主權原則、堅持國家安全原則、堅持可持續發展的原則、堅持與國際海洋法接軌原則、堅持與我國海洋法律體系建設相結合的原則及堅持與海洋權益管理工作的特點相結合原則等。

2.1.2 我國海洋權益法律制度體系框架的設計

第一步是明確海洋權益法律制度種類劃分的依據。應當以海洋權益法律制度構成要素為衡量標準,綜合考慮與國際海洋法律制度銜接、國家的功能和國家主權內容、海洋權益管理的任務、海洋綜合管理的方式,以及在我國面臨的形勢等各種因素的基礎上,作出海洋權益法律制度的分類。這一層次劃分出來的法律制度相對于“海洋權益法律制度體系”整個系統而言應當處于第二層次的位置,具有宏觀性和概括性。第二步是在第二層次分類的基礎上,按照法律的功能和海洋管理的特點,有選擇地作出第三層次,甚或是第四層次的總結。

2.1.3 建立我國海洋權益法律制度體系的實施步驟

根據法律的現狀和調整對象的重要程度,分階段進行海洋法律制度的建立、補充、修改。首先,安排對維護我國海洋主權和海洋權益安全具有重要且緊迫的法律制度;其次,補充、修改和完善與現時不相適應的法律制度;再次,對于我國可持續發展具有重大意義的諸如海洋新能源等資源管理,由于沒有現成的模式可以遵循,應盡快著手進行相關理論研究,設計相關法律制度,為條件成熟時出臺相關法律做理論上的儲備[10]。

2.2 我國海洋權益法律制度的分類標準

對于海洋權益法律制度種類,可以在綜合考慮上述幾種因素的基礎上,借鑒法律體系中部門法的劃分標準,初步構建我國海洋權益法律制度體系框架。法律體系中部門法的劃分標準包括所調整的社會關系的性質(即調整對象)、調整的客體、法律調整方法、法律的層次效力和法律的空間效力等。

2.2.1 從國家的功能和國家主權角度分析海洋權益法律制度的分類

國家海洋權益是國家主權范疇的概念,國家主權表現為對內與對外不同的內容。國家主權派生出國家的基本權利,包括獨立權、平等權、自保權和管轄權。國家海洋權益也表現為對內和對外兩個方面內容,因此需要從海洋權益的對內、對外兩個方面內容予以考慮。而“海洋權益”又是一個由一系列權利和利益組成的系統,針對每一項權利或利益形成的法律制度其功能又可以做對內和對外兩個方面的剖析。如國家在領海享有同大陸一樣的領土主權,對內即為所有權、使用權和處分權,相應的制度是權屬制度。對外即主權當然具有的排他性,不受侵犯或掠奪。相應的制度則是維護國家安全利益的法律制度。又如國家在專屬經濟區和大陸架上享有勘探、開發以及養護與管理其內的自然資源的主權權利,相應的制度對內表現為資源可持續利用法律制度,對外表現為資源環境安全法律制度、化解資源糾紛的法律制度。專屬經濟區和大陸架上管轄權方面,更具有意義的是鋪設海底電纜、管道以及科學研究制度。將不同法律地位的海域相應的法律制度中對外的法律制度加以合并,可形成海洋安全法律制度、爭端解決法律制度和侵害救濟法律制度,對內的法律制度加以合并可形成資源權屬法律制度、海洋資源可持續利用法律制度和海洋綜合管理法律制度等。

2.2.2 從海洋權益管理任務和方式分析海洋權益法律制度的分類

正如前文所述,海洋權益管理的任務歸根結底在于國家安全利益和物質利益。因而,如果從實現任務角度出發,會形成安全利益維護法律制度、資源權益法律制度和環境權益法律制度等。海洋權益管理是海洋綜合管理的基本任務之一,實現海洋綜合管理任務的方式亦應適用于海洋權益管理。因此海洋權益法律制度的體系標準需要從海洋綜合管理的方式予以考慮。現代海洋綜合管理要求管理的方式方法也要發生改變,表現為資源的資產化、法制化和科學化。與資產化相應的是建立權屬法律制度,科學化對應的是建立科學研究法律制度。

2.2.3 從目前我國海洋權益面臨的形勢分析海洋權益法律制度的分類

我國海洋權益受到空前的挑戰。如前文所述,我國除渤海外,在其他三大海區黃海、東海及南海都與鄰國存在主權爭議、劃界爭議和資源爭奪。此外,還有海洋資源安全問題、能源安全問題[11]、海洋生態與環境安全問題、海洋自然災害,以及海上交通安全問題、海洋信息安全問題等。由此可以看出這些問題也都是圍繞著安全與資源兩個因素發生的。

2.3 我國海洋權益法律制度的體系結構

綜上所述,遵循我國海洋權益法律制度體系建立的原則、依據海洋權益法律制度劃分的標準并以其構成要素來衡量,認為我國海洋權益法律制度可分為4個部分:一是海洋權益的基本法律制度;二是海洋資源環境權益法律制度;三是海上安全利益維護法律制度,四是海洋權益維護執法、海洋司法權法律制度。如果從海洋權益的完整性考慮,還應包括海島權益法律制度、國際海底區域礦產資源法律制度、公海海洋權益法律制度和海洋科學研究法律制度等。

上述這4個部分在整個海洋權益法律制度體系中居于第二層次,每個部分在其內部又可作進一步劃分,形成海洋權益法律制度體系的第三層次:①海洋權益的基本法律制度包括針對我國依照《公約》所主張的管轄海域、管轄事項范圍的相關法律制度;②海洋資源權益法律制度包括海洋資源所有權法律制度和海洋資源環境保護法律制度;③海上安全利益維護法律制度包括海洋資源安全法律制度、海洋生態環境安全法律制度和防止海洋災害法律制度等;④海洋權益維護執法和海洋司法權法律制度包括化解國家間海洋紛爭的方法和制度、海洋權益維護執法法律制度及海洋司法權法律制度。

最后,對第三層次海洋權益法律制度可以制定更具有針對性的下一層次的法律制度,如在海洋資源環境保護法律制度范疇,可以建立專屬經濟區、大陸架生物資源養護與利用管理制度(《公約》第五十六條)、專屬經濟區海洋新能源法律制度、大陸架上非生物資源開發管理制度、大陸架上海底電纜和管道管理制度、大陸架及專屬經濟區海上人工構造物管理制度、海島保護區法律制度、防止污染海洋環境法律制度、國際海底區域礦產資源開發利用法律制度、公海自然保護區法律制度及公海生物資源養護與管理法律制度等。在海洋生態環境安全法律制度范疇,可以建立生態安全評估制度及防止外來海洋生物入侵法律制度。在防止海洋災害法律制度范疇,可以建立海洋災害預警預報制度及海上突發事件應急法律制度。在海洋科學研究法律制度范疇,可以建立專屬經濟區海洋科研調查和海洋測量法律制度、海洋科研自動觀測設施的管理制度等。在化解國家間海洋紛爭的方法和制度范疇,可以建立劃界原則、共同開發與合作開發及傳統捕魚權與公海捕魚自由制度等。在海洋權益維護執法法律制度范疇,可以建立無害通過制度、緊追權制度、登臨權制度、過境通行制度、海關、財政、衛生和移民等方面的管制制度、權益維護信息舉報制度、侵權行為處理制度。在海洋司法權法律制度范疇,可以建立海洋環境損害賠償救濟法律制度和海上警察權制度等。

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[3] 鹿守本.海洋管理通論[M].北京:海洋出版社,1997.

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[9] 李明春.海洋權益與中國掘起[M].北京:海洋出版社,2007:42-43.

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