地方立法的發展與調整

李強

（中共武漢市委黨校，湖北 武漢430023）

地方立法的發展與調整

李強

（中共武漢市委黨校，湖北 武漢430023）

地方立法在其他國家早已有之，但在我國還屬新鮮事物。我國的地方立法發展較為迅猛，但其中在相關的制度和觀念方面還存在著一些不足。筆者試圖通過對我國地方立法的發展的分析，找出其中的部分不足，并就數量與質量、開門與閉門、管理與服務等幾組關系進行論證，以提供促進地方立法的健康發展的思路。

地方立法；發展；調整

地方立法，是指特定的地方國家政權機關，依法制定和變動效力不超出本行政區域范圍規范性法律文件活動的總稱。①

一、地方立法的形成與模式

（一）地方立法的形成及模式

現代國家大多數是在適度分權的前提下，通過憲法來明確中央與地方的立法權限與立法范圍的。由于存在聯邦制和單一制國家結構形式，地方立法便有了兩種模式：

1.聯邦制國家的二元立法模式。在聯邦制國家，聯邦與聯邦成員在憲法中已經就各自的立法權限和立法范圍進行了明確約定。聯邦和聯邦成員的立法機構在各自的立法權限和立法范圍內獨立進行立法，互不干涉，從而出現一國范圍內互不干擾的多套法律體系并存的格局。如果聯邦和聯邦成員的立法機構之間對某一立法出現分歧，則通過司法程序解決，沒有直接否決對方立法的權力。2010年6月28日，美國最高法院裁決公民擁有持槍權，否決伊利諾伊州芝加哥市的禁槍令，而不是由美國聯邦議會做出類似決定，這就足以證明聯邦和聯邦成員之間在立法上的相互獨立的關系。

聯邦制國家地方自治勢力強大，歷史悠久，防范被吞并意識強烈，因此，為了保持國家的統一、滿足地方的相對獨立自主的需求，國家在憲法中明確列舉聯邦與聯邦成員各自的專屬立法權，并且非經聯邦與聯邦成員之間的合意不能改變，形成中央與地方平行立法、各不統屬的均勢，可以看作是一種合理的制度安排。②

2.單一制國家的管控式立法模式。在單一制國家，地方立法權來源于自上而下的中央的賦予 （包括憲法和中央政府），而不是地方與中央的約定，而且在立法范圍和生效程序上較之聯邦制國家有著更為嚴格的規定。在單一制國家，由于法律位階規定得較為嚴格，處于下位的地方立法機關必須確保自身的立法不得與處于上位的立法在內容和精神上保持一致，即下位立法必須服從上位立法，否則，處于上位的立法機關有權否決下位立法，從而保持法制的統一。

單一制國家在地方自治的傳統方面遠不如聯邦制國家那樣積淀深厚，因此，這些國家更多的制度安排是刻意強調中央對地方的領導權，強調地方立法的有限性和非獨立性（我國香港地區與西班牙自治區域的專屬立法權具有特殊性），并且具體地方立法權的存廢、收放都由中央決定，因此，地方服從中央就是單一制國家地方立法的總體格局。

從以上的文字可以看出，無論是聯邦制國家，還是單一制國家，地方立法都是基于中央和地方分權而產生的，即都是在承認地方有一定的自主、自治的前提下產生的。暫且不論聯邦制國家的地方自治傳統，單看單一制國家，越接近現代，社會發展的迅猛、地區差異的凸顯、地方事務的繁劇、民眾預期的提高、地方選情的復雜等等因素錯綜交織，作為統攬全局的中央國家機關面對諸多的差異性已無法面面俱到，更無法提供及時、充分的制度支持，地方工作中的缺位、錯位、漏位也就在所難免。因此，在保證國家大的格局不變的前提下，中央與地方適度分權，保證地方有一定的自主性和靈活性，掌握一定程度的地方立法權，就成為一種必然的選擇。

（二）新中國地方立法的形成及模式

1.中國地方立法的特殊經歷。中國自從秦朝建立專制集權體制以來，總的來看是以立法權高度集中在中央為主要特點。在很長的歷史時期中，中國的地方國家機關沒有立法機關，更沒有立法權。這在非戰亂、非割據時期的國家機關設置上可以非常明白、直觀地獲知。地方國家機關的職能更多地體現在其行政性（執行性）方面，在人權（任用權）、事權和財權等諸多方面都由中央統攬，中央刻意壓制地方政府的自主性、靈活性。這種“一統就死，一放就亂”的治理格局一直到今天還能尋覓到蹤跡。從新中國的憲政史來看，真正意義上的地方立法，是從1979年以后陸續通過憲法性文件或者專門決議賦予地方國家機關以地方立法權才開始的。筆者在此對我國地方立法的分析將主要著眼于地方性法規。

新中國成立至1954年憲法頒布之前，我國其實是有地方立法的，但這一階段的地方立法是為了填補國民黨政權法統被廢除之后的立法空白的權宜之計，因而具有無法律依據、立法職權分散的特點。③

1954年憲法頒布至1979年地方組織法出臺之前，我國事實上取消了地方立法權。

在黨和國家工作重心轉移的戰略決策確定后，我國在經濟發展方面所面臨的問題與單一制國家有相當大的相似性（社會發展的迅猛、地區差異的凸顯、地方事務的繁劇、民眾預期的提高等）。為了調動中央和地方的積極性，中央與地方的適度分權就是無法回避的現實問題。但是從我國的歷史傳統和當時的決策者的經驗看，如何分權才是適度的，這需要有一個適應過程。因此，隨著時代的不斷發展和認識的逐步清晰，地方立法由1979年的地方組織法到1982年的憲法、1986年第二次修改的地方組織法，直至2000年的《立法法》，逐步變得層級清晰起來。當然，現行的地方立法制度還將進一步完善。

2.當今我國的地方立法模式。通過對我國現行地方立法制度的觀察，筆者認為，我國的地方立法作為單一制國家的地方立法，有其鮮明的特色。按照獲得地方立法權的途徑的不同，可以分為以下幾個模式：

（1）憲法賦權型。此類型是在憲法和地方組織法中明確規定的。1979年地方組織法在賦予省級人大及其常委會立法權時，沒有賦予省會城市和較大市地方立法權。1982年12月10日，五屆全國人大五次會議修改地方組織法，規定省會城市和較大市人大常委會可以擬定地方性法規草案，提請省級人大常委會審議制定，一般稱為 “半個立法權”。1986年12月2日，全國人大常委會再次修改地方組織法，將省會城市和較大市的立法權擴大到該市的人民代表大會，并且將其人大及其常委會的立法權限修改為可以制定地方性法規，報省級人大常委會批準后施行。同時，按照地方組織法的規定，省、自治區、直轄市的人民政府，省會市及較大的市的人民政府擁有地方行政立法權。此類地方立法是我國地方立法的“正規軍”，對于層級和權限規定得較為系統，這也是中央對地方立法進行規?？刂频囊环N安排，目的是防止立法權的過度分散。④

（2）授權專屬型。此類型是由中央以專門法的形式授予某些特殊地方主體立法權，而且這種授權的力度也比上述的憲法賦權型要大，即獲得授權的特殊地方主體可以頒布法律，而不是地方性法規。這已經與聯邦制國家的聯邦與聯邦成員的關系相似了。此類地方立法最典型的是1997年7月1生效的《香港特別行政區基本法》，該法第73條第1項規定，香港特別行政區立法會有權“根據本法規定并依照法定程序制定、修改和廢除法律”。于1999年12月生效的《澳門特別行政區基本法》第71條中也有類似規定。鑒于此類地方立法的形成原因極其特殊，而且也不可能被推廣，因此，我們沒必要從法制統一的角度去看待它，反而可以理解為它豐富了我國的立法式樣。⑤

（3）移權配置型。此類型是中央通過決議，在原有地方立法的布局之外，使原來并不具有地方立法權的地方主體獲得地方立法權——中央對地方立法權進行了新的配置——它是一種不同于特別行政區專屬立法權的新的授權立法模式。1992年7月七屆全國人大常委會二十六次會議、1994年3月八屆全國人大二次會議、1996年3月八屆全國人大四次會議先后通過決定，授權深圳、廈門、汕頭和珠海人大及其常委會制定法規在本經濟特區實施，使經濟特區所在市有了完整的立法權，經濟特區制定法規的范圍也由單項經濟法規擴大到單項經濟法規以外的其他法規。人們往往稱該類地方立法為經濟特區立法。經濟特區立法對于地方省級人大而言，是將其原來掌握的地方立法權轉移給新設立的地方主體。按照前述授權決定和2000年生效的《立法法》第65條、第81條的相關規定，經濟特區立法與一般地方立法相比，有其特殊性：一是在遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則的前提下，可以對已有相關立法的具體規定作出變通；二是經濟特區所在地的省制定的經濟特區法規需報全國人大常委會和國務院備案，經濟特區所在地的市制定的經濟特區法規需報全國人大常委會、國務院和省人大常委會備案，但和較大市制定的地方性法規有所不同，不需要報省人大常委會批準；三是具有優先適用效力。經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。⑥尤其引人矚目的是，在2000年《立法法》生效之后，深圳等經濟特區同時擁有了經濟特區立法權和較大市立法權，而且兩者之間各有側重，適用范圍也不同。應當說，經濟特區立法是對原有地方立法體制的一種突破，其影響有待于實踐的檢驗。

二、我國地方立法的發展與調整

（一）我國地方立法的發展

1.地方立法數量的劇增。地方立法權從無到有，地方事務又是千頭萬緒，擁有地方立法權的地方國家機關在地方立法上花費了大量的精力，出臺了大量的地方性法規、規章。截至2008年12月底，地方人大及其常委會已制定現行有效的地方性法規8649部，其中包括省級地方性法規5162部，較大的市地方性法規2534部，經濟特區法規255部，自治條例138部，單行條例560部。此外，享有地方立法權的政府還制定了9000多部地方性規章。⑦為數眾多的地方立法，不僅為各地的改革開放和社會發展提供了有力的制度保障，而且為國家立法積累了經驗，在實施依法治國基本方略過程中發揮了不可替代的積極職能。

從現在已知的資料，我們可以發現各地地方立法幾乎都經歷了一個立法起步——立法高峰——立法減速的過程，也就是說現在地方立法數量的增長速度明顯放緩。究其原因，首先是地方立法的覆蓋面已經相當大，急需的立法相對少了（急用先立一直是我國立法的動力之一）；其次，立法數量已經不是越來越成熟的地方立法機關的追求目標了；再次，立法過程中，修改、廢止地方性法規的數量相當大，花費了地方立法機關相當多的精力；⑧最后，監督制度的逐步完善在一定程度上抑制了部分地方立法機關的立法沖動。

2.地方立法內容的擴展。按照《立法法》第64條的規定，地方性法規的立法權限范圍，主要集中于執行性、地方性和先行性三個方面。執行性（實施性）地方立法主要滿足細化、貫徹上位法；地方性（自主性）地方立法主要應用于地方性事務，如地方風景名勝保護、煙花爆竹管理等；先行性地方立法適用于中央專屬立法權以外，中央尚未立法的事項，具有試驗性、摸索性等特點。其中地方性、先行性地方立法常常以創制法的形式出現，而且是地方立法內容擴展的最大領域，也最容易獲得地方立法“經驗”和“第一”的名譽，是地方立法機關津津樂道的話題。

地方立法從一開始就把主要精力放在了制定管理類地方性法規方面，這在發展經濟和促進社會進步的初期是可以理解的，畢竟有那么多的社會空間需要秩序，社會又是如此充滿活力和誘惑。直到今天，當人們回顧這30余年的地方立法歷程時，仍然可以看出管理類地方性法規在其中所占的比例。以上海為例，截至2010年初，上?，F行有效的148件地方性法規中，屬于經濟管理、社會管理和城市建設與管理等方面的法規達到110件，約占總數的74%；涉及社會服務和民生保障領域的法規僅18件，約占總數的12%。⑨

隨著以人為本、構建和諧社會觀念和政策的出臺，有關社會服務和民生保障方面的立法的重要性日益凸顯，地方立法在這方面的力度也隨之加大。以武漢市為例，截至2010年初，武漢市現行有效的84件地方性法規中，涉及社會服務和民生保障方面的法規就有19件，比例已達近23%。可以預見，隨著社會的不斷進步，有關社會服務和民生保障方面的立法的總量還會大幅增加。

3.地方立法方式的多樣。地方立法在相當長的一段時期內，采取的是“閉門立法”的方式——主要是通過“部門立法”的方式進行的。這種方式是地方立法機關委托政府職能部門起草，然后由地方立法機關審議通過。據稱這種方式占到地方性法規制定的80%。⑩這種立法的效率自然是很高，但在這一過程中容易滋生部門利益擴張的弊端，而忽視民眾的切身利益，因此需要更加民主的立法方式。

隨著對民意的日益重視以及《立法法》相關規定的出臺，地方立法的方式較之以往有了很大的改善和豐富。盡管《立法法》對立法方式的拓展性規定主要是針對制定法律和行政法規的，但卻對地方立法提供了改進立法方式的方向。從目前的發展看，新增的“開門立法”的立法方式包括立法聽證、立法論證和立法座談等，限于資料和篇幅，本文主要介紹立法聽證。

立法聽證（Legislative Hearing）是指立法機關在立法過程中，為了收集、獲取與立法有關的資料、信息，邀請有關政府部門、專家學者及與法律法規有利害關系的公民、法人甚至普通民眾等到會陳訴意見，為立法機關審議法律法規提供依據與各種參考意見的一種制度。其目的在于用一種形式正義來確保實質正義，用程序公平來確保結果公正。

目前我國已有很多省市制定了立法聽證制度，涉及的領域也非常廣泛。立法聽證在收集信息、體現民意、協調利益、法制宣傳方面有著非常積極的作用。但是在現階段，地方立法聽證也存在著依據不明確、范圍不清晰、參加人不確定、程序不規范和結果處理不合理等問題，還有待改進。同時，地方立法聽證還必然帶來成本上升、立法周期延長等現實問題，這些現實問題在多大程度上對地方立法機關的立法計劃產生影響（地方立法機關也有目標管理的壓力），能否動搖地方立法機關繼續推行立法聽證，還有待進一步觀察。

（二）我國地方立法的調整

前面提到我國地方立法在發展中存在的問題和不足，為今后的調整、改進和完善提供了方向。在這一過程中，需要作出調整的，不僅是制度，也包括觀念。筆者準備對幾組關系進行簡單地分析，試圖理清其中的觀念和思路。

1.數量和質量的關系。當前我國的地方立法處于由數量型向質量型轉變的階段。具體說來，從1992年開始，我國經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉變，這一深刻變革使得我國經濟與社會生活涌現出大量的新的社會關系需要通過立法來規范，中央與地方立法的高峰就出現在這一時期。上海市十屆人大（1993~1998年）新制定法規達59件，武漢市在1993~2002年的10年間，新制定法規也多達54件，其速度遠遠超過其他年份的立法速度和數量，即1992~2000年是我國地方立法的數量型階段。

地方立法高速增長、數量急劇增加，其原因除了上文提到的社會出現深刻變革、新型社會關系大量涌現之外，還包括中央發出加快立法步伐的號召，地方立法機關急于為地方執法提供執法依據等因素。這種自上而下的高速立法的景象，在世界立法史上也是罕見的。這種以立新法為主的數量型立法，確實使地方的經濟與社會生活基本上實現了有法可依，但同時，由于立法速度過快，在質量上難免就有所疏忽，這也為隨之而來的質量型立法埋下了伏筆。

質量型立法以地方性法規的立、改、廢并舉為主要特征。修改和廢止地方性法規，有的是因為原有立法已經不適應新形勢的需要，有的是隨著上位法的調整而調整，有的是隨著上位法的出臺而廢止。尤其是2000年《立法法》相對明確地規定了地方立法的權限范圍之后，隨之而來的地方性法規的修改和廢止工作在地方立法中占有重要位置。以上海市為例，在2000年和2001年，上海市人大常委會審議的法規屬于修改和廢止的約占了審議法規總數的40%。

如果說數量型立法追求的是數字或者是立法的覆蓋面的話，那么質量型立法追求的就是立法的有效性。數量和質量在地方立法中本不應成為一對矛盾，但是在多種因素的聚合下，卻呈現對立狀態。從現代社會的發展歷程看，當面對重大社會變革之時，國家機關通過立法來調控社會發展進程，確實有其必然性。但是，重大社會變革畢竟不是人類社會的常態，因此，在社會發展的大多數階段，以平常心進行立法，就是一種必須堅持的態度了。

2.開門和閉門的關系。開門立法方興未艾，閉門立法正經歷前所未有的壓力，這就是當前我國地方立法在立法方式上的現狀。

開門立法之所以方興未艾，是因為通過開門立法已經取得非常好的效果，激發了社會各界的參與興趣，但同時在相關的制度建設、程序設置、經費安排、立法習慣、事后監督等方面還不夠完善和成熟，這會影響開門立法的普及和推廣。有媒體報道，某省人大搞一次立法聽證，前后準備一個半月，除媒體以外有110人參加，在賓館租會議室，還要負責外地聽證參與人的食宿，一次花費近2萬元。辦一次聽證會通常少的花2至3萬元，多的十來萬，有的地方為了擴大宣傳，竟然花100萬元1小時的費用租用衛星傳信號，大大增加了聽證的成本。

閉門立法是一種傳統的立法模式。它遵循的是官方建章立制，民眾遵紀守法的傳統套路。閉門立法的好處是立項快、起草快、審議方便、費用低等，所以至今仍占據現行有效地地方立法的大部分。據重慶市人大收集的數據，自2000年3月《立法法》頒布至2003年底以來的4年中，全國31個省級人大常委會制定的1069件地方性法規中，進行聽證的不超過20件，占總數不到2%。這說明在現階段立法聽證普及化程度不高，立法資源分配不均衡，整體立法質量還有待提高。

從表面看，開門立法與閉門立法是一個立法速度或者效率問題，其實質涉及立法民主或者地方立法中的民眾參與問題。30多年的改革開放歷程，不僅使我國在經濟發展、社會進步等方面取得了巨大成就，而且使社會成員的主體意識被喚醒。他們與大多數地方性法規關系密切，作為利益攸關者，要求參與到地方立法中來，這種期盼與國家的社會發展和法治進程的方向是一致的。因此，我們可以暫時放下一些諸如立法效率與速度、目標管理等功利性顧慮，更多、更廣泛地讓利益相關主體參與到地方立法中來，推進地方立法的穩步前進。如果地方立法能更加貼近民意，在執行中也就更加順暢，同時也能減少地方立法的修改和廢止的頻率，這事實上也就提高了立法效率，立法資源也就會運用得更加合理、科學。

3.管理和服務的關系。前面已經提到，在目前我國的地方立法中，管理型法規在地方性法規所占的比例，要遠遠超過服務型法規?，F在如果探討管理與服務的關系問題，似乎答案是非常一致的，無論是立法者，還是執法者，抑或是學者，更不用說普通民眾，指向一定是服務。這種普遍的愿景，與現實是否相契合，則見仁見智、莫衷一是。在現實生活中，地方國家機關在管理和服務上都是不可偏廢的，任何極端的做法都是不可取的。筆者認為，在地方政府實力強勁、政府職能轉變任重道遠、傳統治理模式慣性仍在、普通民眾的知情權、參與權、表達權和監督權的實現程度仍不理想的現實面前，期望通過地方立法一下子將局面扭轉過來，則未免過于理想化了。現在的大的觀念已經轉變，接下來的具體制度的調整，和具體執行中的每一個環節所涉及到的觀念的轉變，其難度將大大超出地方立法的難度。而這些具體的，甚至是瑣碎的制度和觀念的轉變狀況，將直接決定管理和服務的實際水準。

（注：本文系作者為負責人的課題組承擔的校級課題《地方立法的思路及發展方向研究》的成果，由作者撰寫全文。課題組成員包括：涂克明、劉建平、胡玲莉、杜海萍、關耀富、劉鴻斌。本文的完成，得到了武漢市人大常委會法規工作室的大力支持和協助，在此表示衷心感謝。）

注 釋：

① 周旺生：《地方立法概述》http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-08/ 21/content_1038081.htm。

②③楊利敏：《論我國單一制下的地方立法相對分權》，《廈門大學法律評論》第1期（2001）。

④省、自治區、直轄市的人大及其常委會的立法，省會市和較大的市的人大及其常委會的立法和民族自治地方的人大的立法。其依據是憲法第100條、116條，地方各級人大和地方各級人民政府組織法第7條、43條。省、自治區、直轄市的人民政府，省會市及較大的市的人民政府的立法。其依據是地方各級人大和地方各級人民政府組織法第60條。

⑤ 從比較法學角度，可以將我國的法制格局描述為“一國、兩制、三法系（社會主義、大陸和英美）、四法域（香港法源自英美、臺灣法源自日本、澳門法源自葡萄牙、大陸法源自蘇聯）”。

⑥秦蓁：《經濟特區授權立法有關情況綜述》，引自中國人大網http:// www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/dfrd30year/2009-04/14/content_1497664.htm。

⑦《中國地方立法三十年》，引自寧夏政府法制網，http://www.nxfzb.gov. cn/news.aspx?n=1807。

⑧截至2010年1月，武漢市除現行有效的84件地方性法規之外，還修改50件次法規、廢止18件法規。

⑨鄭輝：《上海人大立法三十年：歷程、經驗、前瞻》，引自人大與議會研究網http://www.e-cpcs.org/newsinfo.asp?Newsid=19389。

⑩裴智勇：《開門立法是良方》，引自中國人大網http://www.npc.gov. cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2009-12/02/content_1528375.htm。