中國政府大部制改革的難點與必然性分析

李玉忠

（菏澤學院 社會科學系，山東 菏澤 274015）

中國政府大部制改革的難點與必然性分析

李玉忠

（菏澤學院 社會科學系，山東 菏澤 274015）

改革開發以來，隨著我國政府職能分工的專業化發展，加強政府內部的綜合協調，擴大部門間的橫向聯系也就日益突出，逐步實現我國政府的大部制,這是我國的國情以及市場經濟的必然要求。當然，部門整合的過程不會一帆風順，實行大部制有眾多的難點，以及各方面特別是體制方面的阻力。政府要做的就是正視其難點，排除其阻力，要通過廣泛發揚民主，拓寬反映社情民意的渠道，廣泛集中民智，逐步整合部門資源，實現我國的大部制改革。

大部制；整和機制；政府職能；公共服務

—、大部制改革的背景

所謂的大部制就是政府各級部門在機構的設置上，加大橫向覆蓋的范圍，將類似的職能盡量集中在一個大的部門中，部門的職能主要為宏觀管理、國家戰略制定等，也就是對政府部門機構進行大部分的歸整與協調。

大部制起源于西方，二戰后隨著政府職能分工的專業化發展，加強政府內部的綜合協調，擴大部門間的橫向聯系也就日益突出。這是因為一方面高效率的行政管理應是在整體的規劃下的明確分工，在分工的基礎上的有效協調；另一方面，現代政府由于其復雜性、廣泛性，不是一個部門所承擔的，往往需要各個部門的協力配合，共同完成政府內部的綜合協調。擴大政府部門間的橫向聯系，就成為了西方國家行政改革的重要內容和主要趨勢之一，如英國和法國表現為建立一些超部級機構，而日本在80年代的政府機構改革中，對外務、文部、國土等11個省廳的內部機構進行了合并與重新組建，對240個科進行了合理的調整。撤消了其中的116個，與此同時，又將人事院、行政管理廳合并成總務廳，在總理府內設置由智囊人物組成的綜合規劃會議作為內閣總理大臣的咨詢機構等。

中國政府自改革開放以來實行多次的政府機構改革以適應經濟建設發展的需要，以2003年新一屆政府組建為分水嶺，2003年以前的政府機構改革以效率為價值導向，以促進經濟建設為主要目標，以轉變政府的經濟職能為基本途徑。2003年后的政府機構改革以科學發展觀為指導，以建設公共服務型政府為目的，以全面促進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設為目標，以全面履行政府的社會經濟職能為基本途徑。從中可以看到，新一屆政府向我們展示了新的改革思路，跳出了以往的政府機構改革的“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的怪圈。

二、大部制改革的必然性

（一）中國現實國情的要求

中國改革開放30年來社會階層分化、利益分化的總體趨勢已經很明顯，“從利益平均化到利益多極化，從利益依賴性到利益獨立性，從利益穩定性到利益多變性。”在社會轉型期，社會成員過分追求經濟利益，政府官員容易發生大面積的腐敗，同時無論從生產力和生產關系還是從經濟基礎和上層建筑的矛盾來看，其矛盾的調適與化解都要依賴于作為上層建筑核心的國家和政府，這一方面是由政府在國家、社會和個人生活的地位決定的，另一方面是由我國實行的共產黨領導的議行合一制，奉行的單一制的國家體制以及走社會主義的道路的特殊國情決定的。

政府是公眾利益的代表者。國民經濟的良性運行可持續發展，人民群眾的物質精神文化生活水平的提高，人的全面發展，社會的和諧、公平、正義都需要政府的宏觀把握，統籌兼顧。政府機構改革的最終目的是保證決策制定的科學性和有效性，決策執行的暢通性和嚴格性。

（二）社會主義市場經濟的要求

目前我國發生了巨大變化，市場經濟的發展促使社會階層、社會風氣、思想文化、利益調配都發生著急劇的變化，社會上層的聚合效應和下層的碎片化嚴重影響著社會的健康發展，政治精英和財富精英的聚合已經不容回避，政治精英手中的權利正是財富精英所渴望的，而政治精英的財富欲望的膨脹使得他們拜倒在財富精英的金錢之下。這不得不使我們思考。如果不破除那種“權利部門化、部門利益化、利益個人化”的政治體制弊端，那么由此引發的政治危機將難以預測。

隨著市場體系建設的推進，制定促進公平競爭的市場規則，維護良好的市場經濟秩序，健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系就必須要打破部門分割，弄清市場分割的體制障礙和政策規定，所以說“市場經濟是實行大部制的驅動力”。市場經濟是市場調節資源的開放型經濟模式，從十四大提出建立社會主義市場經濟體制到現在，我國的市場經濟迅速發展，國際經濟技術交流與合作不斷擴大，現代化建設突飛猛進。在這種情況下，與傳統的經濟體制相適應的政治體制極大地阻礙了企業經營機制的轉化，政企不分，政府直接干預企業的生產經營活動，不能形成科學決策的投資體制，這樣容易造成責任不清和決策的失誤，難以發揮市場在資源配置中的基礎性作用。許多本應該運用經濟和法律手段或者通過社會中介組織來解決的問題也是通過設立政府機構來管理，把過多的社會責任、事務矛盾集中在政府身上。這表明政府機構臃腫和政府部門的責任不清，與日益發展的社會主義市場經濟是不相適應的，這也是政府機構需要改革的深刻根源。行政體制和機構改革的嚴重滯后阻礙了國民經濟和生產力的迅速發展，部門整合是大勢所趨。

三、大部制改革任重道遠

（一）改革的難點分析

政府機構改革在一定的意義上是屬于利益的自我調節，屬于自己改變自己，從這個角度講，部門利益是政府機構改革的最大阻力。實行大部制，難點很多，據海內外專家的分析，主要有四難。一，權力整合難。大部制下，相關幾個部的權力重新洗牌，整合到一塊，考驗改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀闊斧，又要心細如絲，做到平穩過渡，無縫銜接，確實不容易；二，人員分流難。機構精簡和重組勢必帶來人員的分流。分流人員是歷次機構改革最為頭疼的事。公務員是國家整體運行寶貴的人力資源，是維護正常國家秩序的保障和基礎，公務員隊伍的穩定，關乎社會穩定；三，機制磨合難。在大部制下，機構內部的磨合，外部的磨合，上下之間的磨合，與執政黨的機構設置如何對接，怎樣才能不重復、不重疊等等，都在考驗大部制的生存系數；四，運行監督難。實行大部制管理后，由原來的幾部委組成新部門，權力和財力勢必更加集中，一個部門的權力更大了，能不能建立起有效的權力約束機制，能不能有效遏制部門利益，怎樣防止因權力過度集中而產生的腐敗問題，成為影響改革的一大關鍵因素。

（二）我國體制改革的阻力分析

超部級機構的設立，不僅使部的數量和政府的工作種類減少，可以使很多的重要問題在部門內就得到解決，而無須部際委員會來協調，不過超部級制度也有一些的缺陷，如部門的規模過大，造成部門內的決策層次增加和決策時間的拖延，增加了部門主管的壓力。

中國政府目前的行政體制改革的主要阻力是，脫胎于高度集中的政治體制下的政府各個部門之間職責不清、協調不力、管理方式落后、辦事效率不高。政府各個部門有嚴重的利益傾向，政府的公共政策的制定過程實際上是部門主導的，這個過程最終會把部門利益凌駕于公眾的利益之上，導致決策周期很長，決策效率很低，代表公眾利益的價值取向將大打折扣；部門設置越多相互之間的交叉概率越高，責任邊界越不清晰，實施起來各有各的利益，最后完全有可能犧牲公眾的利益。正是由于這種權利部門化、部門利益化、利益個人化，導致無休止的推諉扯皮，形成嚴重的政治體制弊端。

（三）改革的配套設施

大部制改革作為行政管理體制改革的關鍵環節，涉及到復雜的利益關系和權力關系的調整，是一項系統工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協調、彼此促進。當前特別重要的是應當以政府機構改革為契機，加快推進事業單位分類改革，創新公共產品的提供機制，重視公益性事業單位在提供公共產品和公共服務中的重要作用，還可以更多地采取購買服務的提供方式。要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術性、服務性和經辦性職能交給事業單位和中介組織承擔；規范和發展行業協會、商會等社會中介組織，為政府職能轉變和機構改革提供良好的社會環境。

公共服務型政府與公共財政具有天然的統一性。推進大部制改革，建設服務型政府，應當重視發揮公共財政體制改革的重要作用。西方一些國家沒有組織、人事和編制部門，而機構數量和官員及公務員規模能在數量上控制住，其重要原因就在于建立機構和增加公務員需要有預算，而預算需要議會批準。實際上是預算在控制編制，政府增加機構和人員的權力在議會，政府不能自我膨脹。因此，要借鑒發達國家的經驗，改革預算管理體制，既實現預算的編制、執行、監督相分離，也實現編制與預算相結合，發揮預算管理改革對鞏固機構改革成果的約束作用。此外，要發揮預算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設計科學、規范、公正、透明的預算制度，從源頭上控制和降低行政成本。

四、大部制改革的前景

正視其難點，是為了慎之又慎行事。中國的大部制改革很難一步到位，而應該是一個循序漸進的過程。由于大部制改革涉及許多部門的利益調整，牽扯到許多的問題，所以大部制僅僅是拉開了新一輪國家機構改革的序幕。正如胡錦濤總書記在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話那樣，“要通過廣泛發揚民主，拓寬反映社情民意的渠道，充分完善反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力的決策機制，形成能夠全面表達社會毅力、有效平衡社會利益、科學調整社會利益的利益協調機制。”中央政府以通過大部制整合行政資源，構建公共服務型政府的新一輪政府機構改革呈現在我們的面前，政府機構改革正在漸進式展開。盡管如此，我還是堅信，只要我們在黨的領導下，承前啟后，繼往開來，努力開拓創新，就一定能走得更好，在當代中國改革中，成功地開辟一條新道路來。

[1]曹沛霖.比較政府體制[M].上海:上海復旦大學出版社,1993.

[2]桑玉成.利益分化的政治時代[M].上海:上海學術出版社,2002.

[3]溫家寶.十一屆全國人大一次會議政府工作報告[N].人民日報，2008-03-05.

[4]徐鐵良,王東杰.大部制改革問題探析[J].法制與社會,2008,(22).