帕累托改進和分稅制改革

于 塏

(南京大學政府管理學院,江蘇南京 210093)

引言

帕累托改進是以意大利經濟學家帕累托的名字命名的,基于帕累托最優基礎之上的一個微觀經濟學范疇,是福利經濟學的常用概念。帕累托最優是指在不減少一方福利的情況下不可能增加另外一方福利的狀態,而帕累托改進則是指“在存在經濟無效率的情況下,若進行了資源重新配置,確實至少使得某個人的效用水平在其他任何人的效用不變情況下有所提高”[1]的狀態。

1993年 12月 15日,國務院發布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》,并于 1994年 1月 1日起施行。這是對我國財稅體制甚至是整個經濟體制的一項重大改革。分稅制改革是我國財稅體制在特殊的歷史背景和特殊的經濟體制改革進程中,由包干制向分級分稅模式轉變的制度變革,目標是建立與市場經濟體制相適應的財稅體制,考慮到改革中各方面的承受力,分稅制改革是在保障地方既得利益前提下進行的漸進式的、溫和的改革。

本文將從帕累托改進的角度對分稅制改革作一探討。

一、分稅制改革的背景

我國的分稅制改革經歷了由點到面、由理論到實踐逐步推進的過程。改革的總體方針模式選擇了“漸進式”的改革模式,“存量不變,增量調整”的設計思路保證了新舊體制的平穩過渡。[2]盡管這項改革使中央和地方的財政關系和財政收入格局發生了重大變化,但是我們從分稅制改革的基本原則和實施效果可以看出,這項改革在一定時間內是一項非常接近完全意義上的帕累托改進的改革,使最大多數人的福利得到了提升,是一個效率不斷增進的過程,這不僅僅體現在資源的配置方面,也體現在整體福利水平的提升方面。

分稅制改革的主要內容是具體按照征收管理權和稅款支配權兩個標準,將中央與地方收入、事權和支出等重新劃分,中央對地方稅收返還的確定等。[3]到目前為止,我國實行分稅制改革已經16年,分稅制的財政預算管理體制對于理順財政的分配關系、增強中央的宏觀調控能力、促進社會主義市場經濟體制的確立和國民經濟持續穩定的發展起到了十分重要的作用。分稅制改革調整了財政分配格局,初步規范了財政分配關系,調動了地方政府廣開財源、確保財政收入增長的積極性,財政收入從分稅制改革前的 4000多億元增加到 2009年的 6.84萬億元,中央宏觀調控的能力大幅增強。同時也優化了資源配置,并且推進了市場經濟的發展,加快了政府職能、企業機制和經濟結構的轉變,具體表現在地方政府逐漸開始重視第一產業和第三產業的發展,產業結構的調整理念更傾向于依靠經濟效益的提升,摒棄了單純依賴增加流轉稅的粗放方式?？傊?分稅制改革是中國改革開放之后財政體制的一次具有里程碑意義的重大改革。

二、財政體制改革與非帕累托改進

一般而言,財政體制改革往往是一個非帕累托改進的過程。財政體制規定了政府間財政資源的分配關系,對政府間的財政資源進行重新配置。因此,財政體制改革的實質就是對權力、資源和利益進行重新調整安排和再次分配的過程。調整過程中,中央財政收入的增加或減少必須以地方財政收入的損失或增加為條件,部分省市財力的增加或減少必須以其他省市財力的損失或增加為條件,但也可能存在雙贏的局面,就是中央政府和地方政府能夠同時在財政體制改革中獲得利益,可是各方獲益大小是有區別的,造成地方政府財政實力位次排序的變化,很多位次順序下降的地方政府會感到自己的相對利益受到了損失,盡管它們的實際利益得到了增加。比如 2002年我國實行的所得稅體制改革,當時財政部預估東部沿海發達經濟省份必定會對這項改革有異議,中西部經濟欠發達省份應該會對改革給予支持。因為實現共同富裕、縮小地區間財稅差距是所得稅改革的目的所在,而對于改革所得稅分享辦法所增加的收入,中央會全部用于對地方政府的轉移支付,而且主要集中于中西部地區。然而出乎財政部意料的是,中西部省份也對所得稅改革方案提出了異議,問題就出在中央在實施改革的過程中會將中西部省份的部分財力集中,然后集中安排對這些省份進行轉移支付。很明顯,這些省份更愿意自己征收并自行安排財政收入以強化財政主動性。因此,財政體制的改革一般而言是一個非帕累托改進的過程。

然而,前文所講 1994年的分稅制改革則是一項非常接近完全意義上的帕累托改進的改革。這是因為當時為了確保分稅制改革能夠順利實施而采取的對地方政府的一種補償措施,即選擇了“基數 +增長”的模式,簡單講就是增量調節,以此保護和承認地方的既得利益,并在此基礎上能夠穩步推行分稅制改革。在沒有更好的體制辦法和標準的情況下,通過保護既得利益和調節增量的方式,既能夠調節地方政府間的財力狀況,同時也確保了效率,彌合了我國漸進式改革的總體方針。這樣分稅制改革就成功實現了由“非帕累托改進狀態”到“帕累托改進狀態”的有效轉換。

三、喪失帕累托改進空間的“基數 +增長”改革模式

分稅制改革在我國漸進式改革總方針的背景下是一個過渡性的制度安排,隨著時間的推移,帕累托改進的空間會因為達到改革的臨界點而逐漸喪失。也就是說,在增進了其中一部分的利益的同時必然會損失另一部分的利益。盡管分稅制改革對經濟社會的發展起到了很大的作用,并且從表面上看分稅制現在還能繼續順利實施,但是過多地關注于“基數 +增長”的體制模式會回避和忽視改革大方向上的關鍵環節和主要矛盾,從而會引發一系列新的問題和矛盾,形成我國漸進式改革的掣肘。

以基數為例,正常情況下為了不讓自身的財政實力受到體制性的削減和影響會保持剛性的既得利益,下級政府會以上一年的財政基數指標為目標,想方設法去完成。在分稅制改革初期,通常下級政府的財政收入一般都有一定的數據保留,所以基數問題還處于隱性階段,但是隨著時間的推移,基數的絕對數量越來越大,基數問題就逐漸變得顯性化。通常情況下,下級政府為了實現上一年的基數指標有兩種渠道,一種是努力發展當地社會經濟,另一種則是弄虛作假,比如先征后返、買稅等。近些年來,公共財政理念的不斷深入,社會保障、醫療等政府公共物品的供給不斷增加,導致財政支出逐年增加。而對地方政府而言,日常行政事務增多,改革和發展的支出壓力比較大,特別是基層政府和西部欠發達地區,大部分已陷于“基數 +增長”的怪圈,一方面不遺余力地達到上一年的基數指標,另一方面為了滿足不斷膨脹的財政支出規模而去發展經濟,在經濟增長中分享微不足道的增量財力?？墒菬o限的財政收入增長需求和有限的經濟增長能力之間存在著矛盾,這種矛盾導致地方政府步入了一種不合理的次優選擇,比如過度開采利用資源、提供價格極其低廉的土地等。這種制度設計缺陷的普遍存在,很難從根本上遏制盲目發展經濟的沖動所導致的負效應。尤其是隨著這種漸進式改革的逐步推進和深化,在各種既得利益集團已相對清晰地形成的新格局之下,現在嘗試任何一項改革完善措施,都必然碰到觸動既得利益的敏感問題。這些問題主要表現在：分稅制改革加劇了地區之間的財政能力差異和稅收負擔的差異,從而擴大了地區之間的經濟差距,形成了中央與地方、地方與地方的緊張制衡關系。另外,在權力主導型分稅制的機理傳導下,財權一級級向上轉移,而事權卻相對下移,地方政府要做的事越來越多,但手中可支配的財力相對越來越少,其表現就是2008年我國所有的財政收入中中央拿走了接近60%的份額,基層財政困難重重,從而導致有些地方政府過分依賴于土地出讓金來維持財政,進而衍生出高房價等民生問題。

四、非帕累托改進狀態下的分稅制改革

通過以上探討我們可以看出,隨著時間的推移,我國現行財政體制“基數 +增長”的模式所產生的正激勵效應正逐漸減弱,已經喪失了帕累托改進狀態,并且逐漸演變為負激勵,產生負效應,并衍生出了一系列新的問題。針對這些問題,我國在未來新一輪稅制改革的調整過程中,必須根據具體的因素法確定不同地區的“存量”比例,要不斷弱化“存量”帶來的束縛和限制,逐步解決現行制度設計中的種種問題和缺陷。要建立和完善科學的轉移支付制度,明晰各級政府的財權和事權,同時要處理好現行“層級財政”的轉換,以解決基層財政困難的問題。

建立科學的轉移支付制度。應以規范的轉移支付制度取代按基數法確定的稅收返還制度和包干制下的各種補助制度;逐步改基數法為因素法,合理確定各級政府的財政收支數額;合理確定中央政府和地方政府財政收入的比例以及轉移支付的規模;規范中央財政對地方轉移支付的方式,可以采用預算補助、專項補助和臨時補助等方法;加強中央對地方轉移支付資金使用的監督,以提升財政資金的使用效益。

明晰各級政府的事權,完善地方政府稅權?？傮w原則是,首先要確定好事權,然后根據事權決定財政支出,再根據支出確定各級政府應得的財政收入。唯有事權和財權統一,政府履行相應的職能才有物質保證。而事權的劃分與政府的職能緊密相關。因此,要完善分稅制,就必須轉變政府的職能,明確政府與市場的職能,尊重市場經濟秩序,并以此為依據重新界定國家財政的支出范圍。具體可以從中央與地方政府的具體職能劃分和公共產品供給的受益范圍這兩個層面來合理劃分各級政府的事權,并把各級政府的事權以法律形式框定下來,然后根據財權與事權相統一的原則,確定各級政府的支出數額和范圍,合理劃分中央與地方稅權。

財政體制應盡快從現行的“層級財政”向“轄區財政”轉變。我國有五級政府,是世界上主要國家中政府層級最多的國家,過多的政府層級使得中國不可能像國外那樣完整地按稅種劃分收入,而只能加大共享收入。為了緩解縣鄉財政困難,實現省以下財政層級的扁平化,可以推進省直管縣和鄉財縣管改革的試點,同時可以考慮建立轄區財政責任機制,明確轄區內的責任事權支出劃分,只有這樣,才能從根本上解決國家目前所面臨的基層財政困難問題。

[1] 高鴻業.西方經濟學[M].北京：中國人民大學出版社,2000.

[2] 王振宇.關于完善分稅制財政體制的幾點思考[J].地方財政研究,2008(8)：21-24.

[3] 洪銀興.公共財政學[M].南京：南京大學出版社,2003：326-327.