淺析當前我國農民政治參與的制度支持

蔡振亞，華創業

(中原工學院人文社會科學學院，河南鄭州450007)

淺析當前我國農民政治參與的制度支持

蔡振亞，華創業

(中原工學院人文社會科學學院，河南鄭州450007)

當前國家為我國農民有序政治參與提供了很好的政治基礎，但是制度還很不完善，存在一些不足。農民政治參與仍然以非制度為主，暴露了許多缺陷。因此，強化我國農民政治參與制度化建設已經成為解決當前農民政治參與問題的關鍵所在。

農民;政治參與;制度支持

政治參與是指公民通過各種方式參與國家政治生活并影響政治體系的構成運行方式、運行規則和政治過程的行為。［1］農民制度化政治參與主要是指當前我國廣大農村農民依據憲法、法律以及規章制度等所賦予的權利，直接或間接地通過投票、開會、上訪、訴訟等各種形式，參與國家的政治生活，表達自己的政治愿望，通過試圖影響政府各級部門決策的有序政治參與形式，達到保護農民切身利益的政治參與行為。我國是以農業人口為主的國家，因此，農民的政治參與狀況，對我國民主政治的發展起著舉足輕重的作用。現階段，我國農民政治參與種種問題的出現，特別是非制度化政治參與問題的擴大化，在很大程度上是源于農民政治參與的制度構建與運行等環節上的缺位。筆者認為，解決當前我國農民政治參與無序化的問題關鍵在于加強現有制度的建設和新制度的設計。

一、人民代表大會制度

人民代表大會制度是我國現行的根本政治制度，體現了我國人民民主專政制度的本質。我國《憲法》規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級國家的行政機關、審判機關和檢察機關都由它產生，對它負責，受它監督。”我國的人民代表大會制度具有權力上的最高性，不受其他國家機關的牽制，是我國人民行使政治權利的全權機關，在整個國家權力機關的設計中居于最高地位。在我國各省、自治區、直轄市等地方各級人民政府中設立的各級人民代表大會是本級行政區域內的最高權力機關，它們與全國人民代表大會一起組成了我國國家的最高權力機關。鑒于我國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會在國家政治體系中的地位與作用，農民通過影響人民代表大會的渠道來實現政治參與必然會成為我國農民政治參與的重要途徑。當前我國農民通過各級人民代表大會進行政治參與的方式主要有以下幾種:

第一，我國農民可以通過直接或者間接提名人大代表候選人的形式進行有序的政治參與。我國《憲法》規定:“中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。”依據我國《選舉法》的規定，縣級以下人大代表候選人按照選區的提名，通過各政黨和人民團體的單獨或者聯合推薦而產生。因此，農民可以依據自己的實際地位直接或間接推舉出自己的代表參與政治活動，來實現自己參與政治和維持自身權益的目的。

第二，我國農民可以通過聯系或者影響人大代表的方式進行有序的政治參與。當前我國各級人民代表大會都是由各級人大代表組成的，各級人大代表作為我國國家權力機關的組成人員，是國家權力的直接行使者。因此，我國各級人大代表必須代表廣大人民的利益和意志，要對人民負責，接受人民監督。農民通過與人大代表的密切接觸和聯系來反映自己的政治意愿，還可以給人大代表提意見或者建議，使農民自己關心的問題成為人大代表的議案，并最終形成法律和法規。

第三，我國農民可以通過依法為人民代表大會立法提供參考性意見的方法進行有序的政治參與。我國《憲法》規定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”立法權是全國人民代表大會及其常務委員會最重要的職權之一，立法必須遵循的重要原則就是民主參與。也就是說，在法律起草和討論過程中，立法部門必須廣泛聽取群眾的意見和建議。作為占我國人口絕大多數的農民而言，涉及農民和農村方面法律的起草和討論，農民有權通過人大代表就其所關注和關心的一系列問題提出自己的修改意見或建議。

二、政治協商制度

隨著1956年底我國社會主義改造的基本完成，社會主義制度在全國開始逐步建立起來。應當看到的是，社會主義制度在我國的建立并不意味著各種社會矛盾的消解，社會上仍然存在著許多矛盾，在此基礎上，形成了不同的社會利益階層和利益群體。由于此種矛盾是人民根本利益一致基礎上的矛盾，因此，社會主義社會的矛盾是非對抗性的，此類矛盾就要用民主的方法來解決。因而，“就需要建立有利于各個階層和利益群體的民眾對不同利益進行表達和對利益沖突加以協調的政治體制。這種體制在中國體現為共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度”［4］。我國的政治協商制度已經成為我國政治體制中的重要組成部分，也是我國農民實現有序政治參與的必要制度支持。

我國《憲法》明確規定:“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織。”根據此項規定，政治協商制度的主要職能是對國家大政方針、各級地方事務、廣大群眾生活以及愛國統一戰線等重要問題進行民主協商，并提出批評建議，發揮民主監督的作用。此外，“在政治實踐中，政協還承擔著聚合社會各個方面的利益與要求，并對之加以協調、表達的功能。在政協會議中所形成的各種意見和決議對政治決策過程產生重大影響，有時政協會議還構成了中國政治決策過程的一個必要組成部分”［4］。由于政協在國家政治生活中具有不可忽視的重要作用，農民群眾也可以利用這一政治類型實現有序的政治參與。主要表現在:我國廣大農民可以通過代表本階層利益的政協委員的提案表達自己的利益訴求，也可以直接與各級政協組織及其決策者取得聯系，反映農民自身的意見和訴求，以實現有序政治參與、自身權益維護的目的。

三、村民基層自治制度

村民基層自治制度指“農村基層人民群眾自治，即村民通過村民自治組織依法參與與村民利益相關的村內事務，實現村民自我管理、自我教育和自我服務”［5］。即在黨和各級政府的領導下，我國村民依法通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等有序政治參與形式來實現對本村共同事務的管理與服務，以達到維護本村廣大村民利益、實現有序政治參與的目的。

歷經二十多年的不斷探索和發展，伴隨著我國農村基層民主政治建設的逐步深化，如今，我國的村民基層自治制度已經成為農民有序政治參與的一項行之有效的政治制度。我國廣大農民不僅享有日益廣泛的自治權利和民主權利，而且農民各項權利的行使也逐步得到比較完備的法律保障。從我國現行法律法規來看，村民基層自治制度還得到了憲法、法律、各級地方性政策法規、村民自治章程和村規民約等多方面的支持與保障。但是，當前我國的村民基層自治制度還有許多有待完善的地方。如《憲法》第111條規定:“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”這說明我國現行根本大法《憲法》中沒有關于村民自治的定義，而僅僅有村民委員會的定義，從而造成村民自治性質在法律上的空白。

四、聽證制度

聽證制度的理論淵源來自于英國普通法古老的“自然正義原則”，它包括兩個基本的程序原則:(1)任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛的權利。(2)任何人或團體不能作為自己案件的法官。［6］

在我國，聽證是指國家機關在作出決定前，為使決定公正、合理，廣泛聽取利害關系人意見的程序［7］。聽證的基本內涵是“聽取利害關系人意見”，從而體現了公平正義的法律理念。

從我國1996年以頒布《行政處罰法》為標志正式引入聽證制度以來，聽證制度業已成為我國行政程序法里共同且頗具重要意義的有序政治參與制度。聽證活動已經開始逐步走入廣大農民群眾的政治經濟生活之中，它帶來了公民有序政治參與和法制建設觀念上的變革。在聽證制度之下，包括廣大農民在內的普通老百姓在理論上都可以不被動等待政府的指示，就能夠主動地提出與他們切身利益息息相關的社會或經濟問題，要求有關部門召開相關的聽證會，以實現自己的合法利益要求。例如武漢市政府曾經就“城中村”改造舉行了聽證會，并出臺《武漢市實施行政許可聽證程序規定》，把聽證制度明確為實施行政許可的一個必需的程序，從而最大限度上維護了城市中廣大弱勢群體即“城中村”農民的合法利益。

五、信訪制度

信訪即來信來訪，最廣泛的含義為:“信訪，一般被認為是來信來訪的簡稱。它是指社會成員通過書信、電話、電報、訪問等形式，向社會組織、管理者反映個人或集體意愿的一種社會政治交流活動。”［2］信訪制度作為當前我國農民政治參與、民意表達和解決糾紛的一種特殊政治參與制度，在我國有悠久的歷史淵源、深厚的社會根基和普遍的意識基礎。實踐證明，信訪制度作為當前我國農民政治參與的重要制度形式在化解社會矛盾、穩定社會秩序方面發揮了重要作用。

國務院于2005年1月10日頒布的《信訪條例》第二條規定:“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”具體是指人民群眾通過寫信、訪問等參與形式，直接向黨和政府的各級組織或領導表達自己的意愿，以達到自己的合法權益在國家信訪制度中得到圓滿解決的目的。

信訪既是我國重要的農民有序政治參與和利益表達的制度化形式，也是維護和實現廣大農民利益和權益的主要手段，在我國農民有序政治參與中起著積極的和重要的作用。信訪作為民意表達的一種方式，既是我國農民參與國家和社會事務管理的一種重要的制度化途徑，也是中國特色社會主義政治民主理論的一種經典模式。農民通過信訪的渠道參與政治，表達自己的愿望和利益訴求，是農民的一項基本政治權利。經過多年積極的探索，信訪已經成為我國農民有序政治參與的重要制度性形式。另外，信訪還在調節社會關系和緩和社會矛盾方面具有不可替代的作用，“信訪是維護執政黨和國家政權公信力和合法性的重要制度設計”［3］。同時，信訪又是黨和政府密切聯系廣大農民群眾、了解社情民意的一種重要方式。農民通過信訪活動實現有序政治參與，充分體現了廣大農民對黨和國家機關及信訪工作人員的信任和期望。黨和國家機關及信訪工作人員通過信訪渠道與人民進行交流和互動，也反映了黨和國家機關及信訪工作人員對人民群眾的尊重。信訪制度極大地增強了廣大農村和農民群眾對黨和政府的政治支持，提高了廣大農民有序政治參與的效率和熱情。

六、懇談會制度

協商民主源于20世紀后期的西方現代民主理論，是政治參與的最新形式。“協商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協商過程中，提出各種相關理由，說服他人，或者轉換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎上利用公開審議過程的理性指導協商，從而賦予立法和決策以政治合法性。”［8］我國1999年6月始于浙江省溫嶺市的“民主懇談會”制度和2003年7月首創于河南省鶴壁市淇縣的“村情民意懇談會”制度都是基于協商民主的理論展開的。

民主懇談會是領導與群眾之間進行公開對話、平等交流的一項重要制度安排，由座談會的形式發展而來。在我國傳統的座談會模式中，群眾只是被動參與，是單向式的意見匯集。而民主懇談會則是公民有序政治參與的重要論壇，是雙向溝通交流的民主政治的基本形式;是一種原創性的民主載體，具有協商、協調、參與和咨詢的功能和意義。［9］伴隨著民主懇談會的進一步發展和完善，浙江省溫嶺市委、市政府已經致力于將民主懇談會制度化、規范化;“村情民意懇談會”也已經在河南省鶴壁市全面推廣。當前，民主懇談會制度在全國特別是廣大農村地區產生的積極作用，映射了在我國農村社會變革中廣大農民對于自身利益表達訴求的強烈愿望，同時也進一步說明了民主懇談會制度適應當前我國農村基層民主發展的根本要求，已經成為我國農民實現有序政治參與的不可或缺的制度安排。

溫家寶總理在十一屆全國人大三次會議閉幕后的記者招待會上說:“公平正義比太陽還要有光輝。”這充分說明了黨和政府更加關心農民問題，更加注重社會的公平正義。當前，我國現有的農民政治參與制度模式已經為廣大農民有序參與政治、維護自身利益提供了許多行之有效的參與渠道。隨著我國經濟的進一步發展和社會變革的逐步深入，現有的制度渠道難免會出現不足，這就要求我們必須進一步探索適合農村現狀的政治參與法律制度，以滿足占我國人口大多數的農民從根本上實現制度化的有序政治參與，促進社會的公平正義。

［1］王浦劬.政治學基礎［M］.北京:北京大學出版社，1998: 235.

［2］李慕潔.應用信訪學［M］.北京:華齡出版社，1991:2.

［3］曾澤.人大信訪工作的理論、問題及改革［J］.信訪情況交流，2005(12):71.

［4］陶東明，陳明明.當代中國政治參與［M］.杭州:浙江人民出版社，1998:257.

［5］徐勇.中國農村村民自治［M］.武漢:華中師范大學出版社，1997:3.

［6］王名揚.英國行政法［M］.北京:中國政法大學出版社，1987:152.

［7］應松年.行政程序法立法研究［M］.北京:中國法制出版社，2001:516.

［8］陳家剛.協商民主引論［J］.馬克思主義與現實，2004 (3):26－34.

［9］王浦劬.民主懇談，是一種原創性的民主載體［M］//慕毅飛.民主懇談:溫嶺人的創造.北京:中央編譯局出版社，2005:1.

Analysis on Supporting System of Current Political Participation for Peasants in China

CAI Zhen-ya，HUA Chuang-ye
(Humanities＆Social Science School of Zhongyuan Institute of Technology，Zhengzhou 450007，China)

A good political basis for orderly political participation of the peasants has been provided by China’s government，but the system is far from perfect，and there are deficiencies.The political participation for peasants still mainly focuses on non-system，which has exposed a number of defects.Therefore，the current key issue is to strengthen the system construction for peasants to participate in politics.

peasants;political participation;supporting system

D638

A

1674－3318(2010)04－0005－04

2010－07－06

河南省哲學社會科學規劃課題(2008FFX016)

蔡振亞(1963－)，男，河南信陽人，中原工學院人文社會科學學院教授，碩士生導師，研究方向為法治理論與實踐。