論行政獎勵的客體

姜偉國

（南京廣播電視大學江寧分校,江蘇南京 211100）

論行政獎勵的客體

姜偉國

（南京廣播電視大學江寧分校,江蘇南京 211100）

行政獎勵是我國現代法制觀念下的一種新型行政行為,而行政獎勵的客體是行政獎勵的基本法律范疇和前提條件,我國目前的立法實踐和理論研究中尚不能闡明其實質性內容,對行政獎勵的客體進行立法上和理論上的系統研究,從而科學界定行政獎勵的客體,便于政府行政部門科學行政,并針對不同類型受獎行為的特性實施有效的獎勵。

行政獎勵;客體;受獎行為;非義務行為

在我國法學界,行政獎勵作為一種新型行政行為,愈來愈引起政府及專家學者的注意,其理論研究日漸豐富。但毋庸諱言,行政獎勵“在制度建設上已遠遠落后實踐,在理論研究上也顯得很不足”[1],一些重要的理論性問題尚未澄清,特別是在行政獎勵的客體方面,“很少有學者對受獎行為的性質、特征等問題進行明確的界定和具體分析”[2]。為此,對行政獎勵的客體進行系統的分析和研究,科學界定行政獎勵的客體,不僅有助于研究行政獎勵法律關系,更有利于政府行政部門科學行政,針對不同類型受獎行為的特性實施有效的獎勵。

一、行政獎勵的客體——行政相對人的受獎行為

法律關系客體是指法律關系的主體的權利、義務所指向、影響、作用的對象,它是構成法律關系的要素之一。我國法學界普遍認為,法律關系的客體主要有物、智力成果和行為。在行政法律關系的客體的問題上,“我國行政法學界顯然是受到了法理學界的深刻影響,普遍認為行政法律關系的客體可以概括為三個方面:（1）物質財富。（2）精神財富。（3）行為。”[3]但也有學者認為,“行政主體的的作為與不作為是行政法律關系最主要的的客體”[4],更有學者從某一研究領域得出結論,“海關行政法律關系的客體只能是行為,而不包括物和智力成果?！盵5]

對于行政獎勵的客體,我國行政法學界只有一些零星的闡述,如“法律獎勵的客體是指法律獎勵的對象,即哪些行為、事跡和情況是國家要通過法律予以表彰和獎勵的?！盵6]而傅紅偉博士認為:“行政獎勵法律關系的客體就是受獎行為”[2],應松年教授也肯定的指出:

“行政獎勵的客體是相對人的（應）受獎行為”[7],本文采此種說法,即行政獎勵的客體就是相對人的（應）受獎行為。

二、我國行政獎勵客體的立法實踐

獎勵規范作為法律規范的一種特殊形式,是用對特別有益于社會的行為給予獎勵的方法來調整人們行為的法律規范,是“在一定條件下,國家允許并鼓勵人們做好某種行為以及相應的法律后果?！盵8]隨著社會主義法律規范體系的不斷健全和完善,獎勵規范也越來越多地出現在各種部門法之中,甚至還形成了以獎勵規范為中心的獨立的部門法規。綜合考察行政獎勵的立法實踐,對行政獎勵的受獎行為主要有以下幾種規定:

1、完成科學研究成果和技術發明創造成果的發明創造行為。如《憲法》第20條規定:“國家發展自然科學和社會科學事業,普及科學和技術知識,獎勵科學研究成果和技術發明創造。”

2、作出的突出貢獻或顯著成績的行為。如《森林法》第12條規定:“在植樹造林、保護森林、森林管理以及林業科學研究等方面成績顯著的單位或者個人,由各級人民政府給予獎勵。”我國《義務教育法》第10條規定:“對在義務教育實施工作中做出突出貢獻的社會組織和個人,各級人民政府及其有關部門按照有關規定給予表彰、獎勵?！?/p>

3、檢舉揭發或制止違法行為的有功行為。如國家食品藥品監督管理局、財政部《舉報制售假劣藥品有功人員獎勵辦法》第3條規定:“負責對舉報事項進行調查并對違法行為依法實施處罰的食品藥品監督管理部門按本辦法的規定對舉報有功人員進行獎勵?！?/p>

法律是“肯定的、明確的、普遍的規范”,就一行為是否能引起行政獎勵的后果而言,法律必須規定明確無誤的標準以資判定。綜合上述這些規定,許多法律、法規只是籠統地使用“顯著成績”、“突出貢獻”或“有功行為”等彈性較大的用語,并未對受獎行為的具體內容及范圍做出明確的法律界定,其法律的規范性和公正性必然會因此而受到影響。

三、我國行政獎勵客體的理論研究

我國行政法理論界中亦存在同樣的尷尬,由于獎勵條件較多地受到一定歷史時期和行為領域的限制和影響,人們很難對受獎行為的共性特征進行總結和歸納。目前代表性的研究理論主要有以下幾方面:

（一）列舉法:有學者試圖從受獎行為的性質、特征、本質等方面入手進行界定,如李友根教授根據受獎行為的分布領域指出獎勵的對象基本包括:科學研究成果和技術發明創造成果;在本職工作中做出的突出貢獻;檢舉揭發或制止違法行為的有功行為等[6]。崔卓蘭教授認為:“時下最該提倡故必要給予行政獎勵的行為有:對社會、集體、他人有重要貢獻,乃至作出犧牲的;在本職工作中取得顯著成果的;模范守法的;積極協助執法或參與民主管理的;犧牲局部、個體利益以保全整體即國家、公共利益的。”[9]上述努力雖然有助于人們概要了解受獎行為的分布領域和主要特征,但這種分析方法可能掛一漏萬,并不能使人們真正認識受獎行為的本質內涵。

（二）概括法:而有的學者則放棄這種列舉方法,而極簡煉地使用“符合條件”等概括性語句,如“行政獎勵是行政主體對符合法定條件的相對人,賦予一定的權利,以資鼓勵的具體行政行為”[10],但這種回避的態度無疑也不利于問題的解決。

（三）歸納法:更多學者試圖在這一方面取得突破,他們從受獎行為的本質入手,將受獎行為界定為國家和社會做出“顯著成績”、“突出貢獻”或“重大犧牲”的行為,并據此得出受獎行為必須是先進行為的結論。如“受行政獎勵的行為,應當是在某個特定社會發展階段上高于一般水準的行為,是被法律肯定的,具有某種示范作用的行為,也是能夠激勵受獎者和其他人積極進取、努力向上的行為?！盵11]“這類行為（指受獎行為）往往不是一般地行使法定權利或履行法定義務,而是超出法律對眾人最低限度要求的行為,是行政法所支持、鼓勵的具有較高道德水準的行為?！盵12]

但是,實踐中用“突出貢獻”、“成績顯著”、“重大犧牲’等表達先進行為的詞語來界定受獎行為并不妥當。首先,“先進”判斷標準模糊,不同的政權組織在不同的歷史時期對先進行為有著不同的評判標準,有些行為是任何國家、任何民族在任何歷史時期在價值判斷上都要極力推崇的行為,如見義勇為等;有些行為則是政府在某一特定歷史條件下為實現施政目標而大力提倡和充分肯定的行為,如晚婚晚育、計劃生育等。可見,行為的先進與否,并非是由行為本身決定的,而是由政府的價值偏好和行為取向決定的,是政府基于施政目標在充分考慮受獎行為對于社會發展積極意義的基礎上權衡利弊的結果。其次,先進行為屬于道德評判的范疇,在道德上被認為是先進的行為,在法律上未必應受到行政獎勵;同樣,受到法律獎勵的行為也未必是道德上的先進行為。實踐中,有一些并非先進的行為也被納入受獎范圍,如我國《人口與計劃生育法》第17條規定:“公民有生育的權利,也有依法實行計劃生育的義務”,但同時在該法第4章中也規定了多種獎勵辦法,通過行政獎勵保障行政相對人履行計劃生育的法定義務。

三、行政獎勵客體的基本性質和特征

性質是相對于現象的一個辯證法范疇,是一事物區別于他事物的本質特征,就行政獎勵來說,其性質是通過行政獎勵現象反映出來的此種行為區別于其他行政行為的內在的質的規定性,與行政處罰相比,行政獎勵針對的是行政相對人作出的受獎行為,而獎勵則是對受獎行為的肯定?！耙坏┕褡鞒鲞@種行為,就會導致行政主體行政獎勵行為的發生,形成使自己受益的行政法后果。”[12]因此,作為行政獎勵客體的受獎行為在性質上帶有明顯的“受獎性”。并表現出以下幾個方面的特征:

（一）受獎行為必須符合社會公共利益

“相對人的某些行為之所以被行政主體倡導并被確認應受獎勵,根本原因在于這些行為對社會是有益的。”[2]這是由行政主體是社會公共利益代表的身份決定的,行政主體是公共利益的集中者和代表者,行政主體任何行為的出發點和落腳點都應歸結為公共利益。行政獎勵首先作為行政主體一種手段柔和、態度民主、效果良好的新型施政手段,其唯一目的就是在保障公民個體合法權益的基礎上追求公共利益的最大化。因此,行政主體設定的行政獎勵中規定的受獎行為必須是有益于社會公共利益的行為,這是受獎行為最本質、最基本的特征,即有益于社會公共利益的行為應受行政獎勵,危害社會公共利益的行為不能獲得行政獎勵。

（二）受獎行為必須符合政府的施政意圖

在理想狀態下,所有有益于國家和社會的行為都應當受到行政主體的贊許和鼓勵,但在社會實踐中并非所有的有益于國家和社會的行為都能得到獎勵。行為是否具有受獎性,不僅僅取決于行為本身,同時也取決于政府意向,即行政主體基于理性判斷有所選擇地設定行政目標,對行政相對人實施符合行政目標和意圖的行為進行獎勵。換言之,“只要政府主觀上肯定、提倡某種行為并通過授益方式激勵、引導行政相對人參與、實施,該行為就屬于受獎行為?！盵2]從另一角度看,法律關心的是行為的合法性與適當性,只要獎勵能促使人們實施符合行政管理目標的行為,并且該獎勵符合其他要素,即使不是所謂的先進行為,也完全有可能被納入行政獎勵客體的范疇。

（三）受獎行為必須是政府大力倡導的行為

行政獎勵與其他行政行為的不同之處,首先在于行政主體大力倡導性,“行政獎勵的行為是行政法在價值判斷上大力提倡和獎勵的行為”[12]。這些行為,或有利于促進經濟發展或社會進步,如見義勇為行為、發明創造行為,或者對政府施政具有輔佐和協助作用,如舉報違法違紀行為等。而行政獎勵則是從激勵、褒揚、肯定的角度,以正面、積極的方式鼓勵行政相對人,并通過利益機制驅使、引導行政相對人主動實施一定的行為,從而激發行政相對人的積極性和創造性,發揮公民的主人翁責任感,“引導和促進社會主體朝著立法者預期和希望的方向發展”[6],這正是行政獎勵的意義所在。如浙江省富陽市實施公眾有獎舉報以來,極大地調動了公眾舉報違法行為的熱情,自發形成了一支專業環保舉報隊伍,甚至出現了一批“職業舉報人”[13]。

四、行政法意義上的行政獎勵客體

為維持必要的社會秩序,法律總是按照一定的標準為行政相對人創設權利和義務,并通過必要的機制確保權利義務的實現。行政獎勵則是通過對相對的人的應受獎行為進行獎勵,從而調動行政相對人的積極性,使得行政目標的實現更為有效的一種激勵機制。因此,從受獎行為的性質角度來看,筆者認為應受獎行為主要包括:

（一）國家倡導并認可的非義務性行為

一般來說,法律義務是根據社會平均水平設定的,法律不可能也不應該將全部社會主體的全部行為都納入義務規范的領域。公民在法定義務之外享有充分的自由,行政主體沒有強制權力力作用的空間,行政主體不得強制公民為非義務性行為。也就是說,對于公民法定義務之外的非義務性行為,相對人有自由選擇實施或不實施這樣的行為的權利,行政主體不能通過行政處罰、行政處分等手段強制實施。因此,非義務性行為的性質決定了行政主體只能依靠行政獎勵等非強制性措施來倡導、促進該類行為的實施。而激勵行政相對人實施非義務行為,促使行政相對人在法定義務之外實施更多有益于國家和社會、有益于實現行政目標的行為,如實踐中大量涌現的對舉報人進行獎勵、對見義勇為行為進行獎勵等等,這正是行政獎勵的獨具功能,也是行政獎勵適用的主要方面。

但是,獎勵是需要成本的,行政獎勵主體需要動用有限的政府資源對行為人實施獎勵。如果對所有非義務行為不加選擇地進行獎勵,勢必會使政府背上沉重的負擔。所以行政獎勵立法者在設定行政獎勵時必須考慮對投入和收益的博弈。對于那些無須獎勵即可實施良好的先進行為和即使獎勵也暫時難以實施的行為,政府就無須將其列入獎勵的客體。

由此可見,行為的非義務性并不必然導致行為應受獎勵性這一法律后果,只有國家認為應當給予獎勵并通過法律得以具體體現的行為,即國家倡導并認可的非義務性行為,才是應受獎勵的行為。

（二）強制手段無法實現行政目標的義務性行為

對于義務性行為,國家可以通過處罰和強制來強迫相對人履行,一般不需要給予行政獎勵。然而由于我國長期處于封建社會,民眾缺乏維護權利的法律意識,也缺乏履行義務的主動性和自覺性,行政相對人對法律義務可能并不理會,即使通過強制的方式強迫履行也無法達到行政主體期望的效果;另一方面,強制也絕不是萬能的,處罰和強制在某些情況下雖然可以硬性控制、逼迫人們的行為,但難以感化人們的內心或情感,如果“不講規則的一味強制,不僅可能引發人們的抵觸情緒,而且還可能導致敵對狀態,甚至抗拒行政強制?！盵14]而且,行政處罰和行政強制需要付出的行政成本更是巨大。

所以,在我國現有的法治條件下,通過行政獎勵鼓勵行政相對人履行義務具有一定的現實意義。“有些義務性行為,以激勵方式督促義務人實施可以取得單純使用強制方式保障實施更好的效果?！盵7]如我國計劃生育工作很大程度上歸功于獎勵政策的實施。由此可見,行政主體不僅需要通過命令、處罰等強制方式確保行政相對人履行義務,也需要通過行政獎勵引導、鼓勵行政相對人履行義務,通過對模范履行義務的行為加以肯定和鼓勵,從而能夠引導、帶動更多的行政相對人積極、主動地履行法定義務。

（三）對行為結果無法控制的義務性行為

在大多法律關系中,其主體的權利和義務所指向的對象是行為結果。然而有些義務性行為,法律法規只能設定一個基本的行為要求,而無法確定義務主體行為的平均結果和統一標準。還有些義務行為由于實施環境、經濟基礎、群眾觀念等方面差異,不可能要求所有的義務人取得相同的的成績或要求。如我國《教育法》第13條規定,“國家對發展教育事業做出突出貢獻的組織和個人,給予獎勵”,但卻無法對其行為結果作統一的要求。因此,在目前無法對義務性行為進行統一控制的情況下,除立法上對行為的基本要求進行明確規定外,更多地是要輔以獎勵性措施,通過行政獎勵方式來激勵行政相對人發揮潛在才智,最大限度地調動行政相對人實現行政目標的積極性、自主性和創造性,從而在實現基本義務的基礎上更加積極進取,爭取更好的行為效果。[15]

五、結束語

隨著國家法制的發展,我國行政法學界已經認識到,行政獎勵作為一種激勵性行政行為必須納入法制化軌道,應盡快啟動制定行政獎勵的單行法律即《中華人民共和國行政獎勵法》,從立法角度明確界定應受獎行為,一方面使行政獎勵有章可循,便于政府行政部門科學行政,另一方面能夠使行政相對人明確自己的努力方向,并根據可預期利益的大小調整自己實施受獎行為時的努力程度。

[1]羅豪才.現代行政法制的發展趨勢[M].北京:法律出版社,1985.177.

[2]傅紅偉.行政獎勵研究[M].北京:北京大學出版社, 2003.22,32,39.

[3]郝明金.行政行為的可訴性研究[M].北京:中國人民公安大學出版社,2005.56.

[4]皮純協.行政法學[M].北京:群眾出版社,2000.42.

[5]袁建國.海關行政法[M].北京:中國人事出版社, 1992.56.

[6]李友根.法律獎勵論[J].法學研究,1995,（04）:4,8.

[7]應松年.行政法與行政訴訟法學[M].北京:法律出版社,2005.209-210.

[8]楊萬明.論獎勵性法律規范[J].法學研究,1985,（4）:2.

[9]崔卓蘭.行政獎勵若干問題初探[J].吉林大學社會科學學報,1996,（5）:30.

[10]胡建淼.行政法學[M].北京:法律出版社,1998.338.

[11]楊惠基.行政執法概論[M].上海:上海人民出版社, 2001.172.

[12]方世榮.論行政相對人[M].北京:中國政法大學出版社,2000.132.

[13]老黑.“黑貓”說:我是職業舉報人[J].沿海環境,2001, （07）:10.

[14]傅士成.行政強制研究[M].北京:法律出版社, 2001.47.

[15]陳士林.論行政獎勵的立法規制[J].江蘇大學學報, 2007,（4）:38.

Key works:administrative reward,object,reward acts,Non-obligation

On the Object of Adm in istrative Reward

J I ANGWei-guo
（Jiangning Radio and TV University,Nanjing,Jiangsu,211100）

Administrative Reward is a new administrative act on the concept of Chinese modern legal system,and the object of Administrative Reward is the fundamental legal conceptions and the precondition of administrative reward.Now,the substance of the object couldn’t be illuminated with Chinese legislative practice and theoretical research.Studying Systematically on legislative practice and theory of the objectof administrative reward and definition of the objectof administrative reward,will be favorof the administration of government,and will implement the effective rewards to different reward acts.

D901

A

1008-7575（2010）02-0084-04

2009-10-02

姜偉國（1970-）,男,江蘇興化人,南京廣播電視大學江寧分校高級講師,主要從事行政法、民法、經濟法等法學教學和研究工作。

（責任編輯:左小絢）