淺談我國政府績效審計

□文/郭振華

我國目前還處于社會主義的初級階段，尚未完全建立集中、統一、透明的公共財政制度。政府財政支出還不夠規范，預算支出單位的效益、效果觀念有待加強。通過建立健全政府績效審計制度，能夠加強對政府財政支出進行監督，揭露被審計單位存在的問題，促進被審計單位加強自身管理，推動公共財政體制的改革，規范秩序，提高公共財政支出績效，確保國家職能正常發揮，保障國民經濟和社會健康發展。

一、政府績效審計的涵義

政府績效審計是指專職機構和人員對政府部門為達到或超過既定標準或要求在實現的手段和方式方法是否在一定程度上良好地實現了投入與產出的經濟性，自愿利用的效率性以及實現目標的效果性，最終尋求改進途徑，真正實現政府在社會活動中的增值服務。經濟性是指以最低費用取得一定質量的資源，及考量支出是否節約，在適當考慮質量的前提下盡量減少投入資源的成本。效率性是指投入與產出的關系，考量支出是否講求效率，包括是否以最小的投入取得一定的產出或者是以一定的投入取得最大的產出。效果性是指在多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果。

二、政府績效審計的基本內容

從政府績效審計的評價層次分析，可以將我國的績效審計劃分為以下內容：公共部門績效審計、公共項目績效審計和公共資源績效審計。

（一）公共部門績效審計。整體層面評價，即把政府或政府部門履行職責的績效狀況作為審計內容，稱之為公共部門績效審計。它所評價的內容可以涉及到該公共部門的以下方面：政府部門運轉過程中對人、財、物資源的消耗利用狀況；政府部門的公共事業規劃能力；政府部門對公共事業的監管能力；政府部門對公共事業的約束制度和法律法規的選擇與制定能力；政府部門從事公共管理活動方法的科學和先進程度；政府部門工作人員的基本素質，等等。

（二）公共項目績效審計。重點層面的評價，即評價政府履行政府責任的履行績效。把政府對公共投資領域的為公民服務的投資項目作為審計內容，稱之為公共投資項目績效審計。如，市政基礎設施工程、水利建設工程，等等。它所評價的內容涉及到了對于每一項政府投資項目，政府部門是否能夠合理規劃公共項目建設，能否經濟、節約地投入公共項目的建設資金，能否充分有效地實現公共項目的經濟效益、社會效益、環境效益等。

（三）公共資源績效審計。單項層面評價，即評價政府管理的公共資源的履行績效。對政府或政府部門負責管理、分配和利用公共資源的經濟性、效率性和效果性進行評價的審計活動。它所評價的內容涉及到了對于政府使用公共資源是否能夠合理、經濟、效益的使用，作為公共資源的典型代表就是財政專項資金的使用。

三、我國政府績效審計改進對策

（一）刺激政府績效審計需求。社會上普通認為，我國目前政府審計工作的重點是財務收支審計，我國財經工作領域的違法違紀問題依然是十分突出的現實，決定了短期內不能放松財務收支審計且必須以此為重點。從績效審計的實踐來看，并沒有大量的成功案例來引起社會的強烈反響，從而贏得高層領導和社會公眾的更大支持，反而無法避免地走入了低水平發展的怪圈。只有得到人們最廣泛的支持，政府的績效審計工作才能更具有成效。為此，應做好以下方面的工作：審計機關要加強政府績效審計意識的宣傳教育，讓績效審計的理念深入人心，這是解決當前政府績效審計工作各項難題的基礎工作；審計機關要運用所取得的績效審計的成果，積極爭取各級黨委、政府的重視，得到廣大人民群眾的支持，這保障了審計工作的順利開展；通過宣傳教育，使全國的審計工作人員進一步明確自己的職責，增強其自身的自覺性和責任感，這是提高政府績效審計質量的關鍵。

（二）探索雙軌制政府審計體制。政府審計機關存在績效審計盲區。由于我國現行審計機關的體制是典型的政府主導模式，審計機關是政府的一個組成部門，政府績效審計的實施也就因此不可避免地形成政府績效審計的盲區，更多的扮演的角色是政府的內部審計。建議嘗試通過建立隸屬于政府的內部審計機構和隸屬于人大的國家審計機關，實行審計雙軌制。即在人大和和政府分別建立履行不同審計職責的審計組織。人大所屬的審計組織主要從事財政預算審計監督，政府所屬的審計組織則執行政府經濟監管工作所需要的各項審計監督任務。在雙軌制體制下，隸屬于人大的審計組織，成為我國最高國家審計機關，而隸屬于國務院的審計組織仍同目前審計署的性質一樣，屬于政府內部的一個專門從事內部審計監督工作的職能部門。這一體制的最大特點是，既發揮了審計機關的專業監督資源優勢與人大的權力監督優勢，積極開辟和擴展人大在財政監督預算上的新途徑，同時又繼續保持了政府為履行經濟職能所必需的審計監督體系。

（三）改革政府績效預算管理體制。各國的公共管理改革，莫不把財政預算改革作為重點之一。因為預算是控制成本、績效衡量的突破口，沒有預算管理制度，政府績效審計就沒有了評價的依據。沒有好的預算管理制度，政府績效審計的結果就不可能客觀、公正。因此，政府績效審計的發展就必須擁有良好的政府部門預算管理制度。而我國目前的預算管理制度存在著諸多問題，如預算資金管理部門和資金使用部門責權利的劃分、預算管理范圍不明確、沒有預算標準定額和預算不透明，等等。

借鑒西方的成功經驗，我們應該在我國公共支出管理中逐步引入績效預算的理念與做法，逐步建立以結果為導向的財政支出績效考評機制和公共財政的績效預算體制，為績效評價提供可操作性的衡量標準。同時，通過對政府績效預算管理體制的改革，使立法機關和社會各界不僅關注公共資源的引入，更關注公共資源的產出和公共產品的提供，政府也會逐步從合規性受托責任轉移到績效性受托責任，從而為開展績效審計創造良好的外部環境。

（四）建立完善政府績效審計規范體系。我國績效審計尚未形成公認的、具有權威性的績效評價標準，給績效審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難。從各國績效審計的發展來看，凡績效審計開展比較好的國家都較早地制定和頒布了績效審計準則及相關的規范。如，美國是世界上最早制定績效審計準則的國家，早在1972年就頒布了《政府的機構、計劃項目、活動和職責的審計準則》，對政府部門及其他非政府部門有公共資金的領域進行績效審計做了比較具體的規定。因此，盡快制定出一整套獨立的績效審計法律法規體系，是我國大力開展績效審計和實現依法審計所必須解決的一大問題。由于績效審計的特殊性與復雜性，目前我國已出臺的法律、法規中涉及績效審計的內容較少，沒有形成一套完整的政府績效審計法規體系。

（五）引入風險導向的績效審計模式。績效審計屬于國家審計，是一種強制性審計，審計機關的工作人員所做出的審計結論及審計處理意見關系到國計民生。如果審計結論和審計處理意見不恰當，不僅可能造成對某些人員和單位的重大損害，而且還可能影響整個國家的經濟運行，乃至政治的穩定。建立風險導向審計模式下的政府績效審計有助于明確績效審計風險，有利于績效審計質量的控制，有利于設計合理的績效審計程序，從而提高績效審計效率和效果。

國外政府績效審計有一套完整的理論體系，其審計程序采用了風險導向審計理念，要求對被審單位進行了解和評估，在風險評估的基礎上設計審計程序。而我國目前在國家審計當中尚未進行風險導向審計，更不用說在政府績效審計中推行風險導向審計，這不利于政府績效審計工作的推廣。隨著經濟環境、政策環境的改變，政府及公共部門的業務愈加復雜，風險也比較大，政府及公共部門要控制經營風險，審計機關更應該控制審計風險。

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