創新土地利用規劃服務城鄉一體化建設

□文/蔡成鳳 師紅琴

創新土地利用規劃服務城鄉一體化建設

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本文在分析土地利用規劃與城鄉一體化建設二者互動關系的基礎上，結合現行規劃的不足，從指標安排、用地布局、規劃層次、規劃銜接等四個方面提出新一輪土地利用規劃的創新之處，以期更好地促進城鄉一體化建設。

土地利用規劃；城鄉一體化；創新

推進城鄉一體化，統籌城鄉發展是全面建設小康社會的內在要求。黨的十七大和十七屆三中全會在新的歷史起點上明確提出統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設，要求建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，以促進國民經濟更好更快地發展。城鄉一體化建設包括布局一體化、產業一體化和社會保障一體化等，其順利實施需要各相關職能部門的積極參與。作為與之聯系較為緊密的國土管理部門，需發揮其重要的促進作用，在新一輪土地利用總體規劃修編當中統籌考慮城鄉一體化建設問題，通過城鄉用地結構及布局的有效優化來引導城鄉一體化建設發展。

本文主要從土地利用規劃與城鄉一體化建設的關系分析入手，提出新一輪規劃修編創新的思路和主要目標，并就如何在新一輪規劃修編當中推進城鄉一體化建設提出針對性政策建議。

一、土地利用規劃與城鄉一體化建設的關系

（一）土地利用規劃保障城鄉一體化建設用地，引導城鄉合理布局。作為統籌區域范圍內土地資源利用的綜合性規劃，土地規劃是城鄉一體化建設的重要指導，也是城鄉一體化建設的重要保障，其中土地利用總體規劃更是城鄉建設、土地管理的綱領性文件。城鄉各項建設占地都需要符合規劃，通過各項用地審批程序。土地規劃對各類用地均有布局和指標安排，一方面通過用途管制使得各類用地用得其所；另一方面在年度計劃中給予用地指標安排。把城鄉建設中涉及到的拆舊建新、各項基礎設施用地一一進行合理布局，節約利用，盡量安排不占用耕地和基本農田，保證了經濟社會發展和資源保護雙贏。土地利用規劃是城鄉建設發展的前提，對區域土地利用起到了不同的指導效果，也對城鄉一體化建設起到了重要的推動作用。

（二）城鄉一體化建設體現了優化布局、集約用地的規劃指導思想。城鄉一體化是城市發展的一個新階段，就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。城鄉一體化是縮短城鄉差距，實現城鄉協調發展的重要戰略之一。

目前，城鄉一體化建設的重點之一為新農村建設。在國土資源部出臺的支持社會主義新農村建設的六項措施當中，也把“加強農村用地規劃和管理，大力推進節約集約用地”放在了第一位。用地布局優化和集約用地是新一輪規劃的重要指導思想，建設用地布局講求集中集聚，建設用地需求注重內部潛力挖掘。新農村建設內容之一就是將農村居民點向中心村集中，完善農村基礎設施，通過集中生產生活建設為農民增收，同時也改善農民生活的環境。因此，城鄉一體化建設也充分體現了新一輪規劃布局優化、集約利用的指導思想。

綜上，土地利用規劃與城鄉一體化建設之間是一個相互促進的互動關系。土地利用規劃的編制與實施可以推進城鄉一體化建設，城鄉建設又好又快發展則將規劃落實到實處。

二、創新新一輪土地利用規劃，服務于城鄉一體化建設

（一）合理安排城鄉建設各項用地指標。在現行土地利用規劃中，地方建設用地指標高度集中在城市，以城市為重點層層預留指標，真正落實給農村的指標就寥寥無幾、甚至沒有。這樣，一方面阻礙乃至限制了農村各項非農建設的發展；另一方面也使得部分農戶建新住宅用地不足，導致違法亂建現象相對嚴重。

在新一輪規劃修編中可改變原來指標過于向城鎮傾斜的局面，考慮在建設用地指標中單列一塊指標專項用于新農村建設，切實保障新農村建設的用地需求，特別是農村基礎設施用地，即農村的飲水安全、農田水利、鄉村道路、能源等基礎設施建設以及教育和衛生等公共事業用地，在規劃中應予以重點保障。此外，在預留新農村建設用地指標時，應從農村經濟社會協調發展、保護耕地、村容整潔、方便生活等方面出發，通過全面了解、仔細盤算，對新農村建設將來用地數量與類型進行科學合理的預測，避免重走鋪攤子的老路，以體現節約、集約用地的要求。

（二）引導新農村建設合理有序布局。

現行土地利用總體規劃或城鎮總體規劃通常著重考慮城鎮規劃區范圍的用地，而對農村土地的具體利用布局無詳細的規劃，只有一個概略的規模控制。由于村莊土地規劃的缺位，農民往往在老宅附近或自家承包地中選址建房，這也是造成村莊用地盲目無序發展的一個重要原因。

新一輪規劃修編可合理安排居民點的數量、布局和規模，改善村莊內部環境，引導村民合理建房，避免村莊的不合理擴張。對于不同類型的村莊改造與建設采用不同的控制手段：（1）對于現有村莊的改造，要在指標上給予適度傾斜，安排一定數量的用地指標保證其順利實施，布局上要符合鎮村布局規劃，盡量向中心村莊集中；（2）對于新建設的居民點，要嚴格控制其規模，布局以集約節約、交通便捷等為原則；（3）對于規模較小的村莊，要考慮劃入村鎮建設控制區逐步拆并，遠期規劃復墾為農用地，區內建筑物在拆除前只能維持現狀，不得改建和擴建，需要更新時，應集中到村鎮建設用地區建設。通過以上因地制宜的村莊規劃模式，引導新村鎮建設合理布局。

（三）進一步完善土地利用總體規劃指導下的各專項規劃。土地利用專項規劃是建立社會主義新農村建設長效機制的重要組成部分，包括開發整理、復墾整治、保護等許多方面，加強土地開發整理、城鄉建設用地增減掛鉤等規劃，將會更有力地促進社會主義新農村的建設。

在土地開發整理規劃方面，要進一步深化土地整理的規模與布局等內容，具體明確農村居民點用地保留與拆舊的范圍，確保耕地總量動態平衡目標能夠落到實處。

在城鄉建設用地增減掛鉤規劃方面，可以針對各地區位、經濟發展水平和農村居民點現狀特點的不同相應采用不同的農村建設用地整理模式：（1）靠近鎮區的地方，可以采用城鎮化模式，即結合農村城鎮化進程的推進，選擇靠近鎮區且有條件的地區對分散的自然村實行整體搬遷，有步驟、有計劃地向城鎮聚集；（2）遠離鎮區的僻遠區域，可以采用中心村模式，即結合農民新建住宅、拆除舊住宅等需要，使農民逐步搬遷到中心村。通過不同類型的整理模式，使城鄉建設用地增減掛鉤更具針對性和有效性。

（四）加強與相關規劃的銜接，服務于城鄉一體化。土地規劃在城鄉一體化建設推進過程中起著重要的作用，該規劃本身也需要與其他一些規劃進行“無縫對接”，才能靈活運用，真正發揮其引導作用，妥善處理好城鄉發展與用地的問題。一是與主體功能區劃相銜接。在用地布局上符合國家發改委提出的優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能分區；二是與城鎮體系規劃相銜接。規劃當中建新區應該安排在城鎮和村鎮規劃區范圍內，土地利用規劃指標分配可有所傾向，確保“兩規”中村鎮建設規模協調一致，從而有效促地進城鄉發展建設；三是鎮村布局規劃相銜接。對于農村建設用地區的安排要充分考慮鎮村布局規劃，在空間布局上遵循鎮村布局規劃的布局要求。同時，在規模上本著實事求是的原則，依據拆遷戶數、人口數、土地利用條件、建設強度等，科學合理地確定保留和新建的農村居民點的面積，提高農村居民點用地的集約利用水平。

三、結論

綜上所述，新一輪規劃修編當中可以積極從城鄉一體化建設用地的指標和布局、不同類型規劃的引導作用以及不同類型規劃之間的銜接進行考慮，嘗試新的思路與做法，為真正實現“交通便捷、居住集中、用地集約”的城鄉一體化風貌打下良好基礎。

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