安徽新型農村社會養老保險制度探索

□文/方銘勇

安徽新型農村社會養老保險制度探索

□文/方銘勇

本文從農村社會養老保險的必要性出發，闡述安徽省農村養老現狀，提出加快養老保險轉移接續制度建設、加快農村信息化建設等五項建設，旨在為相關部門制定政策提供參考。

安徽省；農村社會養老保險

黨的十七大提出，2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，探索建立農村養老保險制度。黨的十七屆三中全會第一次提出了新型農村社會養老保險的概念，并明確了個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的原則。2009年5月22日，中央政治局以社會保障制度建設為主題進行集體學習，胡錦濤強調要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，積極開展新農保試點。2009年6月24日，溫家寶主持國務院第70次常務會議，討論并原則通過了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，明確了新農保試點的基本原則、制度模式、籌資方式等重要政策。2009年8月18日至19日，國務院召開全國新型農村社會養老保險試點工作會議，進一步修改完善了新農保試點的政策措施，對試點工作進行了安排部署。2009年9月1日，國務院印發《指導意見》，新農保試點工作正式啟動。

一、建立新型農村養老保險的重要意義

（一）建立新農保制度是深入貫徹落實科學發展觀的根本要求。安徽省農業人口有5，242.5萬人，占全省人口70%以上。建立新農保制度，可以縮小城鄉差別、破除城鄉二元結構，真正讓農民老有所養。改革開放30年來，安徽經濟持續快速發展，2009年全省財政收入1，551.2億元，增長17%，其中地方財政收入863.9億元，增長19.2%，已經具備了建立新型農村養老保障制度的經濟條件。基于此，建立新型農村養老保障制度是一項惠民制度，可以讓數億農民解除養老的后顧之憂，讓老年農民得到基本生活保障。

（二）建立新農保制度是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要工程。社會保障制度是社會的“安全網”，是政府最重要的社會政策和公共服務。養老問題是群眾最大的后顧之憂之一，因此養老保險制度必須覆蓋城鄉全體居民。按照到2020年覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立的目標，目前我國醫療保障和最低生活保障已經在制度上基本實現了城鄉全覆蓋，城鎮職工養老保險制度也逐步完善，而農村社會養老保險制度建設滯后。因此，開展新農保試點，是完善社會保障體系的又一個重要工程，標志著我國向基本養老保障制度覆蓋城鄉全體居民的目標邁出了具有歷史意義的重要一步。

（三）建立新農保制度是促進農村改革發展的重大政策。黨中央、國務院高度重視解決“三農”問題，改革開放30年來進行了三項重大改革：一是實行以土地家庭承包經營為核心的農村經營體制改革，使農民獲得了生產經營自主權；二是實行以農村稅費改革為核心的國民收入分配關系改革，主要是減免并最終取消農業稅，使農民負擔大為減輕；三是實行以促進農村上層建筑變革為核心的農村綜合改革，主要是改革鄉鎮機構、轉變政府職能、加強基層政府對農村的社會管理和公共服務，推進農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革。近10年來，在公共財政覆蓋農村方面，按照“多予、少取、放活”的方針，中央出臺了一系列重大惠農政策，包括全部免除農業稅，實行農業直補，免除義務教育學雜費，包括免費提供教科書、對家庭經濟困難的寄宿生提供生活費補助等，基本建立新型農村合作醫療和農村最低生活保障制度，取得了明顯成效。建立新農保制度，逐步使全國農村居民都能有基本的社會養老保障，是又一項涉及數億農民切身利益、關系億萬農村家庭和諧幸福的重大惠農政策，使農民在“種地不交稅、上學不付費、看病不太貴”的基礎上，實現“養老不犯愁”，這對于提高農民生活水平、實現農村社會的和諧穩定將發揮巨大作用。

（四）建立新農保制度是應對國際金融危機的重要舉措。戰勝國際金融危機挑戰、促進國民經濟平穩較快發展，關鍵是擴大國內需求，特別是擴大農村需求。黨中央、國務院出臺了一攬子計劃，保增長、保民生、保穩定。建立新農保制度，逐步使每位60歲以上的農村老年人每年至少增加收入660元，可以直接增加農村居民消費。同時，解除了農民養老的后顧之憂，使農民愿意消費、敢于消費。建立新農保制度是一項惠及數億農民、造福億萬城鄉家庭的德政工程，必將促進社會主義新農村建設，形成人民安康、家庭和睦、社會和諧的良好局面。

二、安徽農村社會養老保險發展現狀

（一）傳統的養老方式受到沖擊。農村傳統的養老方式有兩種：一是家庭養老，包括養兒防老和自我積累防老；二是土地養老。根據安徽省第二次全國農業普查主要數據公報，2006年末全省農村勞動力資源總量為2，448.48萬人，農村外出從業勞動力1，119.07萬人，占全部勞動力的45%，農村居住1年以上的家庭戶1，189.76萬個，農村總人口折算每戶4.4人，全省60周歲以上的老人有822萬。數據表明，隨著市場經濟和工業化、城鎮化的發展，特別是計劃生育政策推行，農村青壯年勞動力向城鎮流動，農村家庭正逐步走向小型化、老齡化，客觀上使青壯年農民已無能力和時間盡贍養扶助父母的義務。安徽省農村人均耕地面積約1.17畝，土地收入占農民家庭總收入的比例下降也不足以作為養老保障。所以，如何養老不僅是現在60歲以上老人的現實問題，也是農村青壯年馬上要面對的重要問題。

（二）安徽省農村社保的有效探索。安徽省委、省政府長期以來一直關注農村社會保障。1997年在《安徽省人民政府關于加快社會保障制度改革的通知》（皖政［1997］58號）中就提出穩步發展農村（含鄉鎮企業）社會養老保險。在有條件的地區采取農民自愿和政府組織引導相結合的辦法，實行農村勞動者個人繳納保險費為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持的方針，逐步建立農村社會養老保險制度。部分地市開展了試點工作。2005年專門就被征地農民出臺《安徽省人民政府關于做好被征地農民就業和社會保障工作的指導意見》（皖政［2005］63號），意見要求對已轉為非農業戶口的被征地農民，符合參加企業職工基本養老保險、城鎮職工基本醫療保險和失業保險條件的，要將他們納入這些保險的保障范圍；用3年左右的時間在全省逐步建立被征地農民養老保險制度。被征地時年滿16周歲且未參加城鎮基本養老保險的被征地農民可以自愿參加被征地農民養老保險。其待遇享受標準原則上不低于每人每月80元。個人繳費部分用于補充養老保險金的發放。被征地農民參加城鎮企業職工基本養老保險，達到符合享受城鎮企業職工基本養老保險條件的，可選擇享受城鎮企業職工基本養老保險，其被征地農民養老保險個人繳費部分，一次性退給參保人，被征地農民養老保險隨之取消。2006年針對農民工出臺《安徽省人民政府關于進一步做好農民工工作的通知》（皖政［2006］52號），要求建立適合農民工特點的社會養老保險制度。在安徽省境內招用農民工的單位，應依法為農民工辦理城鎮職工基本養老保險參保手續，履行繳費義務，使其享受城鎮企業職工同等待遇。也可依據本人意愿，選擇參加原籍的農村社會養老保險。2007年《安徽省人民政府關于批轉安徽省勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要的通知》（皖政［2007］12號），提出探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度。制定重點區域和重點群體農村社會養老保險相關政策，理順農村養老保險管理體制。以重點區域和重點群體為突破口，擴大農村社會養老保險制度改革試點工作，采取適合不同群體特點和需求的方式，推進被征地農民、小城鎮農轉非居民和農村務農人員的社會養老保險工作。抓緊研究制定低費率、廣覆蓋、可轉移、與現行養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法。2008年《安徽省人民政府辦公廳關于印發2008年全省農民工工作要點的通知》要求按照低費率、廣覆蓋、可轉移、能夠與現行養老保險制度相銜接的原則，抓緊制定安徽省農民工參加養老保險的具體辦法和經辦規程。

（三）安徽省新型農村社會養老保險試點情況。2009年是國家推行新農保試點的第一年，安徽及時制定了《安徽省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點工作的實施意見》（皖政［2009］131號），要求省級及試點地區財政對參保人繳費給予補貼，補貼標準每人每年不低于30元，其中省級財政承擔20元。12月份，國務院新農保領導小組辦公室批復安徽省當涂、銅陵、肥東、鳳臺、和縣、金寨、繁昌、廣德、蒙城、界首、固鎮、霍山等12個縣為新農保試點縣。試點地區人口670.74萬，其中60周歲以上老人98.60萬。《安徽省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點工作的實施意見》在遵循國家《指導意見》的基礎原則和主要政策的框架下，突出了三大亮點：一是在進口補貼上，在中央補貼的基礎上明確了省級財政對參保人繳費給予每人每年20元補貼；二是為鼓勵農民積極參保，對長期繳費超過15年的，每超過1年，基礎養老金加發1%，最高不超過10%，加發的基礎養老金由試點地區人民政府承擔；三是老農保繳費額折算新農保參保繳費年限，最長不超過15年。截至今年3月底全省12個試點縣市領取養老金人數達到84.59萬人，參保人數265.36萬元，參保率53.07%，新農保基金累計結余10.6億萬元。各試點地區依據皖政［2009］131號文件，根據各地實際情況，因地制宜制定了具體的實施辦法。如當涂縣制定了100～800元八個繳費檔次，在出口補貼上，在中央財政支付的55元基礎養老金的基礎上，由縣財政再補貼25元，達到每月可領取到80元的基礎養老金；此外，在進口補貼上，除省財政補貼20元/年，縣財政為參保繳費人員100元補貼30元，200元以上補貼20%。繁昌縣給予每提高一個繳費檔次補貼標準增加10元，最高達到120元補貼。霍山、鳳臺、肥東、和縣、蒙城、廣德、界首、金寨等市縣均建立了不同的激勵繳費機制。

三、安徽新型農村社會養老保險政策建議

（一）加快養老保險的轉移接續制度建設。農民工作為一個特殊的社會團體，其最大的特點是工作的流動性，工作變動必然會引起養老保險的轉移接續問題，長期以來農民工把青春與汗水交給了所服務的城市，卻很難享受城市勞動者的福利。養老保險不能有效轉移接續的原因有三條：一是缺少法律法規的保護，國家雖然于2009年底出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（國辦發［2009］66號），但針對農民工養老保險的轉移接續的實施細節沒有規定，在跨省轉移上必須有國家層面的實施辦法；二是由于地方利益和地區性經濟差異的原因，地方共濟基金很難轉移；三是部分地區沒有開展農村養老保險，無法轉出。對此建議如下：一是就安徽省而言，加快研究制定省內轉移的實施辦法，實現省內可流轉，并為國家層面的轉移辦法制定提供參考；二是可以建立省級統籌，按地區消費水平補貼的新機制，以解決公益金不好流動的新機制，為下一步全國統籌打下基礎；三是千方百計擴大新農保的試點面，在暫時沒有能力開展的地區，可以建立賬戶空轉機制，為外出打工人員的養老金有一個轉移的目的地。

（二）加快農村信息化建設。農保工作的特點是面向每一個參保個人，農保的日常管理工作需要掌握農民的信息，如繳費情況、何時領取養老金等。農保政策的制定要依靠對農民個人信息、如家庭規模、年齡結構、財產狀況，以便政府確定養老金水平、財政應補貼多少。養老保險的轉移接續也需要有信息化平臺為跨市、跨省的轉移接續提供技術保證。目前在農村，社會救濟由民政管、醫療保險由衛生管、新農保由勞動與社會保障管，多頭并進，從協調有限資源的角度也需要有一個共用的信息平臺。所以，在新農保將全面推廣之際，由省財政支撐建立完善農村信息化平臺不僅是拉動內需的基礎項目，也是造福百姓的民生工程。

（三）加大農村保險宣傳力度，擴大參保率。安徽農民的思想受傳統觀點影響較深，普遍認為養兒防老是最可靠的方式，皖北計劃生育難搞的深層次原因也就是這個。對于新農保，由于保險周期長，農民怕政策有變，也擔心現在交了錢到領取時不能保障生活，這是當前參保率不是太高的主要原因。因此，要從金融危機對經濟的影響著手，加深農民對風險分散的認識，加深對社會養老的認識，讓農民認識到在家庭小型化的趨勢下，新農保是解決老有所養的最佳辦法。在宣傳內容上，要重點介紹農民關心的繳費金額、繳費方式、領取辦法等問題。在宣傳方式上，要采用農民喜聞樂見的方式進行，如漫畫、圖片、地方戲等。對于確實存在的違紀違規現象，必須堅決糾正，并將結果告知農民，以保證新農保的陽光操作。

（四）做好新農保基金的積累與運營工程。新農保基金的積累與保值增值是農村社保的貨幣保證。安徽在新農保試點中認真落實中央政策，省財政也給予相應的配套資金，部分試點縣市也從本級財政中拿出資金充實。但實際上還是存在保障水平低、增值慢的問題。對此，建議：一是根據全省農民人口構成及經濟發展水平的預測開展保障金的精算工作，確定每年在保障農民基本生活的資金規模并將其納入正常的財政預算；二是完善社會資助的制度，充分發揮社會資金的作用；三是實行農保基金省級統管，組織專業化團隊，在資本市場上實現最大幅度的增值。

（五）進一步加強農村社保隊伍及機構建設。農村社保的數據收集在基層、個人養老金歸集及發放在基層、日常工作也在基層。而農村人口分散更加大了工作的難度。農村社保需要一支團結有力的執行隊伍，在近期可以利用鄉鎮機構改革的契機從鄉鎮選調部分人員負責具體工作、在村一級選擇村委委員具體聯系，并逐步設立鄉鎮社保辦事處，業務及人員歸社保局統一管理，其工作經費納入財政供給。要加強制度建設，明確人員崗位職責、細化工作流程以縮短辦事時間、加強審計監督以保證廉潔高效。

（作者單位：安徽行政學院）

[1]http：//www.ah.gov.cn/query/query_gb.asp keywords=農村 ；社會保險.

[2]胡婷.探討農民工養老保險關系的轉移接續機制.法制與社會，2009.7.

[3]何安妮.我國農村社會養老保險存在的主要問題及其對策[J].經濟管理者，2009.11.

F840.67

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本文系國家行政學院課題“新型農村社會養老保險制度研究——從應對世界金融危機的視角”的階段性成果