我國公共品多元化供給模式問題與對策

□文/宋鋒華

一、公共品多元化供給模式成因分析

從經濟學的原理來講，如果沒有適當的制度安排和組織來提供公共品，社會整體福利水平將大大降低，甚至引發社會危機。因此，無論從歷史發展過程中的生產力水平狀況來看，還是從公共品本身的特點出發，由政府為社會提供公共品就成了一種必然選擇。這種基于社會需求和社會安全理念的制度選擇，降低了社會的運行成本，將資源配置于社會最重要的目標，并有效克服了市場制度的某些缺陷。所以，政府的存在和公共品的政府提供是有效率的，是一種效率選擇的結果。

但應該看到，社會化的發展不斷地需要新的、數量更多、質量要求更高的公共品。民眾對公共品需求的提高，使政府在增加供給數量和質量方面承受巨大的壓力。此時，政府公共品的供給無法滿足人們日益增長的公共品需求，其中還包括準公共品（政府供給會出現越位現象）。由此可見，公共品不完全是也不宜都是政府的供給責任。從公共性和公共稅收籌集的數量和成本（稅收成本）來看，政府只適宜提供普遍的、基本的、大眾的公共品和公共服務，還有相當一部分特殊人群的公共利益不能滿足，或靠政府現有的資源汲取能力難以實現，這就要充分發揮各種社會力量來增加公共品供給的數量、種類，并提高供給的質量，彌補政府普遍性供給公共品的數量和質量不足，并使其達到最優。

政府供給公共品還存在缺陷，政府提供公共品雖然克服了搭便車問題，但卻出現了政府在公共品生產中的無效率、低效率、短缺和消費擁擠問題。也就是說，繼市場制度在提供公共品上的無能之后，人們又發現政府組織在公共品的供給上也存在缺陷。政府在提供公共品時為什么會出現缺陷呢？通過對政府的特點和公共品不同屬性的分析，我們可以對此問題有一個比較深刻的認識和理解。

第一，公共選擇理論深刻揭示了政府缺陷的控制性原因。由于政府“理性經濟人”的緣故，必然出現公共品領域的雙邊壟斷、信息不對稱和預算最大化等問題，從而導致公共選擇過程中的政府失敗。具體地說，由于政府提供公共品存在壟斷權，即沒有競爭對手提供同樣的服務，但公共品是一種數量和質量都難以直接界定的產品，因此公眾難對政府產出進行有效監督。而政府可以利用自己的壟斷地位獲取額外利益，因此政府部門的膨脹和低效成為公共品供給低效甚至無效的直接原因。

第二，社會對公共品需求多樣性與政府提供方式單一性之間存在矛盾。公共品實證研究表明，公共品具有多樣性特征決定了單一的政府提供渠道之不足。獲2009年諾貝爾經濟學獎的美國著名公共選擇和制度分析學家埃利諾·奧斯特羅姆的研究表明，表面上看來雜亂無序的公共服務領域（公共品的具體表現形式）實際上是有章可循的，這就說明不同種類的公共品不僅可以而且完全應該通過不同的方式提供。埃利諾·奧斯特羅姆提出了應以多樣化的公共品提供方式取代單一的政府提供公共品的方式。這種多樣化既包括通過政府以外的其他主體提供，也包括政府可根據公共品的不同屬性，采取多種不同方式提供的可能性。

第三，社會公共需求的復雜性和不斷增長與政府自身財力和能力的限制，決定了政府壟斷公共品必然出現嚴重短缺現象。隨著社會的發展，人們物質文化生活水平不斷提高，社會需求日益多樣化，這對公共品無論從數量品種上，還是從質量滿意度來說，都提出了更高的要求。

二、當前公共品多元化供給模式中存在的問題

基于以上認識，許多國家都采用了多元化的公共品供給模式。我國公共品供給模式也正朝著多元化的方向變革，私營部門、非營利部門發揮著越來越重要的作用。但是，在參與公共物品供給的過程中，由于政府部門的有限理性和政府官員的“經濟人”假定以及私營部門（民營部門）、非營利部門本身所固有的缺陷，不可避免地存在各種問題，特別是存在有損社會公平的問題，這就需要政府從公共利益的目標出發制定相應的公共政策，來彌補市場和社會的缺陷，在確保公共物品供給效率的同時維護社會公平，實現公共利益，使公共物品的多元化供給模式更趨完善，這也是公共行政的終極目標之所在。

（一）政府部門參與公共品供給中存在的公平與效率失衡問題。根據治理主義的假設，政府部門的有限理性和政府官員的“經濟人”假定，意味著政府同樣面對著“理性無知”和“信息悖論”等問題。換句話說，在不確定的環境中，政府也只能了解和獲得某些特定的知識與信息，而對另外一些信息處于無知的狀態。如果要想獲得所有人全部的信息，那么必須支付高昂的成本。另外，在公共選擇學派的眼里，無論是政府部門本身，還是政府部門中的工作人員都是理性經濟人，他們的行為的基本出發點是要追求自身效用的最大化。為了獲取效用最大化，政府機關往往追求預算最大化，并不斷擴張組織規模和單獨供給公共物品。所以，政府能否不折不扣地代表公共利益，能否在公共物品供給上做到高效率將是一個疑問。

（二）私營部門參與公共物品供給中存在的公平與效率失衡問題。私營部門（民營部門）參與的市場化供給模式將公共部門從累犢的公務中解救出來，政府將“劃槳”的任務下放，轉而成為起催化作用的“掌舵”人，放棄了各種積極的社會經濟職能，僅間接地給予私營部門以適當的幫助，雖然這種轉變提高了政府在提供公共物品時的效率，但也可能導致對政府的基本職能和在回應公民訴求方面的忽視。

第一，市場化對政府公共責任的沖擊。首先，伴隨市場化的進程，公共部門和私營企業的關系日益緊密。公私間的合作關系削弱了政府對私營部門的控制，讓人們對他們之間所訂立的合同的透明度問題產生了質疑，而利用公共資源為某個私營部門創造收益又是否合適，對于普通公民而言，他們無法斷定到底是政府還是它的合作者應該對公共服務負責，逃避責任對政府官員來說是輕而易舉的事情；其次，在以往，政府即便作為直接的公共物品的供給者，由于對公共物品的投入和產出難以量化，對其工作績效就很難做出準確的測量與評估。

第二，市場化本身存在的市場失靈問題。以私營部門進行公共物品供給的市場化模式，充分利用了市場機制本身的效率優勢。市場機制是一種有效的資源配置方式，通過合理的市場競爭能夠有效地解決公共物品供給中存在的效率問題。但是，市場并不是萬能的，市場對資源的配置也會產生其自身無法克服的缺陷。

（三）非營利部門參與公共物品供給存在的公平與效率失衡問題。非營利部門雖然作為一項新的事業在我國發展起來，并已介入公共物品供給領域，在滿足政府和市場無法或難以滿足的需求上發揮著越來越重要的作用。但是，從總的情況看，當前我國的非營利部門在公共物品供給領域還沒有形成相應的規范，存在諸多問題。一是資源不足，公共物品供給能力差，各種非營利部門的目的是動員多種社會資源，以實現自治的宗旨和目標；二是結構不合理與異化，運行效率低下，非營利部門作為公共物品供給的參與者必須要有較高的功能結構合理性；三是與政府組織體系重疊，依附性與依賴性特征明顯，對社會需求回應度低。我國的非營利部門主要是由政府創建，或由政府系統內的一些專業組織同政府在形式分離中滋生的。這使得大多數非營利部門的產生、目標、經費來源乃至于領導成員等都依賴于行政體系，與政府正式組織在體制上交叉重疊，嚴重束縛了組織的活力，妨礙了非營利部門優勢的發揮，使其成為政府行政的外在延伸。

三、多元化供給模式對策建議

市場機制與公共政策作用范圍的分工決定了市場機制主要解決效率問題，而鑒于市場機制的弱勢，從本質上來說就是破壞了社會公平，進而可能有損于效率本身，公共政策的基本價值取向理應是“公平”。市場（包括非營利部門）與政府在公共物品供給中分工合作，解決多元供給模式中存在的問題，實現效率與公平。

（一）政府應為公共物品的市場供給提供制度激勵和必要約束，提高效率，維護公平。政府要為公共物品的私營部門供給者提供制度激勵，這包括對公共物品產權的界定以及給予某些激勵措施等，從而為私營部門提供公共物品創造良好的制度環境。同時，由于某些公共物品具有高成本、非營利性等特點，政府可對其私營部門供給者給予補貼或其他優惠性政策。此外，政府除提供產權制度基礎外，還需要提供法律基礎，以規避市場擴張風險，使作為“經濟人”的私營部門能夠建立確切的交易預期，降低交易成本。當然，這種法律基礎的構建和維護仍是源于政府。此外，政府還必須給予公共物品消費者強有力的支持，切實保護消費者的權益。由于公共物品的消費者一般是分散的，而且由于理性經濟人的原因，消費者容易陷入集體行動的困境，不太可能形成強有力的集體行動同公共物品的私營部門供給者討價還價。這種情況下，政府有必要為消費者提供信息以及其他必要支持，以保護消費者的權益，滿足公眾的需要，抑制私營部門缺陷，實現公共利益，維護社會公平。

（二）政府應促進非營利部門的健康發展，有效提高公眾福利。政府在促進非營利部門的發展方面有不可推卸的責任，政府應有針對性地采取若干措施，促進社會中介組織的健康發展。一是抓緊健全和完善有關非營利部門的條例或法規，對其性質、地位、功能、權利、義務等均做出明確的法律規定，把中介組織的建設和發展納入法制的軌道；二是對非營利部門的發展采取統籌規劃，重點扶持的政策。特別是根據市場機制的建立、完善以及政府職能轉變的要求，優先發展資產評估中心、審計師事務所、拍賣行、會計師事務所等中介組織；三是加快實現非營利部門與行政機構的分離，引導和鼓勵非營利部門充分發揮各自的功能優勢，建立“結構優化、布局合理”的非營利部門體系。非營利部門參與公共物品的供給，是要克服“福利國家失靈”和“規范競爭市場失靈”。

（三）政府應加強對自身的制度約束，保障公平與效率。由于政府本身理性經濟人的假設，可能會導致公共物品供給的政府失靈（官僚主義、代理問題、缺乏競爭和激勵機制等）。可以從系統化的角度，建立宏觀、中觀和微觀的制度安排，來解決這些問題，保障效率與公平。

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