抗戰時期中共社團管理政策述評
——以陜甘寧邊區為考察對象

張 帆，楊 洪

(1.安徽科技學院文法學院，安徽鳳陽233100;2.西北大學社會科學系，西安710069)

抗戰時期中共社團管理政策述評
——以陜甘寧邊區為考察對象

張 帆1，楊 洪2

(1.安徽科技學院文法學院，安徽鳳陽233100;2.西北大學社會科學系，西安710069)

抗戰時期是革命民主根據地社團大發展的時期，同時也是中國共產黨社團管理思想和政策形成、成熟的重要時期。以陜甘寧邊區為考察對象，具體探索黨在抗戰時期的社團管理政策。

中共;抗戰;陜甘寧邊區;社團管理

抗日戰爭時期是中國共產黨社團管理思想和政策形成、成熟的一個重要時期。由于受抗日愛國熱情和拯救民族危亡責任感的驅動，抗日根據地的民眾紛紛組建各種社團，于是根據地社團迅速發展起來。為了促進根據地社團的健康、持續發展，黨和根據地政府及時制定社團管理政策，并在實踐中不斷地進行調整和完善，以加強對根據地社團的領導和管理。在黨和政府的正確領導和有效管理下，根據地社團建設成效明顯，并在支援抗戰和推進根據地建設等方面發揮了重要的作用。本文擬以陜甘寧邊區為例，具體探索黨在這一時期的社團管理思想和政策。

一、抗戰時期中共社團管理政策的演變

抗戰時期，黨根據實踐的需要及時地制定了社團管理政策，并隨著認識的深入，不斷進行調整和完善?？傮w來看，黨在抗戰時期的社團管理政策的形成與發展大體可以分為下述幾個階段。

第一，放手發展階段。在抗戰全面爆發以前和抗戰初期，為了最大限度地發動和組織民眾力量支援抗戰，實施抗日民族統一戰線，黨采取了一些相關的政策和措施鼓勵和支持根據地社團的發展。1936年9月11日，中共中央西北局組織部發出《西北局組織部關于群眾工作的指示》，指出:“為要爭取與組織廣大的西北抗日民眾，我們當前的緊迫任務是將基本的群眾團結在我們的周圍，來鞏固我們形成民族革命統一戰線的基礎。”并對工會、農會、婦女協會、學生聯合會等群眾團體在組織工作上作出一系列的要求與指示。全面抗戰爆發后，黨和邊區政府加強了社團工作。1937年8月12日，中共中央在《中央關于抗戰中地方工作的原則指示》中強調，“應該普遍組織合法的統一戰線的人民參戰團體，或某些已經普遍存在的合法組織(如抗戰后援會)轉變這類性質的團體?！?938年5月15日在毛澤東為陜甘寧邊區政府和八路軍后方留守處起草的《陜甘寧邊區政府、第八路軍后方留守處布告》中明確提出:“凡在國內和平開始時已經建立及在其后按照抗日民族統一戰線原則實行改進和發展的軍事、政治、經濟、文化等組織及其他民眾團體，本府本處當保護其活動，促進其發展，制止一切陰謀破壞之行為?！?/p>

1939年4月4日在邊區政府公布的具有憲法性質的《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》第8條明確規定:“保障人民言論、出版、集會、結社、信仰、居住遷徙與通信之自由，扶助人民抗日團體與民眾武裝之發展，提高人民抗戰的積極性?！庇捎邳h把社團看做是動員和組織人民力量的重要形式，因此，黨在這一時期制定各種社團政策的主要目的就是大力發展根據地的社團。

第二，規范管理階段。為了對邊區眾多的民眾團體進行規范和有效管理，黨領導下的邊區政府及時出臺了社團管理法規。1942年4月3日，陜甘寧邊區政府分別出臺了《陜甘寧邊區民眾團體組織綱要》和《陜甘寧邊區民眾團體登記辦法》兩項專門法令?！睹癖妶F體組織綱要》明確規定，邊區民眾在不違反抗戰建國最高原則之下，依據自愿原則，自籌經費，向政府部門申請即可組織民眾團體，并接受政府之指導，協助政府進行各種公益事宜。這樣就從組織原則、經費籌措、組織程序、組織目標、與政府之間的關系等方面對邊區社團作了明確的規定。《民眾團體登記辦法》則進一步規定，邊區社團必須在民政廳或由當地政府轉呈民政廳進行登記，其中文藝社團成員至少5人以上，社會活動團體人數應在20人以上。各民眾團體辦理登記時，必須把組織章程(包括成文規約)、團體負責人情況(包括姓名、年齡、籍貫、履歷)、會員人數、團體分布和活動區域、經費來源和開支情況、團體會址(或通訊地址)等一并呈明。以后針對部分未登記的團體，邊區政府則明令其限期登記。

第三，深化調整階段。邊區各種民眾團體建立以后，其在動員和組織群眾支援抗戰、建設和鞏固邊區政權等方面發揮了重要的作用，然而由于受種種因素的影響，邊區社團工作中也存在著一些問題，如“思想上的主觀主義，組織上的形式主義，以及領導作風上有官僚主義的各種傾向存在”，“群眾干部向黨鬧獨立的傾向”等。針對群眾團體工作中存在的問題，1942年9月1日，中共中央政治局通過的《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》(“九一”決定)對民眾團體和黨、政、軍等組織系統的關系作了明確的規定，要求各種民眾團體一方面要接受黨和政府的領導，并支持政府工作和軍隊建設，另一方面“黨、政府、軍隊不應直接干涉民眾團體內部的生活”。

根據“九一決定”的精神，黨的喉舌《解放日報》在1942年9月29日發表社論，指出了邊區民眾團體工作中存在的不足(如對組織形式的重視超過工作的內容，濃厚的包辦代替的作風，民眾團體工作人員由于缺乏群眾觀點，工作中官僚主義作風嚴重等)，并要求各民眾團體及其工作人員思想上要充分意識到民眾團體工作的重要性，在實際工作中堅持把群眾的共同利益與特殊利益統一起來，把民眾團體的組織與領導統一起來，堅決糾正脫離群眾的工作作風，實行抓中心的工作方法，從而促進邊區社團工作順利、深入、持續開展。

西北中央局還在1943年5月5日制定了《西北中央局對邊區群眾工作的指示》，指出:(1)黨、政、軍、民機關要樹立群眾觀點，把自己看做是群眾的公仆;(2)由于“民眾團體是民眾自己自愿組成的團體”，因此黨和政府對民眾團體工作不應包辦代替，并指出，民眾組織的任務就是把黨的任務在民眾中具體化，變成廣大群眾自己的任務;(3)民眾工作的方針就是，“去掉空架子，替群眾做實事”;(4)群眾團體組織要克服形式主義，“邊區工、青、婦各群眾團體的領導機關應自上而下地合并，把領導和組織統一起來”;(5)群眾工作干部應“完全養成與群眾打成一片的老百姓化的工作作風”;(6)黨要加強對群眾工作的領導，完全克服群眾干部向黨鬧獨立的傾向和對群眾工作包辦代替或不管的傾向。

二、中共社團管理政策的基本內涵與實踐

抗戰時期，黨和政府所制定的各種社團管理政策、法令、舉措等就構成了黨的社團管理政策體系，其具有豐富的內涵和鮮明的實踐特色。

第一，堅持對社團工作的領導和管理。為了促進邊區社團的健康發展，黨和邊區政府十分重視對社團工作的領導和管理。“黨要加強對群眾工作的領導，完全克服群眾工作干部向黨鬧獨立性的傾向和對群眾工作包辦代替或不管的傾向……各級民眾團體的領導責任，主要由各級黨委擔負，地委、縣委須組織民運工作委員會，專門研究民運工作政策及領導民運工作”［1］。

黨和政府一方面通過政策和法令對邊區社團進行領導和管理。1942年4月3日，陜甘寧邊區政府出臺了《陜甘寧邊區民眾團體組織綱要》和《陜甘寧邊區民眾團體登記辦法》兩項法令;1942年9月1日，中共中央政治局通過了《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》;1943年5月5日，西北中央局制定了《西北中央局對邊區群眾工作的指示》，這些都是黨和政府對民眾團體進行管理的重要政策和法律依據。另一方面，黨還通過社團內部的黨團和黨員對社團工作進行間接領導?！包h對民眾團體的領導，經過自己的黨員和黨團。但黨民不分、包辦、清一色的現象，必須糾正。”［2］

第二，尊重社團組織的獨立性。社團是民眾自愿性、自主性、自治性組織，只有尊重社團獨立開展工作，才能促進社團的發展和效能的發揮。為此，黨和政府在充分意識到社團組織獨立性的重要性基礎上，大力支持社團獨立開展工作?！懊癖妶F體是民眾自己的自愿組織的團體，黨、政府、軍隊不應直接干涉民眾團體內部的生活。黨對民眾團體的領導，經過自己的黨員和黨團。但黨民不分、包辦、清一色的現象，必須糾正。……政府應尊重民眾團體的獨立性，給民眾團體以必要的幫助……軍隊與民眾團體應相互幫助，但不應相互干涉。”［2］劉少奇在《論組織民眾的幾個基本原則》中強調指出:“為什么要尊重民眾團體的內部生活不能受外力的干涉，要保持民眾團體的獨立性呢?因為民眾團體是人組織起來的團體，不保持組織生活上的獨立性，就要窒息它的自動性與積極性?！保?］為了切實保障社團組織的獨立性，黨還主張和支持在社團內部發揚民主，自主產生領導干部?！霸谌罕妶F體內部，要來一個民主的改選運動，真正選舉出群眾中的領袖人物……我們在黨內實現民主選舉，群眾團體的選舉更應注意發揚民主，上級簡單地提一個名單是不好的。要把發揚民主當成一個制度，形成一種風氣?！保?］

第三，推動社團管理工作的規范化?？箲饡r期，黨通過其領導下的邊區政府制定并實施社團管理法規，來推動邊區社團工作的規范化。1942年4月邊區政府公布實施了《陜甘寧邊區民眾團體組織綱要》和《陜甘寧邊區民眾團體登記辦法》兩項社團管理法規。《綱要》規定，邊區民眾在不違反抗戰建國最高原則之下，可以根據職業、地區、信仰、性別、年齡自愿組織團體，并向政府申請登記。其經費以自籌為原則，并接受政府之指導，協助政府進行各種公益事宜?！睹癖妶F體登記辦法》第2條規定，邊區一切民眾團體必須在民政廳或由當地政府轉呈民政廳進行登記;第3條則對組建團體的人數作了明確的規定，其中文藝團體成員不少于5人，社會活動團體人數應在20人以上;第4條則規定，各民眾團體辦理登記時，必須把組織章程(包括成文規約)、團體負責人情況(包括姓名、年齡、籍貫、履歷)、會員人數、團體分布和活動區域、經費來源和開支情況、團體會址(或通訊地址)等一并呈明。由于社團管理法規對邊區社團組建的原則、程序、條件等作了一系列的規定，這樣就促進了邊區社團工作的規范化。

第四，重視社團組織的差異性。邊區社團由于性質、類型、形態、地域各異，這就決定了黨和政府對社團管理上必須根據實際情況，區別對待。對于根據地的文化社團，黨則主張，“各種不同類的文化人(如小說家、戲劇家、音樂家、哲學家等)，可以組織各種不同類的文化團體……但應該估計到這些團體同其他民眾團體的不同性質，而定出他們的特殊任務……糾正有些地方把文化團體同其他群眾團體一樣看待及要他們擔任一般群眾工作的不適當的現象?！保?］針對根據地的傳統秘密社團如哥老會、清幫等，黨和邊區政府則采取爭取和改造的辦法。1940年12月25日，中共中央書記處發出《中央關于哥老會清幫工作的初步指示》，要求:“在抗日根據地內，對哥老會及清幫的政策是在政治上提高他們，以達到在組織上同化他們于革命進步社團之內的目的?！?/p>

三、中共社團管理政策的成效評價

抗戰時期，由于黨和政府社團管理政策得當，措施有力，從而使邊區社團建設取得了明顯的成效，并在支援抗戰、建設和保衛邊區等方面發揮了重要的作用。

第一，邊區社團數量眾多，類型多樣?？箲饡r期，在黨和邊區政府的政策支持和保護下，邊區社團數量增長迅速，種類多樣。據不完全統計，全面抗戰爆發以前，邊區僅有社團12個?？箲饡r期，邊區新成立的社團由140個左右(不含各類經濟合作社)，數量增長十幾倍，其類型也更加豐富，主要包括救亡類、政治類、經濟類、文藝類、學生類、學術類、教育類、體育類、宗教類、反戰類等各種組織類型。其中文藝類的社團組織又可具體分為:綜合類、文學類、戲劇類、音樂類、美術類等各種組織形式(根據《陜甘寧革命根據地史料選輯》第1、4輯，《陜甘寧邊區民政工作史》，《中國現代社團詞典》，《新文化史料——中國解放區文藝社團簡介(1927—1949)》(文化部黨史資料征集工作委員會編，2006)等輯得)。

第二，邊區社團正規化、組織化程度較高。土地革命時期，各根據地的很多民眾團體往往規模較小、規則簡單，缺少專門的組織章程，并且組織結構層次較低。抗戰時期邊區的社團在組織正規化和層次結構水平方面都有了較大的提高。許多社團在成立時都有精心設計的組織章程。例如，中國青年新聞記者學會延安分會在1938年11月6日成立時，其公布的組織章程主要包括:組織名稱、宗旨、會員、入會、會員義務、組織、會議、經費、退會、附則等方面［6］。陜甘寧邊區各界婦女聯合會組織章程主要包括:總則、會員、入會資格及手續、組織原則、組織系統、代表大會、執行委員會、常務委員會、紀律、附則等方面［7］473－476。在組織層次結構方面，許多社團都有自己較為復雜的組織結構。以陜甘寧邊區各界婦女聯合會為例，其所公布的組織章程中規定自己的組織結構和組織系統為:“邊區各界婦女聯合會—縣各界婦女聯合會—區或市婦女聯合會—鄉婦女代表會或鄉婦女救國會”，并且還規定各級婦女聯合會的最高權力機關為代表大會，執行委員會為代表大會后的最高權力機關，各級婦女聯合會為工作便利起見，在執行委員會中可設常務委員會，常務委員會的組織機構包括正副主任、組織科、宣傳教育科、戰時工作科等，另外根據工作需要，在科下可設各種委員會或股［7］473－476。由此可見，與土地革命戰爭時期相比，抗戰時期邊區的社團在正規化、組織化程度方面已經有了較大的提高。

第三，社團活動能力增強，作用顯著。在黨和邊區政府的領導下，邊區各類社團依據組織目標和自身能力，圍繞著抗戰救國、建設邊區等積極開展組織活動，從而發揮了重要的歷史作用。

1.整合邊區的抗戰力量，支援抗戰事業。邊區的許多民眾社團都以動員和組織民眾支援抗戰為重要任務。成立于1938年1月的陜甘寧邊區民眾抗敵后援會，曾擁有團體會員達24個，會眾80多萬人，其通過進行戰時宣傳教育、武裝民眾、募集救國公糧、募捐慰勞前方戰士、優待抗屬及慰勞抗日軍人、鋤奸等方面支援了抗戰［8］。陜甘寧邊區工會在1938年緊急動員時，召集邊區的黃河水手500多人，全部組織起來，日夜協助軍隊渡河和守衛各渡口［9］594。婦救會在組織邊區廣大婦女支援前線方面發揮了重要作用。據不完全統計，1938—1939年間，陜甘寧邊區婦女共做襪子、手套8萬雙，鞋子近兩萬雙［9］594?？傊厖^各類社團通過開展多種活動，直接或間接地支援了抗日戰爭。

2.動員和組織民眾力量，打擊國民黨頑固和獨裁勢力。當國民黨頑固派在邊區周圍制造反共摩擦時，邊區社團在黨和政府的領導下，一方面動員和組織民眾聲討其反動摩擦行徑，另一方面又組織和武裝民眾配合邊區留守兵團打擊國民黨頑固勢力，從而保衛了邊區的安全。當國統區在1939—1940年和1943—1944年爆發兩次反對國民黨獨裁的憲政運動時，邊區的社團積極配合國統區的民主進步勢力，要求國民黨取消獨裁，實行憲政。在國統區第一次民主憲政運動期間，延安各界憲政促進會、延安工人憲政促進會、婦女界憲政促進會、新聞界憲政促進會、青年憲政促進會等要求邊區各界群眾為實行新民主主義的憲政而奮斗。在國統區第二次民主憲政運動期間，邊區社團又參加了黨提出的以建立“聯合政府”為目標的憲政運動。

3.凝聚建設力量，推動邊區各項建設。(1)積極參與邊區政權建設。據統計，在1939年8月、9月間的陜甘寧邊區選舉中，邊區工人選舉了900名代表到各級政府去。僅延安縣的220名縣參議員中，工人就占有48人。通過婦聯，婦女積極參加邊區的民主選舉，1939年1月陜甘寧邊區參議會選舉時，被選入參議會的婦女占20%［9］592。1941年5—10月邊區的鄉、縣、邊區三級按照“三三制”原則進行了邊區的第二次民主選舉。各黨派團體的比例大致是:共產黨員占35%、群眾團體占 40%、紳士名流占 20%、國民黨員占5%［10］。(2)推動邊區經濟發展。在邊區經濟出現困難的情況下，邊區的工會、農會、青年團體、婦女組織、僑聯以及各類經濟社團(如延安市商會、延安市工業作坊公會、延安市公營商店聯合會等)等都紛紛動員和發動群眾參加邊區的工業、農業、商業等經濟建設。例如1942年2月延安僑聯曾發起組織了西北華僑實業公司［11］256。邊區婦女在婦聯的領導和組織下參加大生產運動，在1939—1946年，近22萬婦女參加紡織，織布約11萬大匹，解決了邊區軍民用布的1/3［11］258。(3)促進邊區教、科、文、衛、體等各項事業的進步。例如，邊區自然科學研究會成立后，利用其人才優勢，一方面從事邊區的各項科學技術事業研究，另一方面又通過出版和編輯刊物(如《會刊》、《科學園地》)，舉辦科學展覽、科學講座，召集學術討論會，設立科學教育訓練班，改進農業技術等從事科學技術的交流和傳播。

4.協調各種關系，促進邊區社會的穩定與和諧。邊區社會中存在著眾多復雜的關系，如黨群關系、政群關系、軍民關系、群群關系等，其中最重要的就是黨和政府與群眾之間的關系。如果這些關系維系不好，不僅會影響邊區的社會穩定與建設，而且對黨在邊區的執政形象和地位也會產生不利的影響。

在溝通黨和政府與群眾聯系方面，邊區社團扮演著重要的角色?！翱谷彰裰鞯恼啵瑢τ陬I導人民抗戰和組織人民生活，是負了直接的責任。而民眾團體就是這個政權進行工作的基礎。政府的各種工作，只有通過這些團體，才能吸收各種職業的人民積極參加，才能順利進行。這些團體，可以把人民與政府打成一片，融為一體。他們是政府進行抗戰動員的有力助手，同時又是人民合法利益的保護者。因此，抗日民主的政權和抗日的人民，離開民眾團體，都是不行的?！保?2］。由此可見，邊區社團在溝通黨和政府與群眾的聯系方面發揮著重要的作用，既是黨和政府進行工作的有力助手，同時也是邊區民眾合法利益的維護者。

在化解邊區社會矛盾方面，邊區社團同樣發揮著重要作用。邊區內的群眾不僅階級成分復雜(有工人階級、農民階級、小資產階級、資產階級、富農階級、地主階級等)，而且信仰類型多樣(不僅有無神論者，還包括各種宗教信仰如伊斯蘭教、佛教、道教、基督教等)。在多個階層、多種信仰、多個民族并存的情況下，民眾之間難免會產生一些矛盾與沖突。邊區的社團在化解各種社會矛盾方面發揮了重要的作用。例如，邊區的工會和農會除了積極貫徹黨和政府的勞資互利政策和“雙減雙繳”政策外，還努力去化解勞資矛盾與貧雇農和地富的矛盾。又如，邊區的各種宗教社團，一方面領導教民積極貫徹黨和政府的宗教政策，另一方面又在解決不同教民之間以及信教群眾與不信教群眾矛盾之間發揮了應有的作用。邊區社團通過及時而有效地化解各種社會矛盾，增進了邊區民眾之間的團結，對邊區社會的穩定與和諧產生了積極的影響。

四、余論

綜上所述，黨在抗戰時期的社團管理政策是由黨和邊區政府在這一時期出臺的各種關于社團的方針、政策、指示、法令以及黨的領導人的重要講話等所構成的，既具有豐富的內涵，又具有指導性、實踐性強的特色。實踐證明，黨的社團管理政策是切合實際需要的，并且成效也是顯著的，既促進了邊區社團的建設和發展，同時也在支援抗戰和建設、保衛邊區等方面發揮了重要的歷史作用。因此，認真總結黨在這一時期的社團管理經驗，不僅有助于豐富黨史和革命政權建設史的研究，而且對于當今的社團管理工作也能提供某些借鑒參考。

［1］西北中央局對邊區群眾工作的指示［Z］.1943－05－05.

［2］中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組之間關系的決定［Z］.1942－09－01.

［3］中共中央文獻研究室，中共中央黨校.劉少奇論黨的建設［M］.北京:中央文獻出版社，1991:78.

［4］陳云.陜甘寧邊區的群眾工作［Z］.1939－12－10.

［5］中央宣傳部、中央文化工作委員會關于各抗日根據地文化人與文化團體的指示［Z］.1940－10－10.

［6］甘肅省社會科學院歷史研究室.陜甘寧革命根據地史料選輯(第4輯)［M］.蘭州:甘肅人民出版社，1985:102.

［7］甘肅省社會科學院歷史研究室.陜甘寧革命根據地史料選輯(第1輯)［M］.蘭州:甘肅人民出版社，1981.

［8］胡民新，等.陜甘寧邊區民政工作史［M］.西安:陜西人民出版社，2001:220－222.

［9］中國社團研究會.中國社團發展史［M］.北京:當代中國出版社，2001.

［10］中共陜西省委黨史研究室.民主中國的模型——陜甘寧邊區政治文明建設［M］.西安:陜西人民出版社，2005:107.

［11］齊心，張馨.陜甘寧邊區政府成立五十周年論文選編［M］.西安:三秦出版社，1988.

［12］雷志華，李忠全.陜甘寧邊區民政工作資料選編［M］.西安:陜西人民出版社，1992:419－420.

ON CCP's Association Management Policy during Anti-Japanese War——A Case Study of Shaanxi－Gansu－Ningxia Border Region

ZHANG Fan1，YANG Hong2
(1.School of Literature and Law，Anhui Science and Technology University，Fengyang 233100，China; 2.Northwestem University，Xi'an 710069，China)

During Anti-Japanese War，associations in revolutionary democratic bases had a great development;at the same time，CCP's ideology and policy of association management gradually formed and developed.This paper，taking Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Region for example，specifically explores CCP's association-management policy in the Anti-Japanese War.

CCP;Anti-Japanese War;Shaanxi-Gansu-Ningxia border region;association management (責任編輯:喬瑞雪)

K269.5

A

1001－7836(2010)02－0004－04

2009－11－13

張帆(1979－)，男，安徽阜陽人，講師;楊洪(1960－)，男，陜西西安人，教授。