養老保險轉移的喜與憂

本刊記者 何晶

要實行養老保險關系轉移，甚至要實現養老保險的“全國漫游”，還有諸多問題是存在的隱憂甚至痼疾。

2010年1月1日，《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）正式實施，這是無數在異鄉漂泊謀生的勞動者的好日子。

然而，在2009年的最后一天，深圳市養老保險突擊退保的人數達到1.8萬，是深圳市有史以來最大的一次“退保潮”。

這打破了很多人所想的理所應當。

而這，只不過是《暫行辦法》要切實實施需要擔心的眾多問題之一。

不能退保的利與弊

“把農民工納入城鎮職工養老保險中來，對社會保障制度的完善的促進作用是《暫行辦法》最大的亮點。”首都經濟貿易大學勞動經濟學院勞動與社會保障系主任呂學靜教授在接受本刊記者采訪時說。

“它規避了為農民工單獨建立制度形成碎片化的狀況。2009年2月出臺的《農民工參加基本養老保險辦法》，是一個中間道路，既不是一個獨立的農民工養老保險制度，也沒有與城鎮職工基本養老保險合二為一。而《暫行辦法》是在新農保出臺的前提下，沒有再為農民工單獨建一個制度，而是將他們納入進來。更符合農民工的利益。”中國社科院教授鄭秉文則從養老保險制度建設的方面來看待《暫行辦法》的突破。

農民工在城鎮就業的極不穩定、流動性大的特點，加上跨省、跨地區轉移接續養老保險關系的不順暢，使得農民工養老保險的轉移接續一直是個難題。同時，本刊記者在采訪過程中還注意到，農民工養老保險的參保難、參保率低的現象，目前也仍然具有普遍性。據記者了解，在湖南、江西、浙江等地，很多的私營企業或雇主只為長期雇用的農民工繳納一定比例的養老保險，甚至“如果農民工提前離開，這筆錢還要退還回來。”一位江西上饒的企業主對本刊記者說。

很多農民工對于未來的不確定性，使其在返鄉或是中斷就業時，更多地選擇了退保的辦法，錢拿到自己手里對于農民工來說才是一種真正的實惠。而這次《暫行辦法》中明確規定了農民工的養老保險關系同樣也可以跨省跨地區接續轉移，但同時也增加了限制參保人員退保的規定。這對于農民工的長遠利益來說，到底是利是弊？他們該如何權衡？

“不退保的限制規定徹底保護了農民工的個人合法權益。”人力資源和社會保障部副部長胡曉義說，“養老保障是一個權益的累計，最好不要分開。以前是不利于農民工的，尤其是在轉續的時候，如果他們退保了就有相當一部分沒有記錄了，社會統籌的這部分帶不走，個人是受了很多損失的。同時，不退保的限制也有利于促進城鎮化進程。”

但是目前《暫行辦法》剛頒布和實行，讓很多農民工還來不及徹底了解其中的利弊。“實行不退保的限制規定，其實最終還是要維護農民工的養老保險權益不丟失。但這個制度的頒布有些太快，有點‘一刀切’的感覺，讓農民工消化理解的時間太短。”呂學靜教授分析說。

此外，更根本的一點還在于，“制度上的設計還是不夠簡潔明了。如果制度做好了，用好制度去吸引農民工來參保、不退保，就比現在強行規定要好得多。”呂學靜教授說。復雜的計算方法，在附帶很多的假定條件的同時，必須得專業人士拿著筆一層層地推導出養老金到底領取多少。農民工對于這種不清楚的利益沒有安全感。

“過去農民工是可以退保的。現在如果允許農民工參與城鎮社保，但是取消他們的退出權，這對于農民工來說可能很難接受。”中國人民大學農業與農村發展研究院副院長鄭風田則有不同的看法。

而如果從更深的制度層面上來看，“我國養老保險的繳納政府承擔的部分很少，都是由參保人和企業來承擔。國外的養老保險不分政府、企業和個人賬戶，保險都是和稅收聯在一起的。而目前我國養老保險的改革，改來改去，都是在減輕政府的負擔，這個取向是存在問題的。”中國人民大學公管學院社會保障研究所副教授程永宏對本刊記者說。

2009年歲末，深圳市出現有史以來最大的一次“退保潮”

可轉移部分的創新

我國基本養老保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式，由用人單位和參保人共同繳費。目前大部分的繳納標準是個人繳納工資基數的8%，單位繳納20%。養老保險轉移原有政策規定，參保人跨地區轉移接續養老保險關系，只能轉移個人賬戶存額，單位繳費也就是社會統籌部分是不能轉移的。

《暫行辦法》新規定，除了轉移個人繳納的全部本息之外，還可以轉移12%的社會統籌部分的資金。這也是《暫行辦法》出臺的另一個最大的亮點。

“之所以做出這種調整和完善的決策，是因為在地區之間有一個社會保險基金平衡的需要，如果轉出地只轉移個人繳費，不轉移單位繳費的話，那么轉入地將來要承擔這些人的支付養老金的責任，那么它的資金肯定就會發生短缺。”胡曉義解釋道，“這在于力圖解決地區之間的勞動力轉移，城鄉之間的勞動力流動所帶來的社會保障權益的連續計算和權益保障的問題。”

“這是一個綜合考慮的結果。是作為一個適當的單位資金轉移的比例，平衡轉入地和轉出地之間的關系。”呂學靜教授說，“以前的轉移在部分省內同地區是可以的，但是在跨省、跨地區之間是扯皮的。這中間很多難點都是涉及利益問題，資金不平衡的問題。而且目前所要求的養老保險‘省級統籌’很大程度上還是停留在發文的層面上，資金實際上還是沒有統上去的。”

但即便是已經能夠轉移大部分的社會統籌部分的資金，仍有參保人擔心自己的權益是否能夠得到充分的保障。

“單位繳費的跨地區的轉移，是為了平衡地區之間的資金關系，它是一個宏觀層面的平衡。而對個人來講，并不影響個人養老保險權益的累積，也不影響個人養老金的計算。這是因為個人養老金的計算按照我們的制度，是根據本人繳費的多少和繳費年限的長短來計算的，跟地區之間的資金轉移沒有直接的關系。所以不必擔心只轉了12%就損失了這個權益，是不存在這個問題的。”胡曉義給出解釋說。

城鄉如何轉移接續？

長期的城鄉二元結構讓城鎮和農村之間的養老保險存在很大的差異。如今養老保險的轉移接續，從城鎮回鄉的農民工的養老保險會不會處在一個“姥姥不疼、舅舅不愛”的尷尬境地？

“制定城鎮職工基本養老保險和新農保之間的相互銜接的政策，這個需要一定時間。我們需要等制度相對穩定之后相互形成銜接的政策。但是有一點可以肯定，就是農民工回到城市之后，我們一定會有一個城鄉養老銜接的政策出臺。”胡曉義說。

“‘銜接’是目前提的一個說法，真正要執行起來是有一定難度的，是非常需要大智慧的。因為兩個制度不一樣，計算辦法不一樣。主要的差別就是在基礎養老金，在城鎮和農村的算法不一樣，目前農村水平普遍低于城鎮水平。要怎么按比例、按系數來銜接，我目前覺得有一定難度。如果要銜接的話，一定要有一個統一的計算辦法才能銜接。”呂學靜教授表示。

“我覺得，如果想徹底解決中國的養老保險制度‘全國一盤棋’的問題，就必須要提高統籌層次，這是根本出路。”鄭秉文教授則說，“我們在制度建設和制度設計上都需要努力。如果統籌水平還是這么低，資金流還是在縣、市級為統籌的基本單位，如果要想達到‘全國一盤棋’，還是存在一些困難的。”

但是從目前來說，《暫行辦法》給收入能力、繳費能力不同的群體多提供了一個機會。“農民工可以有兩個選擇，一個是新農保，還有一個是你打工地的城鎮保險，這是一個開放的制度，有利于農民工個人的選擇。”鄭秉文教授說。

期待細則出臺

但是不得不說，要實行養老保險關系轉移，甚至要實現養老保險的“全國漫游”，還有諸多問題是存在的隱憂甚至痼疾。“在實施過程中，各個方面都會出現很多問題。所以要切實落實這個轉移辦法的話，最重要的還是要出臺一個實施細則。”

養老保險轉移分兩部分，一部分是個人賬戶的轉移，一部分是統籌基金的轉移。“首先是個人賬戶的保值增值問題。我們現在的個人賬戶計息是按照銀行利息，當期是按照活期，往年的繳費則是按照較短的定期存款利率計息。我認為這個利率是比較低的。應該考慮把往年的基金作為長期的定期存款來計息，這樣對參保人來說是最關心的問題。”呂學靜教授說。

此外，在養老保險關系轉移時，如果統籌基金不夠就需要政府給補貼，個人賬戶就得動用一部分。所以，“做實”養老保險個人賬戶也是一個很大的問題。但是目前也只是一部分城市在“做實”個人賬戶，還有很大一部分城市沒有“做實”。

“很多地方統籌基金都是不夠的，因為我國建立社會保障歷史不長，歷史是有債務的。”鄭秉文教授說。“如果不做實的話，個人賬戶該如何轉移？如果要做實的話，資金又從哪里來？同時，目前的計算方法也是比較復雜的。同時，按《暫行辦法》轉移的12%統籌基金的年份累計及變化的計算起來是一個很大的工作量，也是對社保部門的一個考驗。”呂學靜教授也表示了一定的擔心。

“轉移資金的結算問題也是一個難點。如果參保人結算的時間到了，到底該如何結算？這個也是需要全國統籌的，而全國統籌現在遠沒有建立。如果不能建立中央結算基金，在這樣不統一的情況下，在轉移過程中出現的道德風險問題也是我們需要考慮的。參保記錄也需要全國統一，全國社保信息庫的建立目前也很難馬上做到。所以一些地區在實行上會有觀望態度，這些對辦法的實施都會有障礙。”呂學靜教授還說。

而據胡曉義介紹，社會保險信息管理系統的“金保工程”，目前已經可以收集到全國1.6億參保人員的信息和數據了。但是要實現全國所有的終端站點的相互交流、實時的辦理還需要一個過程。為了能夠實現農民工以及其他異地就業的勞動者的關系順暢地轉移接續，需要進一步優化“金保工程”，把現在不得不采取的紙介質傳遞信息的這種方式，逐步轉為電子介質的傳遞。為此還建立了中央數據庫及開發社保繳費信息的查詢系統。并在此基礎上我們大力推行全國社會保障信息卡的工作，努力實現中央提出的全國社會保障一卡通的目標，現在人保部已經批準發行社會保障卡1.3億萬張，實際已經發行了6000萬張，持卡用戶可以享受到持卡查詢、咨詢等便捷的服務。

辦理養老保險轉移四步走

1取得參保繳費憑證

勞動者首先到參保地社會保險經辦機構領取一張參保繳費憑證。內容包括基礎信息之外，最關鍵的信息是三項：一是參保人在當地參保的起始時間；二是參保人實際繳費的月數；三是參保人在本地參保期間個人賬戶的全部儲存額。

2電話咨詢

網上已經公布了全國2800多個縣級和縣以上的社會保險經辦機構的全部聯系方式。如果轉移就業的參保人有不清楚的問題，可以通過這個電話查詢和咨詢有關情況。同時在養老保險關系轉移的兩地之間辦理轉移接續事務也可以通過這個電話進行聯系、核對等等。同時，也可以通過人保部網站上的“公共服務信息”欄目查詢相關信息。

3辦理手續

需要流動的參保人若要提出轉移接續申請，本人或者所在單位向新的就業地提出接續申請，其他的事情由當地的社會保險機構在規定時間內辦理。

4轉移資金

除了轉關系之外，還要把養老保險個人賬戶全部儲存額的資金，以及企業單位繳費規定比例的資金轉移到新的就業地。