基于軟系統思維方法的公共行政系統模型構建

□夏立明 孟 麗 王亦虹 [天津理工大學 天津 300384]

基于軟系統思維方法的公共行政系統模型構建

□夏立明 孟 麗 王亦虹 [天津理工大學 天津 300384]

公共行政研究雖然取得了很大進展，但是這些研究仍然沒有解決真實世界中的公共行政的“黑箱”問題。本文針對這一不足，在公共行政生態學的基礎上，應用目前已經比較成熟的軟系統思維方法對公共行政系統進行界定和模型構建，還原中國公共行政系統的原貌，以解決公共行政“黑箱”的問題，為公共行政的進一步研究提供一個更符合現實的基礎平臺，從而也提出一條研究公共行政的新思路。

公共行政系統; 軟系統思維方法; 模型構建

引言

由于公共問題日益呈現出復雜性、多元性、動態性的特點，僅從公共行政體系與立法、司法體系的外緣關系上來認識公共行政體系，已經顯得捉襟見肘。針對這種狀況，張康之，王樂夫等一批學者分別從哲學和倫理道德的角度對公共行政進行了深入的研究[1～4]。另一些學者則提出了從法律制度層面和倫理道德層面雙重構建公共行政體系[5]。行政生態學理論出現之后，學者們結合中國實際問題，從行政生態學的角度對公共行政進行了更加深入的研究[6～9]。中山大學馬駿教授主持的“公共行政學研究方法的探索與思考”的專題研討會上提出，中國公共行政學對于真實世界中的公共行政缺乏深入的了解，真實世界中的公共行政仍然是一個“黑箱”[10]。

本文在公共行政生態學理論的基礎上，同時考慮到公共行政系統是一個巨大的、復雜的、動態的、開放的人造系統，將目前已經比較成熟的系統論方法——軟系統思維方法應用于公共行政系統的界定和模型構建中，還原中國公共行政系統的原貌，希望能解決公共行政系統“黑箱”的問題，為從不同角度研究公共行政提供一個更符合現實的理論基礎平臺。

一、系統理論基礎

對客觀現實中的系統進行系統設計，其基本思維方法有兩類：硬系統思維方法和軟系統思維方法。硬系統思維方法是一種目標導向的思維過程，其核心是優化過程。軟系統方法論是由英國學者P. Checkland在霍爾的系統工程基礎上提出的。軟系統思維方法的特點是：系統的目標模糊不清，系統的結構不能或者不能完美地定義，人的行為和意志往往有一定的影響，其核心是一個學習過程。軟系統思維方法與硬系統思維方法在方法論上的比較如表1所示[11]。

表1 硬系統思維方法和軟系統思維方法在方法論上的比較

續表

通過表1對軟系統思維方法和硬系統思維方法的比較可以看出，軟系統思維方法的基本思想是突出強調人的因素，強調研究方法的特點與被研究對象特征的一致性和協調性，強調公認價值體系的形成；通過將現實世界中的問題情形與表達特定世界觀的相關有目的的活動模型進行比較，并在結合社會政治分析的基礎上對現實世界中的問題情形進行改進[12]。軟系統方法的模型如圖1所示。

圖1 軟系統方法模型

而公共行政系統作為復雜的社會系統，雖然在某一時間段內，行政機構在進行公共行政管理時似乎有明確目標，但是這些目標都是很難量化的、不能準確衡量的指標[13]。同時，公共行政的系統結構非常復雜，其系統內部構件很多，每一個構件又是一個復雜的系統，構件之間的關系也比較復雜，而且公共行政系統與其環境系統之間又有錯綜復雜的關系。再者，公共行政系統本身又是人類活動的系統，公共行政機構的行政人員的行為和意志對公共行政有著直接的影響，社會公眾也會對公共行政產生一定的影響。通過上面對兩種思維方法的比較，結合公共行政系統的這些特征，本文選擇采用軟系統思維方法來設計公共行政系統。

軟系統思維方法是解決問題的廣義思維方法，系統模型的建立也是一個漸進明細的實施過程[14～16]。P. Checkland從理想期望性和現實可能性合理協調的原理出發，提出認識、處理信息的戰略思維的基本構思和模式框架，其具體實施過程分為7個階段，如圖2所示[17]。

圖2 軟系統方法的具體實施過程

二、公共行政系統模型的構建

根據軟系統思維方法的具體實施過程，軟系統思維方法可以運用系統思想，將無結構的現實問題漸進明細地轉化為以客觀事實為基礎的、符合需要的、可行的系統模型。本文試圖解決的公共行政問題就是一個無結構的現實問題，其自身結構復雜，目標模糊、難以量化，而本文的目的是建立公共行政系統模型。鑒于軟系統思維方法的特征和具體實施過程，結合公共行政問題的特征和本文的目的，本文借助軟系統思維方法，通過漸進明細的了解和把握公共行政系統的結構和過程，首先建立公共行政系統概念模型，經過逐步的調整與完善，形成符合客觀事實的，并且滿足需要的、可行的公共行政系統模型。

公共行政系統模型的建立，是在對公共行政系統的結構和過程有了漸進明細地把握的基礎上實現的[18]。基于軟系統思維方法的公共行政系統模型的構建框架如圖3所示。

圖3 基于軟系統方法的公共行政系統框架

（一）公共行政系統的問題情景及描述

本文通過查閱文獻資料、專家調查法，初步了解了公共行政的過程、各個過程之間的關系和相互作用、公共行政的參與者和影響者以及他們對公共行政的影響。同時，通過對公共行政部門相關人員訪問調查，了解到具體公共行政過程中所面臨的一些突出問題情景。

（二）公共行政系統的利益相關者和子系統的界定

公共行政系統的活動過程主要是信息子系統收集、整理信息；咨詢子系統分析問題為決策中樞子系統提供參考；決策中樞子系統根據信息子系統提供的信息以及咨詢子系統提供的參考做出決策；執行子系統執行決策中樞子系統做出的決策，并且在執行過程中要接受財政子系統的物力、財力的支持，同時受監督子系統的監督；在財政子系統為執行子系統提供物力、財力支持的過程中要受到監督子系統的監督。而整個公共行政系統運作的過程都與行政環境產生相互影響，公共行政環境與公共行政系統之間的相互作用、相互制約、相輔相成的關系是二者之間基本的辯證關系。公共行政系統輸出的公共行政問題解決結果還需要與利益相關群體進行溝通，利益相關群體的反饋意見有助于采取進一步的政策措施，并為下一輪的公共行政提供經驗信息。

通過上述兩個步驟，就可以初步建立公共行政系統的初級模擬圖像，如圖4所示。

圖4 公共行政系統的初級模擬圖像

（三）公共行政相關子系統的根定義

公共行政系統是一個開放系統，系統輸入就是公共問題。而公共問題是根據信息源中的可知部分，經過問題的識別和描述而形成的。它經過公共行政系統的處理，輸出問題解決結果以及公共行政運作的過程。此時，公共行政環境會對公共行政處理過程產生影響，這些公共行政系統的輸出又反過來影響公共行政環境[19]。

信息子系統是為決策中樞子系統和咨詢子系統收集、加工、傳輸和儲存信息的組織機構。咨詢子系統，主要指決策的智囊團，其主要任務是為決策中樞系統提供戰略性的建議，擬制決策方案，并在方案實施過程中，協助決策中樞系統調整原有決策方案。決策中樞子系統是現代行政決策的核心，其主要任務是根據信息子系統提供的各種情報資料，分析和研究咨詢子系統提供的各種方案，依照法定程序和有關規定進行決策，并確定實施方案[20]。執行子系統是復雜的行政活動過程，其核心內容是政策的執行。行政執行中的工作一般可分為行政執行前的準備，具體執行階段的指揮、溝通、控制、協調以及實施，行政執行的總結環節。行政監督是指行政監督主體對國家行政機關及其工作人員的行為所進行的監察和督導。行政監督的基本內容包括行政指派監督、行政指導監督和行政評議監督三個部分。財務行政包括預算、會計、決算和審計四個環節，這些環節間的活動密切相連，相互貫通，首尾呼應。

（四）公共行政系統概念模型的建立

通過對各個子系統的根定義，并描述定義中各要素之間的操作關系，就可形成相關子系統的概念模型。本文在對各個子系統的概念模型進行描述之后，進一步對各個子系統涉及到的相關利益群體進行分析與綜合，形成了公共行政系統的綜合概念模型，如圖5所示。

（五）公共行政系統概念模型與問題情景的比較

這一步中決策者與各利益群體展開討論，將建立的概念模型與對公共行政情景的感知進行比較，得出各利益群體期望的變化。

（六）確定公共行政系統模型

因為各利益群體追求的目的和利益是有沖突的，真正期望和可行的變化還要通過利益協調來達到，這是一個群體研討的過程。在這個過程中，需要不斷地將群體討論的階段性成果重新定義，并修改概念模型，再加以討論。

（七）公共行政系統模型的應用

在模型實施的具體過程中，還必須根據環境的變化、技術的演進和政府自身的改革不斷總結、評價和充實完善，做到與時俱進。

三、結語

從方法論層面來講，在利用軟系統思維方法建立公共行政系統過程中，關于公共問題的逐步界定、公共行政過程與環境因素的相互作用以及利益群體與公共行政的互動結構，無論是與公共行政哲學層面的構建、倫理道德層面的構建，還是法律制度層面的構建，都是相互呼應，相得益彰的。也就是說，軟系統方法下的漸進明細的公共行政系統模型從系統論的角度進一步驗證了公共行政機制的政治文明標尺的合理性、科學性。這說明沿著系統分析的路線，對公共行政系統模式進行更為深入的系統分析，是一條研究公共行政的新思路，希望能為公共行政更深一步的研究做一些有益的探索。

圖5 公共行政系統概念模型

[1] 齊明山, 李彥婭．公共行政價值、公共利益與公共責任——政府公共權力科學運作的三維構架[J]. 學術界(雙月刊), 2006, (6): 28-35.

[2] 王樂夫, 張富. 公共行政的價值范疇研究[J]. 安徽大學學報(哲學社會科學版), 2004, (2): 105-110.

[3] 張康之. 公共行政的倫理把握及其取向[J]. 中山大學學報(社會科學版), 2006, (5): 94-99.

[4] 淳于淼泠. 從行政權力的本質反思公共行政倫理[J].暨南學報(哲學社會科學版) , 2006, (4): 73-78.

[5] 何穎. 公共行政研究方法及其走向評析[J]. 中國行政管理, 2005, (10): 104-108.

[6] 高小平. 政府生態管理[M]. 北京: 中國社會科學出版社, 2007: 27-44.

[7] 馬小娟. 行政生態學的中美行政改革比較[J]. 理論探索, 2006, (6): 142-144.

[8] 李莉, 馬長偉. 西方行政生態學理論及其對我國公共行政改革的啟示[J]. 學術論壇, 2006, (1): 58-60.

[9] 王躍, 霍秀紅. 行政生態學視角下和諧社會的解讀與構建[J]. 理論導刊, 2008, (1): 44-46.

[10] 馬駿. “公共行政學研究方法的探索與思考”專題研討[J]. 中山大學學報(社會科學版), 2006, (3): 73-76.

[11] 顧培亮. 系統分析與協調[M]. 天津: 天津大學出版社, 2008, (6): 67-89.

[12] 周園. 合作創新全過程知識產權風險控制研究——應用軟系統方法建立概念模型[J]. 科技管理研究, 2007, (11): 13-15.

[13] 王亦虹, 夏立明. 基于軟系統方法的漸進式行政決策系統設計[J]. 武漢理工大學學報, 2008, (5): 162-165.

[14] TAJINON A, JAMESB R, KIJIMAC K. Beyond needs analysis: soft systems methodology for meaningful collaboration in EAP course design [J] .Journal of English for Academic Purposes, 2005, (4): 39.

[15] BHASKAR U, CAJM de Bie, KEULEN H V e al. Review of a land used planning programme through the soft systems methodology [J]. Land Use Policy, 2006, (23): 191-193.

[16] PETKOV D, PETKOVA O, ANDREW T e al. Mixing multiple criteria decision made with soft system techniques for decision support in complex situation [J]. Decision Support Systems, 2006: 7-9.

[17] CHECKLAND P B. Systems thinking, systems practice (Revised Edition) [M]. Chichester: John Wiley & Sons, 2000:99-102.

[18] 丁德臣, 何建敏, 吳廣謀. 基于軟系統方法的電子政務規劃決策支持模式研究[J]. 管理科學, 2007, (4): 25-29.

[19] JACKSON M C. Systems thinking: creative holism for managers [M]. Chichester: John Wiley & Sons, 2003:179.

[20] 郭巍青, 涂鋒. 重新建構政策過程: 基于政策網絡的視角[J]. 中山大學學報(社會科學版), 2009, (3): 161-168.

Construction of Public Administration System Model Based on Soft Systems Thinking

XIA Li-Ming, MENG Li, WANG Yi-Hong
(Tianjin University of Technology Tianjin 300384 China)

Great progress has been made in the study of public administration, but it still does not solve the black-box problem. In response to this shortcoming, we try to construct the public administration system model with the soft systems thinking, which is based on the ecology of public administration. We hope to restore the original appearance of the public administration in China, so as to solve the black-box problem, provide a more realistic platform and present a new idea for the further study.

public administration system; soft systems thinking; construction of model

C931.2

A

1008-8105(2010)05-0001-05

編輯 范華麗

2010 ? 01 ? 03

2004年天津市高等學校人文社會科學研究項目“公共行政的風險評價研究”

夏立明（1960 ?）男，管理學碩士，天津理工大學經濟與管理學院教授，碩士生導師；孟 麗（1987 ?）女，天津理工大學在讀碩士.