海洋主體功能區劃方法研究

何廣順，王曉惠，趙銳，徐叢春，宋維玲

（國家海洋信息中心，天津300171）

海洋主體功能區劃方法研究

何廣順，王曉惠，趙銳，徐叢春，宋維玲

（國家海洋信息中心，天津300171）

探討了海洋主體功能區劃的分類、分區、分級、評價單元等基本問題，構建了海洋主體功能區劃的評價指標體系，并分別依據我國內水和領海海域、海島、專屬經濟區和大陸架等3個區域的特點提出了海洋主體功能區劃的方法和路徑，以期為海洋主體功能區劃工作提供理論和方法借鑒。

海洋空間；主體功能區；區劃

主體功能區的思想是由中國率先提出的，在“十一五”之初，中國的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出“推進形成主體功能區”的戰略思想，而科學編制主體功能區劃是促進主體功能區形成的重要舉措和基本前提，主體功能區劃本身是一個復雜的系統工程，涉及自然、社會、經濟等諸方面因子。就開展海洋主體功能區劃而言，由于海洋流動性和無邊界性，增加了區劃的難度，因此海洋主體功能區劃的開展必須結合中國海洋的實際，借鑒其他區劃經驗，對海洋主體功能區劃中的眾多問題進行深入研究探討，以便為海洋主體功能區劃提供理論和方法支撐。

1 海洋主體功能區劃國內外相關研究進展

主體功能區劃具有明顯的國別性和階段性特征，是針對中國目前發展階段提出的新命題，在其他國家和中國以往的研究成果少，目前國內外并沒有現成的海洋主體功能區劃模式可供借鑒。2006年以來，聯合國教科文組織一直推進以生態系統為基礎的海洋空間規劃 (MSP)，歐洲和北美洲陸續開展了相關研究，主要進行了以生態系統為基礎的海洋空間規劃的要素方法研究以及地理信息系統在海洋空間規劃中的應用等。Paul M. Gilliland[6]研究了制定以生態系統為基礎的海洋空間規劃的關鍵因素和步驟，Larry Crowder等[7]研究了以海洋生態系統為基礎的管理和海洋空間規劃的內在關鍵生態聯系。但至今為止，以生態系統為基礎的管理基本屬于建立概念，由于缺乏實際的證據證明以生態系統為基礎的管理哪些概念有效，哪些概念不起作用，因此關于科學性的辯論始終不斷。國內的研究集中在陸域主體功能區劃方面，尚未有關于海洋主體功能區劃的研究，石洪華等[8]研究了海岸帶主體功能區劃的指標體系，并給出了數據標準化方法和主體功能區劃的綜合模型，其指標體系綜合考慮了陸地和海洋的雙重因素，因此與針對海洋國土的海洋主體功能區劃的概念并非完全一致。以上研究都為本文提供了基礎和借鑒。

2 海洋主體功能區劃基本問題的探討

海洋是流動的水體，具有開放性、流動性的特征，與陸地相比具有截然不同的屬性：一是邊界的特殊性，海洋國土空間的地理邊界沒有明顯的標志，且不同海域邊界有不同的主權權利。邊界的特殊性對海洋主體功能區劃過程中評價單元設定與最終區劃邊界的確定提出了更高的要求；二是海陸交互性，海洋與陸地兩個系統在資源、環境和社會經濟發展等方面存在著既聯系又制約的關系。在海洋主體功能區劃時應充分考慮陸域與海洋的相互影響；三是不涉及人口承接與轉移，受海洋地理環境的制約，人類不適宜在海洋上居住與生活，因此海洋主體功能區劃與陸域區劃不同，不涉及人口的承接與轉移問題，但在具體分析時應充分考慮陸域人口對海洋的影響。因此，基于海洋的這些特殊性，對海洋主體功能區劃的基本問題探討如下。

2.1 海洋主體功能區劃的分區

中國海洋空間資源，按照自然屬性劃分，可以分為海域空間資源和海島空間資源兩類（海島兼具海陸雙重屬性）；按照法律地位和海洋權利劃分，可以分為內水和領海、專屬經濟區和大陸架。內水和領海海域，中國在法律地位上享有領土主權（領海受無害通過權限制）；專屬經濟區和大陸架享有勘探開發自然資源的主權權利，具有人工島嶼設施和結構的建造和使用、海洋科學研究、海洋環境保護和保全等3項管轄權，并涉及海洋權益的問題。

綜合考慮中國海洋空間的自然屬性和法律地位，將中國海洋空間劃分為內水和領海海域、海島區域、專屬經濟區和大陸架海域3部分分別進行海洋主體功能區劃分。由于陸域主體功能區規劃中已將有人島納入，因此在海洋主體功能區劃中僅涉及無人島。

2.2 海洋主體功能區劃的分類

中國“十一五”規劃綱要中提出根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4類主體功能區。海洋“開發”的概念與陸地“開發”概念相比，既存在相似性，又存在差異性。海洋“開發”的強度相對較小，對陸地依托程度較高，具有風險高、投入大、技術要求高、回報周期長、可立體開發等特點，開發活動的相互影響程度大，并隨著離岸距離的增加，開發成本和技術難度逐步增加。因此，在海洋主體功能區劃中，“開發”特指以海洋自然資源和空間資源為對象的高強度集中開發活動。鑒于海洋空間開發的特殊性，以及海陸經濟活動的交互性，參照陸域主體功能區劃，海洋主體功能區劃也分為4個類型，即海洋優化開發區域、海洋重點開發區域、海洋限制開發區域和海洋禁止開發區域，但各類型的內涵與陸域相比又有顯著差異。

2.3 海洋主體功能區劃的分級

理論上講，任何一級擁有海洋國土空間范圍、具有一定管理權限和政策實施手段的政府或主體都應該貫徹和實施主體功能區劃的戰略理念[1]。中國目前實行五級政府行政管理體制，每一級政府都應在自身管轄的海洋國土范圍內引入和體現主體功能區劃非均衡發展的思想。但是，從現實層面看，中國五級政府擁有的權限、職能、手段各不相同，特別是省級以下政府的轄區范圍、管理權限、管理手段等方面非常有限，如專屬經濟區和大陸架海域，省級以下政府并不具有管理權限。因此主體功能區劃從可操作性和政策實施的有效性方面看，應主要以中央和省級兩級政府為主體，構建國家和省級兩級主體功能區劃體系。

全國海洋主體功能區劃由國家級海洋主體功能區劃和省級海洋主體功能區劃組成。國家級海洋主體功能區劃分范圍包括近岸重點海域、重點海島及周邊海域、專屬經濟區和大陸架。主要任務是將一批對于全國經濟和社會發展具有重要意義、發揮龍頭帶動、重點支撐、生態保障、人與自然和諧的關鍵作用的重點海洋國土空間劃為國家層面的主體功能區。省級海洋主體功能區劃分范圍包括省級管轄海域和海島。省級海洋主體功能區規劃必須覆蓋本省所轄的全部海域和海島，對國家海洋主體功能區未覆蓋的海域進行劃分。主要任務是在劃為國家層面主體功能區之外的本省其他區域，劃分一批對于全省經濟和社會發展具有重要支撐和保障意義的重點區域作為省級層面主體功能區。

表1 海陸主體功能區內涵對照表Tab. 1 Contrastive list of related definition on marine and terrestrial major function zones

2.4 海洋主體功能區劃評價單元

主體功能區劃的評價空間單元和邊界的確定將直接決定區劃的成效，因此在海洋主體功能區劃中采用何種尺度和類型的評價單元對于海洋主體功能區的判定至關重要。從尺度上看，一般來說評價單元劃分越小，方案精度越高，而評價難度也更為復雜；從類型上看，評價單元可以是基于某級行政單元基礎上的矢量多邊形，或基于某種自然屬性的空間單元，也可以是基于基礎尺度的柵格網，它們在屬性數據的獲得或空間分析上各有優缺點。陸域主體功能區劃中，國家一級和省級一級的主體功能區劃均以縣級單位（市、縣、區）為主體功能區劃評價單元。但海域空間具有明顯的特殊性，海洋地理邊界沒有明顯的標志。應充分考慮海域空間的特性。

在實際中，海洋主體功能區評價單元劃分應充分考慮數據的可得性，以及海洋分區情況與工作基礎等。對三類海洋國土空間評價單元設定如下。

內水和領海海域。綜合考慮海洋自然地理、沿海社會經濟與海洋經濟、沿海行政區劃等要素的基礎上，劃定內水和領海海洋主體功能區評價單元。其中，海洋自然地理要素是劃定空間評價單元的主要因素，著重體現海洋地理單元的相對完整性和生態系統的相對獨立性；沿海社會經濟要素重在體現沿海社會經濟系統的完整性，兼顧地區人文地理的歷史沿襲；沿海行政區劃要素重點考慮區劃管理和實施的有效性，以及數據的可獲得性。綜合考慮上述要素，基于海洋功能區劃對海域自然屬性的客觀認識，以及沿海行政區劃、沿海產業規劃布局等，最終確定海洋主體功能區評價單元，如：遼河口臨近海域、天津海域、膠州灣及其毗鄰海域等。

海島區域。海島具有陸地的特性，具有生態的獨立性特征，其開發條件易受島陸面積、淡水資源、離岸距離的限制，海島區域評價單元充分考慮海島的特性，同時兼顧區劃的可操作性，以島群作為海島區域的評價單元。

專屬經濟區和大陸架海域。重點考慮戰略資源的開發，應以重要戰略資源區為評價單元。

3 海洋主體功能區劃評價指標體系

海洋主體功能區的劃分涉及資源、環境、經濟以及社會等多個領域，相關指標種類繁多、數量巨大。區劃指標體系的建立應根據區劃重點和目的選擇典型的有代表性的指標。根據3類海洋國土空間不同的特性，分別設定指標體系。

內水和領海海域是落實國家“陸海統籌”原則、實現海陸協調發展的關鍵。其評價指標體系應充分考慮毗鄰陸域影響，按照資源環境承載力、現有開發密度、開發潛力3方面進行指標構建。第一類指標是資源環境承載力指標，主要從資源、環境、生態、災害四個方面考慮設定指標；第二類的指標反映現有開發強度，主要考慮資源利用程度、海域經濟效能、毗鄰陸域發展水平等有代表性的指標，第3類指標主要考慮開發潛力，主要從國家戰略、海洋創新能力、海洋管理等方面考慮。

海島區域主體功能區的劃分應重點考慮區位狀況、生態狀況和經濟發展能力。經濟發展能力主要反映海島資源可供開發利用的條件和能力，區位狀況反映海島的軍事、權益等方面的區位價值；生態狀況反映海島作為獨立的生態系統其特殊的生態價值。

專屬經濟區和大陸架海域突出海域的權益和資源價值，重點考慮戰略資源豐度、區位重要度、技術成熟度3個方面的指標。資源豐度反映戰略資源的開發潛力，區位重要度著重考慮我國海洋權益和海洋資源安全，技術成熟度，主要考慮規劃期內對專屬經濟區和大陸架海域資源開發的能力條件。

表2 海洋主體功能區劃評價指標體系Tab. 2 Index system of marine major function oriented zoning

4 海洋主體功能區劃思路與路徑設計

4.1 海洋主體功能區劃的基本思路

海洋主體功能區劃的基本思路是：按照不同海域的法律地位和自然屬性，首先將中國海洋國土空間劃分內水和領海、專屬經濟區和大陸架、海島區域等3類區域。對內水和領海海域和海島，采取國家宏觀戰略部署，省及省級以下政府具體規劃和監督實施。其中內水和領海海域堅持科學開發，保護自然，按照海陸統籌的原則，并與陸域主體功能區相協調；海島應堅持保護為主，適度開發，領?；€島嶼采取積極保護措施。對專屬經濟區和大陸架海域，堅持優先開發，保護利益，主要由國家統一部署和監督實施，以保障國家海洋權益和國家戰略資源為重點，積極鼓勵開發。

4.2 海洋主體功能區劃的路徑設計

海洋主體功能區區劃路徑主要有兩部分組成，一是海洋禁止開發區的判定，二是海洋優化開發區、海洋重點開發區和海洋限制開發區的判定。其中，海洋禁止開發區域的劃定，可由定義直接進行判定。海洋優化開發區域、海洋重點開發區域和限制開發區域的路徑如下：

4.2.1 內水和領海海域采用矩陣判別法和關鍵因素判定相結合的方法 內水和領海海洋優化開發區域、海洋重點開發區域、海洋限制開發區域的判定在海洋資源環境承載力、海洋開發強度和海洋開發潛力3個綜合指標評價基礎上進行，判別方法主要采用矩陣判別法：根據3個評價指標的評判等級（高、中、低）構建判別矩陣，確定海洋主體功能區的類型。

在利用矩陣判別法進行內水和領海海洋主體功能區劃分時，還應該注意評價指標體系中關鍵指標的評價結果，關鍵指標的評價結果具有關鍵的權衡作用。內水和領海海洋主體功能區評價指標體系中的關鍵指標主要包括“海洋環境質量”，“海域利用程度”，“海洋生態脆弱性”，“海洋生態重要性”。

內水和領海海洋主體功能區的劃分按照以下流程進行：

第一步，確定內水和領海海洋禁止開發區域。在內水和領海內，根據禁止開發區域定義劃定，主要包括國家級海洋自然保護區、國家級風景名勝區、軍事用海區和其他功能尚未確定的海域。

第二步，確定內水和領海評價單元。在內水和領海海洋主體功能區規劃目標下，綜合考慮海洋自然地理、沿海社會經濟與海洋經濟、沿海行政區劃等要素劃定空間評價單元。

第三步，建立評價指標體系。以海洋主體功能區內涵為基礎，根據資源環境承載力、海洋開發強度和海洋開發潛力，科學確定海洋主體功能區劃分評價指標，并明確其含義、功能及計算方法。

第四步，指標測算與評價。依據評價指標體系，收集相關資料及數據，進行單要素指標賦值，在此基礎上依據特爾菲法確定的指標權重測算綜合指標，并對綜合指標的評價結果進行分等定級。

第五步，確定判別標準。依據海洋主體功能區的內涵及分類，確定海洋優化開發區域、海洋重點開發區域、海洋限制開發區域的判別標準，形成判別矩陣。

第六步，形成初步判別結果。將綜合評價分級結果對照海洋主體功能區類型的判別標準，判定各評價單元的海洋主體功能區類型，形成初步判別結果。初步判別結果的確定要與關鍵指標判別結果相結合。

第七步，形成海洋主體功能區劃分方案。向發展改革部門、海洋行政主管部門和涉海產業部門組成的專家組，提交初步判別結果，并進行綜合論證和評議。最后，遴選出對國家海洋經濟發展具有重要戰略意義的區域，形成最終的海洋主體功能區劃分方案。

內水和領海海域的判定流程如圖1所示。

4.2.2 海島區域采用主導因素法和關鍵因素判定相結合的方法 該路徑主要是考慮到海島的特殊性，海島海洋主體功能區的判定可能主要受少數幾個重要因素的影響，所以確定海島區域主體功能區可按照主導因素指標項的評價結果，結合分析其他指標項的影響，劃分主體功能類型。具體做法是：依據不同主體功能區類型對海島區位條件、生態狀況和經濟發展能力的不同要求，建立海島海洋主體功能區評判標準。

在海島海洋主體功能區類型判別中，生態狀況指標是決定海島主體功能類型的關鍵指標。因此，在判別標準中，生態狀況等級為“低”或“中”的情況下，原則上劃定為“限制開發區域”。

海島海洋主體功能區規劃的主要技術流程如下：

第一步，建立指標體系。根據海洋主體功能區的劃分原則，結合海島的特殊性，確定海島海洋主體功能區評價指標體系。

第二步，確定禁止開發區域。對單個海島應用特征要素篩選的方法進行篩選判斷，將領?；c島嶼、軍事用海島嶼、特殊用途島嶼和國家級自然保護區島嶼確定為海洋禁止開發區域。

第三步，確定評價單元。除禁止開發區域之外的其他海島，根據海島的自然屬性、分布現狀等因素，劃分為個評價單元。

第四步，測評指標。依據指標體系及評價單元，分析整理數據資料，對指標進行賦值，定性指標采用特爾菲法賦值，定量指標根據指標計算公式賦值，并對指標進行標準化處理。

圖1 內水和領海海域技術流程圖Fig. 1 Technical flowchart of inland waters and territorial waters

第五步，建立判別標準。依據海島海洋主體功能區評價指標體系，明確海島海洋主體功能區類型判別標準，形成判別標準對照表。

第六步，形成初步判別結果。應用主導因素法，依據海島分區綜合評價分級結果，利用判別標準對照表，以生態狀況作為海島海洋主體功能區確定的主導因素，確定海島海洋主體功能區初步判別結果。

第七步，最終確定海島海洋主體功能區域劃分方案。將初步判別結果提交專家系統定性評議和地方政府意愿調查，綜合考慮與鄰近海域海洋主體功能區的關系，并根據部分覆蓋的原則甄別出對國家經濟社會發展具有重要戰略意義的海島，最終形成海島海洋主體功能區域劃分方案。

海島區域的判定流程如圖2所示。

圖2 海島區域技術流程Fig. 2 Technical flowchart of islands

4.2.3 專屬經濟區和大陸架海域采用圖層疊加判定的方法 由于專屬經濟區和大陸架海域空間尺度較大，區域邊界難以確定，對這一特殊海域，以其海洋油氣資源的勘探開發為核心，按照權益保障區、保留開發區、遠景開發區和勘探開發區四類區域進行劃分。

在油氣資源量、技術成熟度、區位重要度單因子評價結果基礎上，利用地理信息系統軟件繪制單項因子評價圖，應用空間疊置法完成各圖層的疊加，依據專屬經濟區和大陸架海域海洋主體功能類型的判別標準，確定專屬經濟區和大陸架海域海洋主體功能區類型和空間范圍。

海島區域的判定流程如圖3所示。

5 小 結

海洋主體功能區劃理論和方法研究是一項全新的、極具挑戰性的課題。加快海洋主體功能區劃的理論和應用的研究，不僅能為海洋主體功能區劃實踐提供理論和方法的指導和依據，而且對于形成合理的海洋空間開發結構，規范海洋空間開發秩序，保障海洋事業的持續健康發展具有重要意義。

海洋主體功能區劃中評價單元的設定和指標體系的確立是海洋主體功能區劃的基礎，評價指標體系的設計在整個海洋主體功能區劃中顯得尤為重要。編制出重點突出、內容全面的海洋主體功能區劃評價指標體系是確保海洋主體功能區劃結果科學性的先決條件。而對區劃結果的最終判定，還須按照“推進國家戰略”和“區域統籌”的原則，綜合考慮專家組和決策層的意見，統籌協調與國家戰略和周邊區域的關系而判定。

圖3 專屬經濟區和大陸架區域技術流程Fig. 3 Technical flowchart of exclusive economic zone and continental shelf

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Research on the method of China’s marine major function oriented zoning

HE Guang-shun, WANG Xiao-hui, ZHAO Rui, XU Cong-chun, SONG Wei-ling
(National Marine Data and Information Service, Tianjin 300171, China)

This article discusses the basic issues of Marine Major Function Oriented Zoning, including sub-categories,sub-level, sub-regional and evaluation unit, and it constructs the evaluation index system of Marine Major Function Oriented Zoning, and at last nails down the basic ideas and zoning path of Marine Major Function Oriented Zoning on the basis of internal waters and territorial sea, sea island, and exclusive economic zone and continental shelf , with a view to provide theories and methods of learning for Marine Major Function Oriented Zoning.

marine space; major function oriented zone; zoning

P74；P72

A

1001-6932(2010)03-0334-08

2009-11-03；

2010-01-04

國家海洋局專項“海洋主體功能區劃研究”（908-02-06-03）

何廣順 (1965－)，男，天津市人，教授級高級工程師，主要從事海洋經濟統計和分析研究工作。電子郵箱：gshe@mail.nmdis.gov.cn