淺談推進和完善住房公積金管理的對策建議

■楊 萍

淺談推進和完善住房公積金管理的對策建議

■楊 萍

住房公積金是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位及其在職職工繳存的長期住房儲金，是職工及其單位按規定存儲起來的專項用于職工住房支出的住房儲金，由職工和單位共同繳存，全部歸職工個人所有。本文簡要總結回顧天津市住房公積金制度的發展沿革，認真分析住房公積金管理工作存在的實際問題，就進一步完善住房公積金管理工作提出了相關對策建議。

住房公積金制度的建立、發展和特點

1992年1月天津市建立了住房公積金制度。為加強全市住房公積金的規范化管理，經過多年的實踐，1997年10月，頒布施行了《天津市住房公積金條例》（以下稱“原《市條例》”），并于 1998 年 8 月 11 日，由市人民政府發布實施《天津市住房公積金條例實施辦法》（以下稱“《條例實施辦法》”），為住房公積金的管理和發展提供了法律依據，同時，為此后國務院出臺《條例》提供了實踐經驗。2002年3月24日，國務院頒發了《住房公積金管理條例》，標志著住房公積金制度進入了法制化、規范化發展的新時期，對于推動國民經濟的持續、快速、健康發展具有重要意義。

為貫徹國務院《條例》及系列配套文件，進一步加強全市住房公積金的管理，結合天津實際情況，2002年9月5日，經天津市第十三屆人民代表大會常務委員會第三十五次會議通過，《天津市住房公積金管理條例》（簡稱《市條例》）出臺，并于2002年11月1日正式施行。原《市條例》和《條例實施辦法》同時廢止。

《市條例》全面總結了十年來天津住房公積金管理工作經驗，規范了住房公積金的繳存、提取、使用、管理及監督，明確了單位、職工及管理機構的權利與義務。《市條例》的出臺有利于全市住房公積金管理進一步規范化、法制化，為住房公積金的依法繳存、提取、使用、管理和監督奠定了法律基礎；有利于維護職工的合法權益，賦予職工對住房公積金建立、繳存及管理工作的監督權；有利于健全住房公積金決策體制，防范風險，確保資金安全運行；有利于轉變住房分配機制，加快改善中、低收入家庭住房問題。

《市條例》在國務院《條例》規定的基礎上，擴大了繳存范圍，增加了港澳臺商投資企業、外國及港澳臺的企業和其他經濟組織常駐本市代表機構。增設了管委會職責，明確了管委會具有審議住房公積金貸款呆賬、壞賬核銷申請，以及規定單位提高、降低繳存比例或緩繳住房公積金的條件等職能。關于職工住房公積金的優先權，《市條例》第二十一條規定，單位撤銷、破產或者解散的，欠繳職工的住房公積金本息，比照所欠職工工資優先予以償還。關于稅收優惠政策，繳存的住房公積金及其利息和支付住房公積金貸款利息，不計入職工個人所得稅應納稅所得額，提取的住房公積金及其利息，免交個人所得稅。加大處罰力度，單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設立手續的，除按國務院《條例》規定對單位進行罰款處罰外，《市條例》增加了對單位負責人的處罰條款，規定“對單位負責人處以三千元以上一萬元以下罰款”，增加了對單位不辦理變更登記的處罰條款，“單位不辦理住房公積金變更登記的，由市住房公積金管理中心責令限期辦理；逾期不辦理的，處以一萬元以下罰款。”關于職工可以起訴的權利，《市條例》明確，單位欠繳職工住房公積金的，職工也可以向人民法院提起訴訟。

住房公積金管理工作存在的問題

天津的住房公積金制度從上世紀90年代初開始建立，是住房制度改革的措施之一。住房公積金一經建立，職工在職期間必須不間斷地按規定繳存，除職工離退休或發生《市條例》規定的其他情形外，不得中止或中斷。住房公積金實行專款專用，存儲期間只能按規定用于購、建、大修自住住房，或交付房租。職工只有在離退休、死亡、完全喪失勞動能力并與單位終止勞動關系或戶口遷出原居住城市時，才可以提取本人賬戶內的住房公積金。

近20年的實踐證明，住房公積金為推動全市住房制度改革，加快城鎮住房建設，增強職工住房商品意識和住房消費觀念，提高職工住房消費能力，培育和發展政策性住房金融體系，幫助廣大城鎮居民改善住房條件等方面發揮了重要作用。住房公積金制度從起步試點至今，經歷了不同的歷史階段，從不同角度對城鎮職工解決住房問題發揮了重要的保障作用，但仍存在一些問題。

1.住房公積金增值收益的使用問題。按照《條例》規定，各地住房公積金管理中心應將住房公積金的增值收益扣除計提的住房公積金貸款風險準備金以后的余額上繳同級國庫，用于城鎮廉租房保障支出，不得擠占、挪用或平衡財政預算或用于其他用途。住房公積金是職工的個人住房儲蓄資金，從法理上講，公積金姓“私”不姓“公”，公積金的增值收益是私人儲蓄財產的孽息，至少不能作為政府財政資金使用。換言之，住房公積金的個人賬戶上的積累歸職工個人所有，增值收益則是公積金所有人的共同財產。當然，我們并不反對公積金增值收益用于公益事業，但需有一個合理的制度安排。政府隨心所欲地動用公積金增值收益用于廉租房建設，有公權侵犯私權之嫌，這不僅違背了《物權法》的精神，也無異于重復向國民征稅。如何對公積金增值收益實行“收支兩條線”，規范其使用用途，真正讓公積金所有人成為公積金增值受益者是一個亟待解決的問題。

2.有法不依，執法不嚴的現象相當程度地存在。盡管天津公積金制度實行較早，但住房公積金沒有實現全社會覆蓋，限制了普遍性住房保障作用的發揮。相當部分單位無視法定義務，應建未建、應繳未繳住房公積金，特別是非公有制經濟組織執行住房公積金制度不夠理想，大量職工住房公積金賬戶因企業改制、效益下滑等原因被長期封存，住房公積金對這部分群體的住房保障沒有給予應有的照應。目前，住房公積金的法定性和強制性特征還沒有得到很好體現，導致相當數量職工沒有能夠享受到這一法定的、強制的住房保障資金。有些系統和單位錯誤地認為強制征繳公積金會增加單位或企業的負擔，從而導致運行成本增加，影響投資環境。

3.管理體制不順，監管缺位。受傳統體制下行政管理模式的思維定式的影響，人們對公積金繳存者(所有者)與管理者(受托人)之間債權債務關系的經濟屬性認識不足，同時，公積金管理中心被定位于“不以贏利為目的的事業單位”，隸屬于地方政府部門。但實踐當中，不僅天津如此，全國其他許多地方的公積金管理中心都扮演著一個“金融機構”的角色。這種錯誤的定位是管理中心行“金融機構”之實，卻不受任何金融監管，導致監管的缺位，造成公積金管理中心在資金管理運用上出現“行政化”傾向，把廣大儲戶的儲存資金當作“準政府資金”進行運用。

進一步推進和完善住房公積金管理的對策建議

1.加大力度，切實把公積金增值收益用于解決職工的住房困難。一般說來繳存公積金的職工分為三類。一類是提高繳存比例單位多為效益好的壟斷行業的企業或者是機關事業單位，這些單位每個月能夠按時足額繳存，住房公積金為這一類職工改善住房條件等方面發揮了重要作用。二類是按正常繳存比例繳存的單位。三是降低繳存比例的單位，這一類單位多為服務行業。住房公積金增值收益應專款專用，為繳存公積金的職工建一些保障性住房，解決二三類職工改善住房條件的需求，形式既可租也可售。把公積金增值收益應該用于解決全市廣大職工的住房困難不僅是對住房市場的“拾遺補缺”，更有利于培育“先租后買，先小后大，以舊換新，逐步升級”的梯度消費理念和理性消費的模式。

2.堅持按公積金政策性與金融性的雙重屬性要求，確定公積金運作管理模式。目前情況看，公積金運作管理大多為委托模式。委托模式最大的優勢是能充分利用銀行現有的網點資源，但“管理中心”作為“事業”單位，卻在全權處理包括公積金收集、核算、放貸、使用，甚至是資信評估、抵押物價值評估等全方位的金融職能。如果是金融機構，就應該有自有資金，并按照金融機構的標準建立有效的監督管理機制，以及規范的會計審計、信息披露制度和相應的風險防范機制。但事實上，公積金管理中心至今仍被定義成一個不以贏利為目的的事業法人，從而無法按照現代金融機構的監管規則進行控制，只是進行自我約束，其中的管理矛盾和金融風險不言而喻。因此，必須堅持按公積金政策性與金融性的雙重屬性要求，盡快研究確定一個合理的公積金運作管理模式。

3.嚴格執法，努力使住房公積金制度覆蓋到每一個就業者。住房公積金制度應覆蓋城鎮所有在職職工，但由于執法缺少力度，部分單位仍有法不依，沒有為職工建立住房公積金。因此，一要加大住房公積金依法征繳力度，遏制住房公積金不繳和欠繳現象；二要加強執法隊伍建設，成立專業化的行政執法隊伍；三要加強同法院、工商、公安、勞動社保等部門的溝通和協作，積極參與有關職能部門組織的對企業欠薪、欠金等開展的聯合執法行動，努力使住房公積金制度覆蓋到每一個單位、每一個就業者，讓每一個單位都及時繳納、每一個職工都受益。

（作者單位：天津市住房公積金管理中心和平管理部）

責任編輯：王穎振