改變“駐京辦”生存的制度土壤

撤銷駐京辦不是一個(gè)簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)改革問題，而涉及到中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整，尤其是雙方財(cái)政稅收分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也涉及中央政府各部門管理權(quán)限的調(diào)整。

有消息稱，有關(guān)主管部門已經(jīng)出臺(tái)一個(gè)關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地方政府駐京辦事機(jī)構(gòu)管理的紅頭文件，未來(lái)6個(gè)月內(nèi)，數(shù)千家駐京辦將被撤銷。撤銷范圍涉及：各地方政府職能部門、各開發(fā)區(qū)管委會(huì)以及其他行使政府管理職能單位以各種名義設(shè)立的駐京辦；縣、縣級(jí)市、旗、市轄區(qū)人民政府以各種名義設(shè)立的駐京辦。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前在北京，副省級(jí)以上單位的駐京辦有52家，市級(jí)單位駐京辦520家，縣級(jí)單位駐京辦5000余家。基本上可以說(shuō)，縣級(jí)以上的每個(gè)地方政府在北京都設(shè)立了駐京辦。另外，各級(jí)(主要是省)政府職能部門及各類開發(fā)區(qū)管委會(huì)在北京也設(shè)立了聯(lián)絡(luò)處(或辦事處)。各種協(xié)會(huì)、國(guó)有企業(yè)和大學(xué)同樣設(shè)立聯(lián)絡(luò)處，加起來(lái)各類駐京機(jī)構(gòu)超過1萬(wàn)家。

這些駐京辦、聯(lián)絡(luò)處作為各種機(jī)構(gòu)在北京設(shè)立的神經(jīng)末梢、接待站，充當(dāng)了“跑部錢進(jìn)”的中轉(zhuǎn)站，是地方官員們迎來(lái)送往的館驛，自身又是商業(yè)性機(jī)構(gòu)，擁有眾多物業(yè)。凡此種種，已經(jīng)引起民眾反感。尤其是近幾年來(lái)，駐京辦還承擔(dān)另外一項(xiàng)重要的工作，那就是“截訪”，更是引起輿論極大反感。因此，撤銷駐京辦。可謂民心所向。

但是，駐京辦并不是說(shuō)撤就可以撤掉的。因?yàn)椋恍v京辦本來(lái)就不是政府有關(guān)部門下令設(shè)立的。而是自然出現(xiàn)的。觀察表明，目前列入政府?dāng)M撤銷名單內(nèi)的那些駐京辦，多數(shù)是在進(jìn)入90年代后陸續(xù)設(shè)立的。這些政府、開發(fā)區(qū)、企業(yè)花貴巨大人力、物力在北京設(shè)立專門聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，實(shí)在是勢(shì)所必然。

最大的“勢(shì)”就是，90年代以來(lái)，中央政府及其各種部門管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各類事務(wù)的權(quán)重在不斷加大；在分稅制改革滯后，中央政府擁有的財(cái)力不斷增強(qiáng)，乃開始進(jìn)行大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。身處這種制度與財(cái)政環(huán)境中，地方政府不得不頻繁地往來(lái)北京。其一是為申請(qǐng)項(xiàng)目審批，其二是為了獲得中央政府的財(cái)政撥款。前者是迫不得已，后者則利益巨大。正是這兩個(gè)最為重要的因素，誘導(dǎo)各級(jí)各類地方政府及其綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，在北京設(shè)立聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，與中央政府相關(guān)部門增進(jìn)感情，建立關(guān)系。人們還記得，2008年底，4萬(wàn)億的財(cái)政刺激政策剛一出臺(tái)，各級(jí)政府拉項(xiàng)目的人就紛紛沖往北京。

當(dāng)然，有關(guān)部門可以通過一紙政令，要求市級(jí)政府以下的各類政府、開發(fā)區(qū)等等撤銷其駐京辦、駐京聯(lián)絡(luò)處。但是，只要上述制度環(huán)境不變，則被撤銷的那些駐京辦必然會(huì)以某種隱蔽的方式變相存在。這樣的形態(tài)，反而更不利于管理、監(jiān)督，更容易滋生腐敗。

因此，撤銷駐京辦不是一個(gè)簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)改革問題，而涉及到中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整。尤其是雙方財(cái)政稅收分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也涉及中央政府各部門管理權(quán)限的調(diào)整。僅以中央地方財(cái)稅結(jié)構(gòu)調(diào)整為例，要從制度上改變駐京辦、駐京聯(lián)絡(luò)處生存的土壤，似乎可以著手進(jìn)行如下工作：

第一，漸進(jìn)地調(diào)整中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。1994年分稅改革以來(lái)，中央政府與地方政府的財(cái)政收入比例立刻發(fā)生逆轉(zhuǎn)，中央政府財(cái)力大增，而地方政府財(cái)力削弱。但中央政府與地方政府的事權(quán)并無(wú)相應(yīng)調(diào)整。結(jié)果導(dǎo)致諸多問題，比如地方政府走上依賴土地財(cái)政之路，從而造成房地市場(chǎng)的畸形繁榮，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重房地產(chǎn)化。同樣，中央政府不得不設(shè)立大量財(cái)政轉(zhuǎn)移項(xiàng)目。地方政府為爭(zhēng)取這些資金而展開了激烈競(jìng)爭(zhēng)。控制駐京辦滋生的根本措施就是調(diào)整中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)，使之大體匹配。中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模縮小。地方政府跑北京的動(dòng)力就會(huì)減弱。

第二，即便仍然保留一些必要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也應(yīng)當(dāng)改變具體操作辦法。目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，有相當(dāng)數(shù)量屬于特殊性轉(zhuǎn)移支付，以中央政府各個(gè)部門的專項(xiàng)資金的方式運(yùn)作。這樣的制度安排必然誘導(dǎo)地方相關(guān)職能部門在北京設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，分頭向各自對(duì)口的部門爭(zhēng)取資金。改革的方向是縮小這類轉(zhuǎn)移支付，將其歸并到一般性轉(zhuǎn)移支付中。這一改革還有一個(gè)好處，轉(zhuǎn)移支付資金可納入地方財(cái)政預(yù)算中，接受當(dāng)?shù)厝舜蟊O(jiān)督，從而提高資金使用效率。

第三，提高中央政府進(jìn)行審批、轉(zhuǎn)移支付的透明度，從而減少地方政府搞關(guān)系的動(dòng)力，而建立和維持關(guān)系，是地方設(shè)立駐京機(jī)構(gòu)的重要考慮。

總之，駐京辦制度在當(dāng)下政一經(jīng)制度框架下有其內(nèi)在必然性。當(dāng)然，駐京辦也確實(shí)帶來(lái)了很多問題，但解決這些問題。需要從誘致其形成、繁榮的制度上下手。概括地說(shuō)，中央政府各部門對(duì)自身的政策與辦事流程進(jìn)行根本變革，如此，地方政府在北京活動(dòng)并無(wú)什么收益，自己就會(huì)撤銷駐京辦。