美國如何“管理洪水”

李忠東

美國如何“管理洪水”

李忠東

美國既是最早進入現代文明的國家之一，又是深受洪水災害影響的國度。自19世紀中葉起，政府把大量的人力物力財力投入防洪事業，以消除洪水災害的影響。為了改善航運和控制洪水，美國陸軍工程兵團在19世紀60年代提議，沿著密西西比河兩岸大規模修建堤防。這種把洪水約束于兩個堤壩之間的“唯堤論”得到官方認可，成為當時全國大江大河主要的防洪方略。到20世紀初期，密西西比河兩岸布滿了聯邦設計并投資建設的堤防體系。

1927年，密西西比河下游發生了幾乎是美國歷史上最嚴重的洪水，大約2萬平方英里（約合518萬公頃）土地變成一片汪洋，70萬人背井離鄉，200余人喪生，倒塌或損壞的建筑物多達13.5萬座。特大洪水促使政府和公眾進行深刻的反思，開始從一個全新的視角對洪水災害進行深入系統的研究。1928年，密西西比河下游出臺新的防洪法。該法授權修建水庫大壩、整治河道、設置滯洪區、開辟泄洪道控制洪水，結束了過去推行的“唯堤論”政策。與此同時，美國政府對防洪政策的認識也發生了重大轉變：1928年之后把“控制”洪水確立為國家政策問題及聯邦政府責任，而在1927年以前認為防洪主要是地方政府的責任。

面對上世紀30年代的特大洪水，以吉爾伯特·懷特為代表的一些有識之士大力倡導：防洪工程的建設應當考慮洪水風險，輔之以土地利用管理、預報與預警系統和洪水保險，以適合當地的地理和經濟環境。吉爾伯特·懷特說：“洪水是上帝的行為，但洪水損失則主要因人而致。”他因在防洪方面的杰出貢獻被譽為美國洪水管理之父。1968年美國制訂的國家洪水保險法與國家洪水保險計劃體現了這種多元化的管理思路，“非工程”的基于風險理論的洪泛區管理和洪水保險構成了國家防洪政策和防洪安全保障體系的核心部分。這種防洪策略雖然還沒有明確考慮洪水資源的利用，但是放棄了單純依賴工程控制洪水的觀念，客觀上為洪水資源特性的發揮提供了條件。

1993年夏季，美國突發特大洪水。整個密西西比河上游及密蘇里河從6月中旬一直到9月中旬泛濫成災，是各次大自然災害中影響范圍最廣、歷時最長的。經過這場大水，人們對洪水的認識進一步加深，意識到洪水是不能完全控制的，應從根治洪水轉向“管理洪水”，研究“洪水資源化”。在汛期有意識地利用田間、蓄滯洪區、濕地和河道蓄滯洪水，把洪水轉化為地下水。從1993年起，美國在人煙稀少、資產密度較低的高風險區沒有對水毀堤防加固或重建，讓洪水迂回滯留于曾經被堤防保護的土地中，結果既利用了洪水的生態環境功能，也減輕了其它重要地區的防洪壓力。1995年出臺的全國洪泛區綜合管理計劃，將恢復洪水高風險區的生態環境功能作為未來30年洪泛區管理的四大目標之一。在現在美國的防洪工作中，把“立足于防災和減災，輕于抗災”作為總體思路。工作重點擺在如何防治經常發生的洪澇災害上，放到災害發生前的各項工作上。防洪工程的調度工作做在洪水發生前，工程投入運行時，一系列有關調度的規定經細致的研究并予以確定后，不輕易更改。洪水發生后，工程管理單位照章行事即可，調度工作非常規范有據。經過多年的苦心經營，美國建立起了較高標準的防洪工程體系。在利用洪水方面采取了就地消化、在原渠道化的河道上人為造灘、營造濕地、培育水生物種以求形成類似于自然狀態的“多自然河川”等措施。美國管理洪水的經驗表明，洪水資源化利用是發揮洪水資源特性，緩解水資源短缺，減少水旱災害損失，實現水資源可持續開發利用的重要目標，給我們以極大的啟示。

鏈接：

密西西比河

密西西比河是世界第四長河，也是北美洲流程最長、流域面積最廣、水量最大的河流。它滋潤著美國大陸41%的土地，水量比任何其它的美國河流都要多。流域包括美國31個州和加拿大的兩個省的全部或一部分。從開始墾殖的時候起，密西西比河就是南北航運大動脈。但歷史上的密西西比河災害比較頻繁，20世紀初期中下游地段河水不斷發生泛濫，城鎮鄉村的建筑大部分被摧毀，農田和果園遭到破壞，工業和交通幾乎全部癱瘓。許多人背井離鄉，流離失所，經濟損失非常嚴重。1928年美國政府制定了全面整治密西西比河的防洪法案，現在流域已收到了防洪、航運、水電、灌溉、養魚等綜合經濟效益。

鏈接：

洪水的資源特性

洪水的資源特性指洪水所具備的提供水土資源、生態環境資源的屬性。洪水攜帶的大量泥沙、養分和物種廣泛落淤繁衍于流域中下游，形成了廣袤、肥沃、物種繁多的流域中下游平原和大面積沿河濕地。得益于這一資源，人類文明得以不斷發展。