美國應急管理機構設置及其啟示

高 磊徐 迎李青獅

1、2解放軍理工大學工程兵工程學院 3解放軍理工大學氣象學院

美國應急管理機構設置及其啟示

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1、2解放軍理工大學工程兵工程學院 3解放軍理工大學氣象學院

近一百多年來美國經歷了多次重大的自然或人為災害，造成了很大的損失，同時為其提供了大量的經驗教訓，在此基礎上總結建立了較為完善的應急管理體制、法制和機制。本文介紹了美國應急管理概念原理的發展簡史和機構設置及其功能，總結了美國應急管理的特點。學習美國的應急管理，可以為我國的公共安全應急管理事業的發展提供借鑒和啟示。

美國 應急管理 特點

近年來美國發生的一系列城市危機事件，促使美國的應急管理體系發生了很大的變化。隨著聯合國國際減災活動的推進，世界各國都加緊了對在非戰爭條件下應急管理的機構建設和理論研究，其中美國的經驗尤為值得借鑒與思考。

美國應急管理機構設置及其職能

美國政府應急管理體制由三個層次組成：聯邦政府層（國土安全部及派出機構）；州政府應急管理辦公室；地方政府應急管理機構。

美國最高應急管理機構是國土安全部，負責全國范圍內的公共安全事件應急響應。該部由負責統籌協調的辦公室和各職能部門組成，其機構設置如圖1-1所示：

圖1-1 美國國土安全部機構設置圖

聯邦緊急事務管理局(FEMA)，2003年并入國土安全部，是其中負責應急管理的主要部門,也是最大的部門之一。FEMA的工作主要是改善國家的防備及加強各種類型應急反應的能力，全面負責國家的減災規劃與實施。其職責包括：在國家遭受攻擊時協調應急工作；在國家安全遭受危險的緊急時期保障政府功能的連續性和協調資源的動員工作；在災害規劃、預防、減輕、反應和恢復行動的各階段全面支持州和地方政府；在總統宣布的災害和緊急事件中協調聯邦政府的援助；促進有關災害破壞效應的研究成果的實際應用；和平時期出現放射性污染事件時的應急民防協調工作；提供培訓、教育與實習機會，加強聯邦、州與地方應急官員的職業訓練；減輕國家遭受火災的損失；實施國家火災保險計劃中的保險，減輕火災損失及其危險評估工作；負責執行地震災害減輕計劃；領導國家應急食品和防洪委員會；實施有關災害天氣應急和家庭安全的社會公眾教育計劃等。

FEMA根據政府管理部門分擔的緊急突發事件反應的職責，把美國劃分成十個應急管理區。應急事務管理區是聯邦緊急事務管理局的派出機構，其職能與聯邦政府規定FEMA的職責相同。這些管理區內的州政府設置應急管理辦公室,經管洪水、颶風、火山噴發、地質滑波等自然災害及人為技術災害的協調、管理、應急反應與救援、教育培訓、現場工作的全面管理。每個辦公室也都有內定的災種和界定重點防災區，根據其任務劃分為災種和災害統計，社會管理特點、生態或古跡保護、基礎設施和人口、財產的分布等。在區域緊急事務管理辦公室協調下，各州都有緊急事務管理部門，稱為州長緊急事務辦公室(OES)，主任由州長來任命。在OES之下，還有更低層次的管理區和互助區，如地區級的應急管理機構和社區應急反應小組。美國應急管理的層次如下圖示。

圖1-2 美國應急管理結構圖

在美國應急管理機構中都有負責運行調度的機構。國土安全部、各州及大型城市的應急管理機構中都設有應急運行調度中心。應急運行調度中心的日常工作是：監控潛在各類災害和恐怖襲擊等信息、保持與各個方面的聯系暢通、匯總及分析各類信息、下達緊急事務處置指令并及時反饋應對過程中的各類情況等。各個運行調度中心都辟有固定場所，為應急工作所涉及到的各個部門和單位常設固定的代表席位，配備相應的辦公、通訊設施。一旦發生突發事件或進入緊急狀態，各有關方面代表迅速集中到應急運行調度中心，進入各自的代表席位，進入工作狀態。運行調度中心根據應急工作的需要，實行集中統一指揮協調，聯合辦公，確保應急工作反應敏捷、運轉高效。

美國應急管理的特點

美國在過去的一百多年的時間經歷了很多災難，1906年舊金山大地震，2001年“911”事件，2005年“卡特里娜”颶風等，都給美國造成了很大的損失。每次災難過后，都會引起美國應急管理體制、機制和法制上的變革。美國在危機管理方面遵循的基本理念是：出現一種危機，出臺一部法案政策，同時由一個主要的聯邦機構負責管理。發展過程中，美國應急管理呈現以下的特點：由單項應急向綜合應急管理轉變；由單純應急向危機全過程管理轉變；由應急處置向加強預防轉變。

1.最高層政府機構作為應急管理的決策核心

當前，公民的安全觀和價值觀發生了深刻變化，政府的公共安全保障和應急管理的目標，不再局限于保護公民的生命和財產，更涉及到維護政府的執政能力、運行功能和公信力等。2005年美國的“卡特里娜”颶風襲擊等突發事件中，由于政府處理乏力，引起公民強烈不滿，導致發生“政府威信危機”。因此，應急管理成為美國的重要政治議題之一，應急管理成為政府管理職能的一個重要內容。美國危機管理體制形成了總統為核心，以國土安全部為決策中樞，國會負責監督的綜合性、動態組織體系。

2.統一指揮、加強協同成為應急管理體制建設中的重點

建立統一指揮、協同有序的應急管理機制，是美國應急管理體制追求的重要目標。關鍵是在一個核心樞紐機構的指揮協調下，各機構和部門縱向能對接，橫向能聯動。也就是注重地方應急管理系統與中央應急管理系統的對接，本地、本部門應急管理系統與其他部門應急管理系統的聯動。

3.自上而下地逐步建立和完善各級應急管理機構

從中央到地方，建立不同級別的、專職專人的、具有綜合性、協同性管理職能的機構，理順了領導、協同和管理主體間的關系。同時通過立法和頒布法規，明確各部門的職能；還牽頭27個政府部門和美國紅十字會的首腦共同簽署《聯邦響應計劃》，確保一旦發生災害后各部門能夠積極聯動，保障了應急機構的綜合協調能力、權威性和執行力度。

借鑒意義和啟示

1.高度統一的指揮系統是應急管理的重要基礎

我國現階段的應急管理體制為國務院的應急管理辦公室統一協調管理全國的公共安全事件，災害發生后政府各部門、各級地方政府在國務院應急辦的統一指揮下開展工作。這種體制看似很清晰，但是還是存在很多問題。首先，應急管理辦公室是一個剛成立的機構，在公共安全應急管理方面經驗還不是很豐富。災害發生后還是要成立臨時的應急指揮部，所以辦公室的作用體現不是很明顯。其次，省、市級應急管理機構建設滯后，多是臨時性機構，缺少專業的管理人員，而且部門職責界定不分明。再次，部門間的協調溝通不夠，部門各自為政，資源無法得到優化配置，效率低下。

要改變這種局面，必須從中央到地方依次進行機構的優化組合。筆者認為可以在國務院下設一個機構，整合與公共安全應急管理相關的部門，如公安、消防、醫療、人防、氣象、地震、安全生產等部門。在各個部門設置聯絡官，實現信息的相互溝通，形成一個強有力的應急管理領導部門。地方根據中央的機構設置，并結合當地情況組建相應的應急管理部門，可以是非常設機構，但要保證一旦發生災害后能迅速形成一個組織健全、管理科學、行政有力的領導協調機構。

2.完善的法規體系建設是應急管理的有力保障

在應急管理法制建設方面，還存在一定的漏洞，應急管理還存在較大的隨意性。我國雖然頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》、國務院《國家突發公共事件總體應急預案》和《關于全面加強應急管理工作的意見》等多部法律、法規和部門規章，但是缺乏可操作性，一旦發生災害后，相關職能部門的職責沒有通過法律確定下來，這樣就造成了在救援過程中的混亂無序。

健全法律法規，應該在機構改革的同時或完成后進行，并不斷完善。通過立法確定各級各部門在常態和緊急情況下的職能以及要達到的目標。這樣才能確保應急管理的有法可依。

3.重點突出的城市災害防護是應急管理的關鍵環節

重要經濟目標的防護一直是應急管理和人民防空建設的重點。無論平時或戰時，重要經濟目標與人們生活和國民經濟實力密切相關。因此，抓好重要經濟目標防護，有著十分重要的意義。

搞好重要經濟目標防護首先要對重要經濟目標進行科學規劃。重要經濟目標的建設和防護是一個系統、長期的工程，不能急于冒進。其次，要加強重要經濟目標防護的理論研究。為了應對面臨的各種威脅，要加快新理論和新設備的論證和試驗，切實提高防護效果。

借鑒美國國土安全部辦公室設置的啟示，每個辦公室負責一個災害類型的管理。我國應該根據城市的類型特點，制定不同的預案，明確城市防護的指導方針。比如按化工城市，地震、洪水、雪災多發城市，工業生產城市，旅游城市等將城市進行劃分，加強城市危機類型分析和應對方法研究，根據不同城市的特點建立專業性強的管理機構，進行有針對性的應急管理。

4.樹立科學的應急管理建設發展觀是應急管理的理論先導

美國每遭遇一次大的災難，都會進行應急管理經驗教訓的總結，管理體制和法規也會隨之做相應調整。可見美國的應急管理是在發展中完善的，這雖然是被動式的改進，但為今后的應急管理提供了很多有益的經驗。我國的應急管理改革也不可能一蹴而就，與美國聯邦緊急事務管理局發展的歷程類似，我國應急管理辦公室現在也面臨著許多政府部門的管轄權之爭。但是改革和發展的道路不可能是平坦的，必定是在困境中謀求發展，在發展中完成機構的優化整合、法制健全和職能完善。

我國在經歷了重大的災難后，政府部門和媒體大都將注意力集中在抗災救災精神的宣揚，而忽視救援過程中存在的經驗與教訓。要想在今后公共安全的應急管理中少走彎路，必須要對歷次災害的經驗和教訓進行總結。