安徽實驗:第三方政府網站績效評估機制研究

壽志勤，陳 鑫，鄒彥林，黃學華，朱 纓

(1.合肥工業大學管理學院，安徽 合肥 230009；2.安徽省經濟信息中心，安徽 合肥 230001)

安徽實驗:第三方政府網站績效評估機制研究

壽志勤1，陳 鑫1，鄒彥林2，黃學華2，朱 纓2

(1.合肥工業大學管理學院，安徽 合肥 230009；2.安徽省經濟信息中心，安徽 合肥 230001)

在回顧安徽省政府網站績效評估發展歷史、總結歸納其近三年來開展政府網站績效評估創新實踐工作的基礎上，對基于第三方評估機制的安徽省政府網站績效評估工作體系進行了深刻的剖析和探討，并針對該工作體系的不足，結合國內外政府績效評估實踐與理論研究，提出了從加強制度建設和完善評估反饋機制等方面進行改進的思路與建議。

政府網站；績效評估；第三方評估機制

Abstract:Based on the historical evolvement of Anhui provincial government website performance evaluation activities,and the innovative practice experience of the last-three-year performance evaluation of Anhui government website,this paper gives a penetrating analysis of the government website performance evaluation work system which is based on the third-party assessment mechanism.To make up for the lack of the work system,the paper applies the domestic and foreign experiences,and proposes strengthening the institution construction and improving the assessment of feedback mechanisms.

Key words:government website；performance evaluation； the third-party evaluation mechanism

1 引言

隨著我國電子政務建設的不斷深入，政府門戶網站建設、服務與管理的問題日益突出。如何采用更加科學有效的政府網站績效評估管理方法，最終促進政府網站服務水平的提升，也是近年來學術界和各級政府一直關注和持續研究的熱點。自2002年以來，對我國政府網站績效評估實踐具有積極推動意義、并較有代表性的有計世資訊公司的城市政府網站評估指標體系（2002年）、中國城市電子政務發展研究課題組（2004年）、賽迪顧問公司（2002年）、國脈互聯信息顧問公司（2004年）以及中國軟件評測中心（2006年）的政府網站績效評估體系[1-4]，其中，以國家工信部(原電子信息產業部)自2002年以來委托賽迪顧問公司（現為中國軟件評測中心）每年開展全國政府網站績效評估活動的影響最大。

2006年以來，安徽省政府網建設辦公室引入第三方評估機構（The Third Party Evaluation Agencies,TPEA）連續三年開展了對全省省直廳局部門、地市級政府、縣（區）級政府等近180家政府網站績效評估 （The Government Websites’Performance Evaluation，GWPE）工作，對促進全省各級政府網站績效水平的提高起到了積極作用。

2 安徽省GWPE歷史回顧與發展演變

2.1 安徽省GWPE歷史回顧

安徽省政府開展全省GWPE工作的雛形是自2001年開始的全省各級政府網站評優工作。隨后，2005年8月，安徽省政府頒布實施《安徽省政府網站管理辦法》，首次明確每年組織優秀政府網站評選工作，其評估主辦方是安徽省政府網建設辦公室（評估活動組織者）和安徽省經濟信息中心（政府評估主體）。其中，安徽省經濟信息中心也是負責全省電子政務平臺和省本級政府網站（www.ah.gov.cn）的運營實體。最初的安徽省GWPE工作模式也極其簡單，主要是由評估主辦方組織，以公眾調查問卷、網站互評和專家評議等定性評估方式進行優秀政府網站評選，然后，召開全省政府網站工作大會進行表彰與經驗交流。但隨著全省各級政府網站建設與服務的快速發展，以及各級政府對年度GWPE結果的高度重視，原有的安徽省GWPE工作模式也暴露出如下弊端：

（1）評估主體單一，官方的自我評估為主，雖然這種政府的自我評估模式有著權威性、規范性強的優勢，但政府“運動員”和“裁判員”的雙重身份使其難免存在為維護甚至美化自身形象而粉飾評估結果的現象[5]，導致部分評估結果失真或評估指導意義不大。

（2）沒有外部客觀、公正的評估主體參與，評估技術和評估手段落后，難以應對全省GWPE工作的客觀公正性、科學性、動態性、時效性以及可操作性的要求，影響官方GWPE工作質量以及對GWPE結果的有效運用。

（3）缺乏外部中立、有效的評估主體制約，長期以往，政府“評估權”成為一種重要的權力，容易滋生官方評估權力腐化，難以防范個別政府網站主辦方為了獲取網站建設“政績”，在GWPE工作期間，拉關系，走后門，而影響官方GWPE工作的公信力以及對各級政府網站運營管理的執行力。

為此，從2006年開始，安徽省GWPE評估主辦方嘗試引入外部評估主體——TPEA，共同建立一個客觀公正、科學合理、權威規范的GWPE工作機制，提供專業化、規范化的GWPE管理服務。

2.2 安徽省GWPE發展演變

安徽省政府引入TPEA開展全省GWPE工作的演變經歷了如下基本過程：

（1）嘗試實驗期。2006年底，安徽省GWPE主辦方首次向所屬各級政府網站管理部門發文通告，將引入TPEA開展新一年度GWPE工作，具體的程序是：由安徽省GWPE主辦方選擇長期從事電子政務評估研究工作的、非盈利部門——高校科研所作為TPEA方，以委托代理的形式，與GWPE政府評估主體，共同開展有關GWPE工作。其中，GWPE政府評估主體的主要職責是規定年度GWPE基本策略、確立政府網站績效指標評估體系、提供評估監管服務、召集全省政府網站工作大會，以官方名義點評優秀政府網站、發布并出版GWPE分析報告；TPEA方的主要職責是完成政府網站績效評估數據采集、建立政府網站績效評估模型、網站績效評估量化分析和GWPE分析報告撰寫，并列席全省政府網站工作大會。

（2）公開參與期。2008年初，在上年度TPEA方工作取得安徽省GWPE主辦方充分信任的基礎上，GWPE主辦方繼續選用該TPEA方開展本年度GWPE工作，基本程序沒有發生變化。但此時TPEA方角色已從后臺走向前臺，由安徽省GWPE主辦方正式授權TPEA方代表，在全省政府網站工作大會上做10分鐘的GWPE分析報告，允許TPEA方以獨家署名出版GWPE分析報告，并可以單獨向各級政府網站主辦方提供GWPE咨詢服務。

（3）戰略合作期。2009年初，在上年度TPEA方富有成效的評估咨詢工作基礎上，GWPE主辦方認識到引入第三評估機制開展GWPE工作，對促進全省各級政府網站健康發展所產生的積極作用，進一步大膽創新實踐，加強了與TPEA方的戰略合作關系，放手TPEA方主導GWPE量化分析工作，并授權TPEA方代表在全省政府網站工作大會上做30-40分鐘的全省GWPE分析咨詢報告和優秀政府網站點評，樹立了TPEA方在全省GWPE工作中的權威地位和公信力。

目前，評估主體雙方在多年的探索實踐中，逐漸形成了以GWPE主辦方驅動GWPE工作開展、以TPEA方提供的評估服務為主線、輔以GWPE政府評估主體評估監管服務的評估協商互動運行機制，這一運行機制涉及前期評估準備（見圖1）、中期評估分析與評估結果形成（見圖2）、后期評估結果運用（見圖3）等三個階段。

在圖1-3中，首先，GWPE主辦方啟動年度GWPE項目，然后，進入第三方評估服務鏈（即圖中陰影箭頭所示的各項服務內容），其中，GWPE政府評估主體與TPEA方協商互動的環節有：年度評估項目需求與實施策略討論、評估項目實施方案、評估項目合同、網站評估指標體系、優秀政府網站遴選等，即服務鏈上雙向實線表示的環節；而GWPE政府評估主體對TPEA方評估服務的監管環節有：網站評估指標體系建立、網站評估數據采集、網站評估量化分析、網站評估分析報告形成、GWPE分析報告發布與優秀網站典型分析等，即服務鏈上雙向虛實線表示的環節。

3 基于第三方評估機制的安徽省GWPE基本特征分析

現階段，我國政府網站主要電子化服務功能是政府信息公開、在線服務和公眾參與，這三大網站服務功能也構成政府網站核心績效。因此，省級政府績效評估工作就是按照一定的程序，根據一定的評估指標體系和評估方法，對省GWPE主辦方的職能監管范圍內的各級政府網站電子化服務功能的運行情況和服務水平進行規范的、科學的評定和分析，發現問題，分析原因，提出整改建議和明確下一步發展方向的過程。另外，省級GWPE工作還具有層次性、周期性、持續性、戰略性、社會性、參與性、服務性、穩定性和引導性等特征［6］。

如前所述，安徽省GWPE工作引入第三方評估機制后，一種新型的、互動式的GWPE管理模式產生，并正在逐漸顯現出旺盛的生命力。它的基本特征是：

（1）GWPE評估主體呈二元化，改變了以往單一評估權力的格局，形成GWPE政府評估主體與外部評估主體（TPEA方）協商互動工作機制及其民主化程序。其中，GWPE政府評估主體主導GWPE管理服務工作，負責定期啟動年度GWPE，提出評估工作基本要求，與TPEA方討論商定GWPE項目實施方案（包括民主化的工作流程），簽署合作協定，形成互動、有效的工作機制；而外部評估主體——TPEA方，客觀、合理地滿足GWPE政府評估主體提出GWPE工作要求，按照既定項目實施方案和工作流程，實事求是地主導GWPE評估分析工作，進行全省各級政府網站的GWPE分析與咨詢以及GWPE報告的撰寫與宣講，隨著其在GWPE工作中戰略地位及評估公信力的不斷提高，將逐步成為第三方評估服務鏈中的主角，同樣，也形成對GWPE政府評估主體行為規范的監督和制衡，彌補了政府自我評估的缺陷。

（2）GWPE工作流程清晰，GWPE政府評估主體與外部評估主體職責分明，增加GWPE工作的透明度和民主化。清晰的GWPE工作流程界定了評估主體雙方在各個評估工作環節中彼此的責任分工：GWPE政府評估主體主要負責前期的評估項目組織、中期的項目監管和后期的評估結果的運用（包括信息發布、業務管理指導），而TPEA方主要承擔前期的評估項目方案擬訂、中期的項目數據分析和后期的評估結果的咨詢分析；同時，在協商互動工作機制的支持下，評估主體雙方可以充分了解評估項目方案制定原則、評估項目實施過程：熟悉評估指標體系以及評估標準，保證評估主體對評估指標體系理解的同質性；對評估指標體系與方法的科學性進行必要的講解與交流。另外，GWPE政府評估主體有監管GWPE項目實施工作的權利，負有對TPEA方評估分析工作的監督責任，特別是網站績效數據采集過程的質量監控，而獨立于政府的TPEA方評估工作過程也相對透明，這樣能夠使評估主體雙方對評估指標、方法、過程、結果產生信任感和認同感，甚至是使命感。

（3）基于TPEA方開展GWPE分析與咨詢，明顯增強GWPE工作的客觀公正性、真實可信性和科學有效性。作為外部評估主體，TPEA方要履行有關協定所賦予的GWPE工作責任，站在客觀公正的立場上，并保持相對的獨立，在確保數據采集質量的基礎上，采用信度和效度較高的評估指標體系，運用定量與定性相結合的綜合評估方法，科學合理、真實有效地進行GWPE分析工作。

4 基于第三方評估機制的安徽省GWPE工作體系的不足

目前，基于第三方評估機制的安徽省政府網站績效評估管理工作體系正趨于規范化、程序化、專業化和民主化。但這一評估管理工作體系仍存在有如下不足：

（1）缺少對政府評估主體行為的規范與約束，無法保證GWPE評估活動的周期性和穩定性。主要表現在：由政府評估主體掌控的年度GWPE項目評估工作周期沒有制度約束，包括前期評估項目的啟動時間以及后期年度GWPE工作大會的召開日期的確定都有一定的隨意性，如全省政府網站建設工作大會的會期常常受省政府主管領導出席會議日程安排的左右，有時要在年度GWPE分析工作結束后的2個多月以后才能召開，極大地影響了年度GWPE工作實施的有效性和時效性，也使得政府網站績效評估作為一種新型的管理方法,很難融入到各級政府網站主管部門的日常管理工作當中，可能影響評估工作的整體效果。

（2）GWPE活動的特征仍以“評比式”為主，對弱勢網站群體的發展支持不夠。主要表現在：盡管安徽省GWPE活動始終堅持“以評促建、以評促用、以評促改、強化服務”以及“分層評估、分類指導，關注細節、深度分析”的理念,不搞各級政府網站績效評估排名，并針對全省各級政府網站服務功能的特點，開展全省政府網站總體評估分析、各級政府網站分層評估分析、政府網站主要服務功能專項評估分析、優秀網站典型評估分析、各級政府網站建設與服務的主要問題以及發展趨勢分析等工作，但整個活動的終極形式仍以優秀網站表彰與經驗交流為主，忽視了GWPE活動后期對一些“弱勢網站”（指由于政府電子化服務意識不強、政府網站建設投入不足所帶來的網站管理水平低、網站服務功能弱的網站）群體的個性化服務，包括網站業務規劃指導、網站整改方案咨詢與檢查。

（3）參與GWPE工作的TPEA方評估權力的合法地位不明確，影響GWPE工作有效開展。主要表現在：目前，不同評估主體之間的權利義務關系只是以合同的形式加以明確，而對合同期外的TPEA方的權利義務沒有明確的規定，甚至第三方自身的資格還沒有一個清晰的界定，即使是TPEA方的評估權力以及評估信息發布權得到政府評估主辦方的認可，但仍可能會使得第三方評估的有效性降低。而TPEA方在參與GWPE工作的過程中,在進行個案分析時，如果TPEA方的合法地位不確立，在與政府網站管理部門之間進行溝通和開展典型調查時，有被個別政府部門拒絕的可能，其合法權益受到政府部門的損害,這也會使得第三方評估的積極性降低。另外，多年的第三方評估實踐中所取得的績效評估成果,以及好的經驗和模式,可能也無法得到鞏固和進一步的運用。

（4）缺少GWPE活動合理的政府財政預算制度安排，影響GWPE工作質量和推廣應用成效。主要表現在：目前，安徽省GWPE活動經費主要源于GWPE政府主體的部分辦公事業經費，這對于完成全省各級政府網站績效評估這樣的大型評估活動安排所需要的經費支持是遠遠不夠的。一方面，缺少對第三方評估費用的合理支付，可能會挫傷TPEA方進行評估工作的積極性，影響GWPE分析工作質量；另一方面，無法建立對優秀政府網站鼓勵和“弱勢網站”群體扶持的激勵機制，也會影響GWPE成果推廣的實效性和影響力。

（5）GWPE活動雙向績效反饋的深度和廣度不夠，影響網站績效評估服務滿意度的提高。主要表現在：目前，安徽省年度GWPE活動沒有給每個政府網站管理部門出具相關網站績效評估報告，只有對優秀政府網站群體的典型分析和較為宏觀的政府網站改進建議，而缺少對多數政府網站個體績效評估結果的系統分析和各個政府網站評估績效反饋，不利于各級政府網站管理部門發現對自己工作的不足，以改善政府網站績效。另外，年度GWPE活動也沒有開展評估服務滿意度意見征詢或調查，缺少各級政府網站主管部門對績效評估成果的反饋，一方面，難以充分獲得被評估者對績效評估成果的認同和支持；另一方面，也不利于GWPE政府主體對全省政府網站績效管理水平和自身績效的持續改進。

5 基于第三方評估機制的安徽省GWPE工作體系的改進建議

綜上分析，省級GWPE工作是一個復雜的系統工程，未來仍需要進一步的制度創新和技術創新，使GWPE活動法律化、制度化和標準化，促進基于第三方評估機制的安徽省GWPE工作體系的完善。

一方面，從政府公共管理的角度講,政府網站既是政府提供的公共服務產品，也是政府對外提供公共服務的窗口和平臺，其發展目標是創建透明型政府、打造服務型政府和營造民主型政府?？梢哉f，政府網站績效評估活動也屬于政府公共管理活動范疇，是政府績效活動的一項基本內容。因此，省政府有關部門有必要借鑒國內外開展政府績效評估的實踐經驗與研究成果[7-8]，根據省級GWPE工作特點，應盡快出臺 《安徽省政府網站績效評估管理辦法》，形成相應的法律制度，做到政府網站績效評估與管理活動有法可依、有章可循，使評估活動組織者、評估主體和評估對象（各級政府網站主管部門）都引起高度重視，以法律或制度的權威來規范、保障和促進全省政府網站績效評估與管理活動的有序發展。在該網站績效評估管理辦法中，要著重解決如下問題：

（1）從制度層面上，界定GWPE的活動組織者和評估主體的權力、義務和責任。通過制度，明確評估活動組織者、評估主體的權力，規范其權力行使范圍和過程，特別要明確外部評估主體，特別是第三方評估主體，在GWPE活動中的合法地位以及所出具評估分析報告的合法性和權威性；同時，予以GWPE活動合理的人、財、物的制度安排，并將GWPE結果（評估活動組織者提供的年度GWPE工作總結報告和評估主體提供的年度GWPE分析報告）列入到政府信息公開目錄服務體系之中，并落實為法律責任。

（2）結合GWPE活動的特點，科學規定較為具體的、有活動啟動日期和評估結果發布日期的年度GWPE工作周期，要求年度GWPE活動的利益相關者（評估活動組織者、評估主體、評估對象及其參與者）應服從評估周期內的有關日程安排、工作部署和任務分工，并規范GWPE活動利益相關者的行為，保障年度GWPE活動的正常秩序，以改善年度GWPE的質量，提高年度GWPE結果的客觀性、公正性、權威性和有效性。

（3）將多年來在GWPE活動中產生的比較成熟、有效、穩定、帶有規律性和可操作性的評估原則、評估程序、評估內容框架和評估咨詢辦法等形成較為完整的制度規范，保證評估活動組織者從客觀上把握GWPE活動的基本方向，保障評估主體、評估對象及其參與者的合法地位與正當權益，避免行政領導人的人為干預，特別要建立較為完善的、基于第三方評估機制的GWPE工作制度，提高GWPE活動的組織管理與服務水平，促進GWPE活動的有序和健康發展。

（4）建立獎懲分明的激勵政策，明確對優秀政府網站的通報表彰及適度物質獎勵的相關標準或細則，以及對那些績效評估水平較差的政府網站進行強制整改的具體措施；同時，也要有對評估主體在評估活動過程中出現的違規行為進行約束或處罰的相關條款，以促進年度GWPE結果的實際應用和推廣，保障GWPE活動持續、有效地開展下去。

另一方面，從信息論的角度來分析,政府網站績效評估的過程,也是一個數據/信息/知識的搜集、篩選、加工、輸出、反饋的過程。其中，引入第三方評估機制后，GWPE活動組織者 （包括政府評估主體）實現與社會外部環境之間互動,評估反饋成為建立GWPE活動組織者/政府評估主體—第三方評估機構—被評估者（各級政府網站主辦方）之間信息循環機制的重要環節，新的安徽省GWPE工作體系需要注重如下評估反饋機制的建立：

（1）建立第三方評估機構與被評估對象的評估反饋關系，延長已有的第三方評估服務鏈，經GWPE活動組織者授權，允許TPEA向各個被評估對象出具標準化評估分析報告，直接與被評估對象對話，并提供咨詢服務，促進評估公開化、公正化和公平化。更進一步地，被評估者也應定期開展對自己主辦的政府網站的自評估，并建立與TPEA方的溝通機制，交流雙方之間的價值觀，減少相互間的歧義，縮短存在的差距，提高對GWPE的理解與認識，切實支持GWPE活動的開展，促進自身政府網站績效管理水平的全面提高。

（2）開展面向社會公眾（包括被評估者、第三方評估機構）的年度GWPE活動滿意度調查，提高社會公眾的參與度，增強社會公眾的責任感和滿足感，及時反饋公眾對GWPE活動的意見和建議，促進政府與公眾之間相互了解、信任與合作,改善政府公共關系，完善GWPE工作體系；同時，面向被評估者征詢對第三方提供的評估咨詢服務的意見，并及時將有關意見反饋給第三方評估機構，以改進第三方評估咨詢服務質量。

［1］池忠仁，王浣塵.網格化管理和信息距離理論——城市電子政務流程管理[M].上海：上海交通大學出版社，2008.

［2］鄧崧.電子政務價值評估——基于政務流程和信息整合的研究視角[M].北京：人民出版社，2008.

［3］ 楊興凱.政府門戶網站評價指標與方法研究[J].軟科學，2007，21（4）：34-37.

［4］ 王立華，覃正，韓剛.電子政務績效評估的研究綜述[J].情報學報，2005，24（5）：606-615.

［5］陸明遠.政府績效評估中的第三方參與問題研究[J].生產力研究，2008，（15）：121-155.

［6］壽志勤，鄒彥林等.2008年度安徽省政府網站績效評估分析報告[R].合肥工業大學管理學院，2008.

［7］何鳳秋.政府績效評估新論[M].北京：中國社會出版社，2008.

［8］范柏乃.政府績效評估與管理[M].上海：復旦大學出版社，2007.

（責任編輯 劉傳忠）

Anhui’s Practice：the Analysis of the Government Website Performance Evaluation Mechanism Based on the Third Party Agencies

Shou Zhiqin1， Chen Xin1， Zou Yanlin2， Huang Xuehua2， Zhu Ying2
（1.School Of Management,Hefei University of Technology,Hefei 230009,China;2.Economic Information Center of Anhui Provence,Hefei 230001,China）

C931.2

A

2009-07-09

壽志勤（1958-），男，浙江諸暨人，合肥工業大學管理學院電子政務發展研究所所長，副研究員，碩士生導師。研究領域：電子政務、評價理論與方法、信息化規劃。